STS, 8 de Junio de 2011

La sentencia recurrida contiene una parte dispositiva que copiada literalmente dice:

" FALLAMOS:

CON DESESTIMACIÓN DEL PRESENTE RECURSO N° 1693 DE 2004, INTERPUESTO POR LA PROCURADORA DE LOS TRIBUNALES Dª YOLANDA CORTAJARENA MARTÍNEZ, EN NOMBRE Y REPRESENTACION DEL SINDICATO DE TRABAJADORES/AS DE ENSEÑANZA DE EUSKADI--EUSKADIKO IRAKASKUNTZAKO LANGILEEN SINDIKATOA [STEE- EILAS], EN RELACIÓN CON EL DECRETO DE LA ALCALDIA-PRESIDENCIA DEL AYUNTAMIENTO DE VITORIA GASTEIZ DE 27 DE JULIO DE 2004, POR EL QUE SE DISPONE SOBRE EL SERVICIO EDUCATIVO ASISTENCIAL-UNIDAD DE ESCUELAS INFANTILES; Y EN RELACION CON EL ACUERDO DE LA JUNTA DE GOBIERNO LOCAL, ADOPTADO EN LA SESIÓN DE 30 DE JULIO DE 2004, POR EL QUE, ENTRE OTROS EXTREMOS, SE MODIFICA LA RELACIÓN DE PUESTOS DE TRABAJO DE FUNCIONARIOS; Y EN RELACION CON EL ACUERDO DE LA JUNTA DE GOBIERNO LOCAL DEL AYUNTAMIENTO DE VITORIA GASTEIZ, ADOPTADO EN LA SESION DE 17 DE SEPTIEMBRE DE 2004, POR EL QUE SE DECIDE PONER FIN A LA VIGENCIA DEL PLAN DE RACIONALIZACIÓN DE RECURSOS HUMANOS, DEBEMOS:

PRIMERO : DECLARAR SIN CONTENIDO LAS PRETENSIONES ANULATORIAS RELATIVAS AL DECRETO DE LA ALCALDIA-PRESIDENCIA DEL AYUNTAMIENTO DE VITORIA GASTEIZ DE 27 DE JULIO DE 2004, POR EL QUE SE DISPONE SOBRE EL SERVICIO EDUCATIVO ASISTENCIAL-UNIDAD DE ESCUELAS INFANTILES; Y AL ACUERDO DE LA JUNTA DE GOBIERNO LOCAL, ADOPTADO EN LA SESIÓN DE 30 DE JULIO DE 2004, POR EL QUE, ENTRE OTROS EXTREMOS, SE MODIFICA LA RELACIÓN DE PUESTOS DE TRABAJO DE FUNCIONARIOS.

SEGUNDO : DECLARAR LA CONFORMIDAD A DERECHO DEL ACUERDO DE LA JUNTA DE GOBIERNO LOCAL DEL AYUNTAMIENTO DE VITORIA GASTEIZ, ADOPTADO EN LA SESION DE 17 DE SEPTIEMBRE DE 2004, POR EL QUE SE DECIDE PONER FIN A LA VIGENCIA DEL PLAN DE RACIONALIZACIÓN DE RECURSOS HUMANOS QUE DEBEMOS CONFIRMAR Y CONFIRMAMOS.

TERCERO : NO HACER EXPRESA IMPOSICIÓN DE LA COSTAS CAUSADAS EN ESTA INSTANCIA".

La parte recurrente en la instancia, mediante escrito presentado el 23 de julio de 2008, solicitó que se completara la anterior sentencia, y la Sala del País Vasco dictó Auto el 23 de septiembre de 2008 que dispuso lo siguiente:

"NO HA LUGAR A COMPLETAR LA SENTENCIA RECAlDA, CON FECHA DE 20 DE JUNIO DE 20078 EN EL PRESENTE RECURSO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO NÚMERO 1693 DE 2004 , QUE SE SOLICITA POR LA PARTE DEMANDANTE".

Notificada la anterior sentencia, por la representación del SINDICATO DE TRABAJADORES/AS DE ENSEÑANZA DE EUSKADI--EUSKADIKO IRAKASKUNTZAKO LANGILEEN SINDIKATOA [STEE-EILAS] se preparó recurso de casación, y la Sala de instancia lo tuvo por preparado y remitió las actuaciones a este Tribunal con emplazamiento de las partes.

La representación de la parte recurrente presentó escrito de interposición del recurso de casación en el que, tras ser invocados los motivos en que se apoyaba, terminaba así:

" SUPLICO A LA SALA: que (...), estimando el recurso, acuerde en el sentido interesado, declarando contrario a derecho el Decreto de la alcaldía de 27 de julio de 2004, el Acuerdo de la Junta de Gobierno Local de 30 de julio de 2004 , del Ayuntamiento de Vitoria, y el Acuerdo de la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento do Vitoria-Gasteiz, adoptado en la sesión de 17 de Septiembre de 2004, por el que se dispone poner fin a la vigencia del plan de racionalización de recursos humanos aprobado en la sesión plenaria del 12 de Mayo de 2000, anulándolos por vicio radical de nulidad, (...)".

La representación de AYUNTAMIENTO DE VITORIA-GASTEIZ se opuso al recurso de casación con un escrito que finalizó así:

"(...) dicte decisión inadmitiendo con carácter principal y desestimando con carácter subsidiario, el recurso de casación interpuesto contra la sentencia nº 411/08 de 20 de junio de 2008 del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, Sala de lo contencioso-administrativo, Recurso nº 1693/04 ".

Conclusas las actuaciones, se señaló para votación y fallo del presente recurso la audiencia de 1 de junio de 2011.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Nicolas Maurandi Guillen, Magistrado de la Sala

Son datos relevantes para decidir lo que se discute en esta casación, recogidos por la propia sentencia recurrida, los siguientes:

1. - El Pleno de 12 de mayo 2000 del AYUNTAMIENTO DE VITORIA-GASTEIZ aprobó el Plan de Racionalización del personal educador de Escuelas infantiles municipales, que ofrecía estas características destacadas:

   - la modificación de la Relación de Puestos de Trabajo con el fin de permitir la reserva al Grupo B de los 46 puestos de trabajo desempeñados por funcionarios de carrera que ostentasen la titulación académica correspondiente a Diplomados Universitarios y Maestros en Educación Infantil;

   - un proceso de homologación que permitiera el acceso de esos 46 funcionarios a las plazas del Grupo B para el desempeño de los nuevos puestos de trabajo de "Educador/a";

   - el mantenimiento transitorio de 27 plazas del Grupo C, para permitir a sus titulares la adquisición de los requisitos de titulación y la superación de la prueba selectiva necesarios para el acceso a las plazas del Grupo B, con amortización de esas plazas del Grupo C en la misma medida que acreciera la oferta de plazas del Grupo B y con declaración de plazas a extinguir para las que restaren el 30 de septiembre de 2007; y

   - el establecimiento del número de horas anuales para las jornadas laborales de los cursos 1999/2000, 2001/2002 y 2002/2003.

2. - El Decreto de la Alcaldía Presidencia de 27 de julio de 2004 alteró el anterior Plan al disponer la reorganización del Servicio Educativo de Escuelas Infantiles; y un Acuerdo de 30 de julio de 2004 de la Junta de Gobierno Local que, en aplicación de lo anterior, procedió a la amortización de 67 plazas del Grupo "B" y 27 plazas del Grupo C y a la simultánea creación de 83 plazas de "Técnico Especialista de Educación Infantil" del Grupo C.

3. - El Acuerdo de 17 de septiembre de 2004 de la Junta de Gobierno local del Ayuntamiento puso fin a la vigencia del Plan de Racionalización de Recursos Humanos.

4. - El proceso de instancia fue iniciado por el SINDICATO DE TRABAJADORES/AS DE ENSEÑANZA DE EUSKADI-- EUSKADIKO IRAKASKUNTZAKO LANGILEEN SINDIKATOA [STEE-EILAS], mediante recurso contencioso administrativo dirigido contra las últimas tres actuaciones que acaban de mencionarse (el Decreto de la Alcaldía de 27 de julio de 2004 y los Acuerdos de la Junta de Gobierno local de 30 de julio y 17 de septiembre de 2004 ).

5. - La sentencia de instancia desestimó el recurso jurisdiccional y realizó estos dos diferentes pronunciamientos sobre cada una de las impugnaciones planteadas: (I) declaró sin contenido las pretensiones anulatorias referidas al Decreto de la Alcaldía de 27 de julio de 2004 y al Acuerdo de la Junta de Gobierno Local de 30 de julio de 2004 ; y (II) declaró la conformidad a Derecho del Acuerdo de la Junta de Gobierno Local de 17 de septiembre de 2004.

6. - Dicha sentencia cuando delimitó el litigio, señaló que la impugnación planteada por el sindicato recurrente contra el Decreto de la Alcaldía de 27 de julio de 2004 y el Acuerdo de la Junta de Gobierno Local de 30 de julio de 2004 adujo como causas de nulidad la infracción de: los artículos 30 y 32 [apartados a), b), c) y d)] de la Ley 19/1987, de 12 de junio , de órganos de representación, determinación de condiciones de trabajo y participación del personal al servicio de las Administraciones públicas; el artículo 22.i) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local ; y el principio de jerarquía normativa.

   Y en cuanto a la impugnación referida al Acuerdo de la Junta de Gobierno Local de 17 de septiembre de 2004, hizo constar que se sostenía su nulidad por no haber sido objeto de negociación colectiva y haber infringido también el principio de jerarquía normativa.

7. - Los razonamientos seguidos por la Sala del País Vasco para justificar su fallo desestimatorio fueron, en esencia, los siguientes.

   Lo que razonó para no pronunciarse sobre las pretensiones deducidas frente al Decreto de la Alcaldía de 27 de julio de 2004 y el Acuerdo de la Junta de Gobierno Local de 30 de julio de 2004 es que ya habían sido anulados por la anterior sentencia de 26 de enero de 2007 de la propia Sala de Bilbao (dictada en el recurso núm. 1677/2004 ), y esta circunstancia hacía improcedente un nuevo pronunciamiento por estarse ante un asunto ya decidido por sentencia firme.

   No obstante lo anterior, transcribió de esa anterior sentencia sus fundamentos de derecho (FFJJ) segundo, tercero y cuarto, que razonaron en los términos que se exponen seguidamente.

   El FJ segundo justificaba la anulación del Decreto de la Alcaldía de 27 de julio de 2004 por considerar que incurría en el vicio de falta de competencia orgánica.

   El FJ tercero, referido a la anulación del Acuerdo de 30 de julio de 2004, argumentó que había sido adoptado por un órgano municipal que carecía de competencia orgánica para las competencias concernidas y también dictado prescindiendo del procedimiento legalmente establecido para la determinación de las plantillas presupuestarias.

   Y el FJ cuarto, referido también a la anulación del Acuerdo de 30 de julio de 2004, añadía a lo anterior que no había sido observado el requisito de la previa negociación, en los términos establecidos en la Ley 7/1987 , a pesar de que lo decidido comportaba operaciones de clasificación de puestos de trabajo y que incidían en la aplicación retributiva y afectaban en las condiciones de trabajo (y se avanzaba a este respecto que el acuerdo creaba 83 nuevos puestos; los clasificaba de conformidad con un código común, un requisito de titulación para su provisión y un perfil lingüístico.

   La conformidad a derecho del Acuerdo municipal de 17 de septiembre de 2004 se justificó reproduciendo lo que sobre la misma cuestión ya había razonado la Sala de Bilbao en su anterior sentencia de 16 de marzo de 2007, dictada en el recurso núm. 1777/2004 [ese razonamiento había consistido, principalmente, en considerar que el objeto del acuerdo municipal no resultaba incardinable en ninguno de los supuestos tipificados en los apartados a), b), c) y d) del artículo 32 de la Ley 9/1987 y tampoco dicho acuerdo había vulnerado el principio de jerarquía normativa en relación con el Plan de racionalización aprobado por el Pleno municipal de 12 de mayo de 2000].

El actual recurso de casación ha sido interpuesto también por SINDICATO DE TRABAJADORES/AS DE ENSEÑANZA DE EUSKADI--EUSKADIKO IRAKASKUNTZAKO LANGILEEN SINDIKATOA [STEE-EILAS] y se apoya en dos motivos.

El primero, formalizado a través de la letra c) del artículo 88.1 de la Ley Jurisdiccional -LJCA-, imputa a la sentencia de instancia una doble incongruencia omisiva y le reprocha por ello la vulneración de los artículos 33 y 67 del anterior texto legal y 24.1 de la constitución (CE ).

La primera incongruencia se habría producido por no haberse pronunciado la sentencia de Bilbao sobre las impugnaciones que fueron planteadas contra el Decreto de la Alcaldía de Vitoria-Gasteiz de 27 de julio de 2004 y contra el Acuerdo de la Junta de Gobierno Local de 30 de julio de ese mismo año, sin que, en el criterio del recurso, fuese válido lo argumentado por la Sala "a quo" al no ser firme la sentencia que a tales efectos fue invocada.

La segunda incongruencia estaría motivada por lo razonado sobre el acuerdo de 17 de septiembre de 2004 y derivaría --también según el recurso-- de lo siguiente: (1) que la impugnación planteada con base en la falta de negociación, en contra de lo que dice la sentencia recurrida, no se amparó exclusivamente en las letras a), b), c) y d) en el artículo 32 de la Ley 9/1987 sino que se refirió con carácter general a este precepto, pues la demanda adujo que el acuerdo impugnado afectaba a otros extremos de las condiciones de trabajo que hubieran debido ser objeto de negociación; (2) que la sentencia no se pronunció la vulneración del principio de jerarquía que fue denunciada sobre la base de que un acuerdo de la Junta de Gobierno había puesto fin a un Acuerdo del Pleno; y (3) que no es cierto que en la demanda no se cuestionara la validez sustantiva de la actuación administrativa impugnada.

El segundo motivo, deducido por el cauce de la letra d) del citado artículo 88.1 de la LJCA , denuncia la infracción de los artículos 30, 32 [letras a), b, c), d), g), j) y k)] , 33 y 34 de la Ley 9/1987 , y 62.1.e) y 62.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Común; y para justificarlo se sostiene que las tres actuaciones controvertidas incurrieron en nulidad porque en todas ellas fue incumplida la negociación previa que resultaba necesaria.

Por lo que hace al Decreto de la Alcaldía de 27 de julio de 2004 y al Acuerdo de 30 de julio de 2004 , el recurso se remite a lo que fue razonado por la propia Sala de instancia en esa anterior sentencia suya de 26 de enero de 2007 que transcribe (dictada en el recurso 1677/2004 ); y en cuanto a la necesidad de la previa negociación del Acuerdo de 17 de septiembre de 2004 se dice lo que sigue.

Que el Plan de Empleo (del año 2000) tuvo como objetivo homologar el colectivo de educadoras/es de Educación infantil con las condiciones laborales, retributivas y de horario anual que correspondieran, o pudieran corresponder en el futuro, al Cuerpo de Maestros/as de Infantil y Primaria de la Enseñanza Pública de la Comunidad Autónoma del País Vasco.

Que las características destacables de ese Plan fueron: la modificación de la Relación de Puestos de Trabajo (integrando las plazas en el grupo B para quienes tuviesen los requisitos para acceder a ellas y tomando decisiones sobre las del Grupo C consistentes en su amortización o en declararlas a extinguir; se estableció la jornada laboral de los cursos 1999/2000, 2001/2002 y 2002/2003; la constitución de una mesa de trabajo para estudiar las medidas de homologación; y establecer unas previsiones de homologación que podrían conducir a que existieran dos colectivos de educadoras/es que pertenecieran a distintos Grupos de clasificación realizando las mismas funciones, con el mismo perfil profesional y con igual nivel retributivo.

Y que siendo clara por lo anterior la afectación de las condiciones de trabajo de funcionarios públicos, la negociación debe considerarse preceptiva por aplicación de la doctrina contenida en la sentencia de 19 de junio de 2006 (Casación 1328/2001) de esta misma Sala y Sección del Tribunal Supremo .

La oposición al recurso de casación del AYUNTAMIENTO DE VITORIA-GASTEIZ plantea, con carácter previo, su inadmisibilidad por considerarlo extemporáneo.

Tras lo anterior combate los motivos de casación. Para ello, primero argumenta que no es de apreciar la incongruencia denunciada de contrario y, después, se remite a lo que sobre las mismas cuestiones ya ha sido aducido en la oposición formalizada en los recursos de casación 1467//2007 y 3860/20907 planteados contra esas anteriores sentencias de la Sala de Bilbao de 26 de enero y 16 de marzo de 2007 a las que la sentencia aquí recurrida se remite.

Ya debe decirse que esa causa de inadmisibilidad opuesta por el recurrido Ayuntamiento carece de justificación. Y tiene que ser así porque no es de compartir el día inicial que es preconizado para el cómputo del plazo de preparación, al ser de aplicación lo que establece el artículo 448.2 de la Ley de Enjuiciamiento Civil para los casos en que se haya dictado resolución pronunciándose sobre la aclaración que haya sido instada frente a la resolución recurrida.

Superado el anterior obstáculo formal, debe adelantarse también que es fundada la incongruencia que el primer motivo de casación denuncia en relación con la falta de pronunciamiento de la Sala de instancia sobre las impugnaciones que le fueron planteadas frente a los tan repetidos Decreto de 27 de julio de 2004 y Acuerdo 30 de julio de 2004 .

El propio Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz ha manifestado que la sentencia de la Sala de Bilbao de 26 de enero de 2007 ha sido objeto de recurso casación, lo que descarta esa firmeza de la misma que fue apreciada por la Sala de instancia y le llevó a declarar sin objeto dichas impugnaciones.

Lo anterior es bastante para acoger ese primer motivo, anular la sentencia recurrida y, enjuiciando la cuestión principal debatida en el actual litigio, estimar el recurso contencioso deducido en el proceso de instancia y anular la actuación administrativa que fue objeto de impugnación; y así ha de ser porque efectivamente en todas las actuaciones aquí controvertidas fue incumplido el requisito de negociación cuya observancia resultaba necesaria por aplicación de lo establecido en el artículo 32 de la tantas veces mencionada Ley 9/1987 .

Esa necesidad de negociación concurría en el Decreto de 27 de julio de 2004 y en el Acuerdo de 30 de julio de 2004 porque las decisiones de tales actos comportaban operaciones de clasificación de puestos de trabajo y tenían incidencia en las retribuciones, con lo que tenían encaje en los apartados b) y d) de ese mencionado artículo de la Ley 9/1987 .

Y también concurría en el Acuerdo municipal de 17 de septiembre de 2004, porque al estar referido tanto a la materia de clasificación de puestos de trabajo como al sistema de provisión aplicable a determinados puestos de trabajo, y ser por ello también incardinable en el apartados d) y g) del artículo 32 de la Ley 9/1987 , hacía así mismo obligada la negociación dispuesta en este precepto legal.

Siendo de reiterar, respecto de este último Acuerdo municipal, todo lo que la sentencia de esta Sala y Sección declaró en su sentencia de 22 de septiembre de 2010 (que, dictada en la Casación 3860/2007 , anuló la sentencia de la Sala de Bilbao de 16 de marzo de 2007 ), constituido por lo siguiente.

Que el Plan del año 2000 había modificado la Relación de Puestos de Trabajo, y lo había hecho mediante la creación de unos nuevos puestos del Grupo B, destinados a sustituir otros ya existentes del Grupo C que resultarían amortizados o en la situación de plazas a extinguir; y a esta decisión, en lo que comporta de configurar o establecer los elementos configuradores de unos determinados puestos, no puede negársele la función de clasificación que realiza respecto de los mismos.

Que, en la medida en que ese acuerdo establecía unas reglas para el acceso a los nuevos puestos de quienes ocupaban los antiguos del Grupo C, incidía también en la materia de "sistemas de (...) provisión" que aparece en la letra g) de ese artículo 32 que acaba de mencionarse como una de las que " Serán objeto de negociación".

Y, finalmente, que dicho Acuerdo de 17 de septiembre de 2004 participa de esa misma naturaleza o función clasificatoria desde el momento en que lo que decide es poner fin a ese Plan del año 2000 de que se viene hablando.

Para apoyar lo que antecede es de interés aquí recordar la doctrina que viene siguiendo esta Sala sobre ese requisito de la negociación y sobre las consecuencia de su incumplimiento, y reproducir, como ya hizo la sentencia de 4 de julio de 2007 (casación 3492/2002 ), lo que habían razonado las anteriores sentencias de 29 de mayo de 1997 (Recurso 290/1994 ) y 11 de mayo de 2004 (Casación 1490/1997 ).

Esa sentencia de 29 de mayo de 1997 (Recurso 290/1994 ) ya declaró lo siguiente:

"La negociación es el instrumentos principal y el repertorio de materias negociable, nominalmente muy extenso, se halla contenido en el artículo 31 de la Ley 9/1987 , cuya forma imperativa (será objeto de negociación en su ámbito respectivo y en relación con las competencias de cada Administración Pública...), sugiere el carácter estrictamente obligatorio de la negociación previa, se alcance o no un resultado y requiera o no el acuerdo alcanzado el refrendo o la regulación por parte del órgano de gobierno de la Administración; (Artículos 35, párr. 3º y 37.2 Ley ); y, consiguientemente la sanción de nulidad del acto o disposición en cuya elaboración se haya omitido este requisito formal, de carácter esencial para la correcta formación de voluntad del órgano autor de la norma (artículos 47 Ley de Procedimiento Administrativo y 51 de la Ley 39/92 )".

Y ese criterio se reitera en la sentencia 11 de mayo de 2004 (Casación 1490/1997 ), que se expresa así:

"(...) El motivo segundo, apoyado en el artículo 95.1.4º de la Ley de esta Jurisdicción, se basa en la pretendida infracción de los artículos 32 y 34 de la Ley 9/87, de 12 de Junio , modificada por la Ley 7/90, de 19 de Julio , en el que, en síntesis, se alega que el Acuerdo que se recurre es una decisión de la Administración que afecta a sus potestades de organización, con cita del artículo 4 de la Ley 7/85 , que el Ayuntamiento "consultó" a las organizaciones sindicales y que se trataba de un "acto de trámite", tampoco puede ser estimado, y no sólo por las razones antes expuestas al aludir a la legitimación de los Sindicatos, sino también porque el Acuerdo, en vista de su contenido, antes mencionado, no puede ser considerado como un simple acto de trámite, al disponer de sustantividad propia con la proyección general señalada susceptible de control jurisdiccional, como entendieron las sentencias de esta Sala de 27 de Septiembre y 20 de Diciembre de 2002 , ni como un simple acto de autoorganización administrativa excluida de aquel control, por la misma razón y porque afecta, en los términos expuestos, a contenidos y a repercusiones que atañen al personal funcionario y al personal laboral, para el que por cierto no bastaría la consulta, y porque además, no se dirigió a las entidades sindicales, consistiendo en un acto de simple comunicación, previa constitución, en su caso, de la Mesa de Negociación y de convocatoria al efecto que la sentencia dice que "no se hizo" en términos de imposible alteración en vía de este recurso de casación, de modo que, en cualquier caso, y a falta de alegaciones suficientes por parte del Ayuntamiento en contra de lo que reseñado queda, es patente que se incumplió con ese cauce o proceso de negociación en cuanto que es esencial la participación de los Sindicatos como parte de su acción representativa ( sentencias del Tribunal Constitucional 53/82 , 7/90 , 184/91 , 75/92 , 168/96 , 90/97 , 80/2000 y 224/2000 ), y como consecuencia de que la negociación forma parte del derecho de libertad sindical como medio primordial de acción sindical para el cumplimiento de los fines reconocidos a los Sindicatos en el artículo 7 de la Constitución".

En cuanto a costas procesales, no concurren las razones previstas en el artículo 139.1 de la LJCA para hacer una especial imposición de las correspondientes al proceso de instancia y, de conformidad con lo establecido en el apartado 2 de ese mismo precepto procesal, cada parte abonará las suyas en las que correspondan al recurso de casación.