STS, 26 de Mayo de 2011

La Sección 3ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña dictó sentencia con fecha 18 de octubre de 2007 (recurso nº 112/2004 ) en la que se desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto en representación de Dª Vanesa , Dª Constanza , D. Gabriel y D. Maximino contra las resoluciones del Departamento de Política Territorial y Obras Públicas de la Generalitat de Cataluña de 4 de julio y 31 de octubre de 2.003 (Diario Oficial de la Generalitat de 12 de diciembre de 2003) que dan su conformidad y aprueban definitivamente los textos refundidos del Plan General de Ordenación y del Programa de Actuación Urbanística municipal de Terrassa.

La mencionada sentencia, en su fundamento jurídico primero, identifica el objeto del recurso y la pretensión de la demandante en los siguientes términos:

PRIMERO. El presente recurso contencioso-administrativo tiene por objeto la impugnación de las resoluciones del Departament de Politica Territorial i Obres Públiques de la Generalitat de Catalunya de 4 de julio y 31 de octubre de 2.003 (DOGC de 12-12-03), dando su conformidad y aprobando definitivamente los textos refundidos del Plan General de Ordenación y Programa de Actuación Urbanística municipales de Terrassa, promovidos y tramitados por el Ayuntamiento, condicionando su ejecutividad a la presentación de un texto refundido que incorporase varias prescripciones.

Se interesa en la demanda la declaración de nulidad de los acuerdos impugnados así como la declaración de que los terrenos objeto del proceso tienen la condición de suelo urbanizable a todos los efectos

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El fundamento segundo de la sentencia señala de manera suscinta la localización de los terrenos a que se refiere el litigio así como su categorización según el Plan impugnado y la incidencia que se produjo durante su tramitación por entrada en vigor de la Ley 2/2002 de Urbanismo de Cataluña . El tenor de este fundamento es el siguiente:

« (...) SEGUNDO. Los actores son propietarios de unos terrenos situados al norte de Terrassa, en el límite con Matadepera, que han sido clasificados en el planeamiento que impugna como suelo no urbanizable, clasificación que entienden no ajustada a derecho, injustificada, incoherente y arbitraria, por lo que proponen que sean considerados tales terrenos como suelo urbanizable, al carecer de los servicios del suelo urbano.

Constituyendo el objeto de este proceso el Plan de Ordenación Urbanística Municipal de Terrassa, instrumento de planeamiento general que se encontraba en tramitación el 21 de junio de 2.002, fecha de entrada en vigor de la Ley 2/2002, de 14 de marzo, de Urbanismo de Catalunya , quedó sujeto, en virtud del apartado 1 de su disposición transitoria tercera (el plan aprobado inicialmente estuvo sometido a información pública hasta el 16.9.2002 ), a las determinaciones de dicha ley en su redacción originaria, no siendo de aplicación temporal al caso, por tanto, ni el posterior Decret 287/2003, de 4 de noviembre, aprobando su Reglamento parcial, ni la Ley 10/2004, de 24 de diciembre, que modificó determinados preceptos de aquélla, ni el Decreto Legislativo 1/2005, de 26 de julio , aprobando el texto refundido de la Ley de Urbanismo, ni el posterior Decret 305/2006, de 18 de julio , aprobando su reglamento de aplicación.

El siguiente apartado de la sentencia (fundamento tercero) se ocupa de reseñar el régimen normativo aplicable al caso por razones temporales, lo que explica del modo siguiente:

(...) TERCERO. La hoy derogada Ley 6/1998, de 13 de abril , sobre régimen del Suelo y Valoraciones, distinguió en la originaria redacción de su artículo 9 entre tres clases o especies de suelo no urbanizable, a saber: 1) el protegido, en razón de sus valores paisajísticos, históricos, arqueológicos, científicos, ambientales o culturales, o en función de su sujeción a limitaciones o servidumbres para la protección del dominio público; 2) el preservado, en función de idénticos valores o por su valor agrícola, forestal, ganadero o riquezas naturales; y, c) el inadecuado para el desarrollo urbano según el plan. De cuyas tres especies de suelo, como se desprende del propio tenor literal del indicado precepto, el establecimiento de las dos primeras tenía naturaleza reglada, mientras que el de la tercera era de carácter discrecional.

Cierto es que esta última clase de suelo no urbanizable de carácter discrecional, el inadecuado, no figuró en el indicado precepto en el periodo comprendido entre el 25 de junio de 2.000 y el 21 de mayo de 2.003 , al haber sido suprimido del mismo tras su reforma producida por el Real Decreto Legislativo 4/2000, de 23 de junio , de medidas urgentes de liberalización en el sector inmobiliario y de transportes, para reaparecer tras nueva reforma practicada en el mismo artículo, esta vez por la Ley 10/2003, de 20 de mayo , de medidas urgentes de liberalización en idénticos sectores. Pero, en cualquiera de los casos, disponiendo el artículo 7 de la misma Ley que a sus efectos el suelo se clasifica en urbano, urbanizable y no urbanizable "o clases equivalentes reguladas por la legislación urbanística", basta acudir a la Ley 2/2002, de 14 de marzo, de Urbanismo de Catalunya , aplicable al caso de autos en su redacción originaria, como ha quedado dicho, para observar que, al regular las clases de suelo no urbanizable, además del protegido y el reservado, incluye en el apartado segundo de su artículo 32.1 .a) los terrenos que el plan de ordenación urbanística municipal clasifica como tales por razón de su inadecuación al desarrollo urbano, inadecuación y consiguiente clasificación de los terrenos como suelo no urbanizable que, según se dispone en su apartado 3, puede derivar tanto de que concurran en el mismo los valores considerados por la legislación aplicable en materia de régimen de suelo, como del objetivo de garantizar la utilización racional del territorio y la calidad de vida, de acuerdo con el modelo de desarrollo urbanístico sostenible que se define en el artículo 3 .

Por su parte, el artículo 190 del planeamiento general impugnado, donde se define y se señalan los objetivos del suelo no urbanizable, recoge, desde luego, las tres especies de suelo no urbanizable antes citadas, no sólo el reglado (protegido y preservado), sino también el inadecuado (discrecional), al disponer expresamente en su apartado 1.b) que tienen la condición de suelo no urbanizable aquellos terrenos que, dados los valores que enumera, son inadecuados al desarrollo urbano y, consecuentemente, es necesario proteger de los procesos de urbanización.

Partiendo de esas premisas fácticas y jurídicas, la Sala de instancia aborda en el fundamento cuarto la controversia entablada en torno a la clasificación de los terrenos, haciendo las siguientes consideraciones:

(...) CUARTO. Así las cosas, como ya se dijo en nuestra sentencia número 537, de 7 de junio de 2.007 , en el apartado 3.2 de la memoria del plan de ordenación objeto de este recurso, se aduce la sentencia del Tribunal Constitucional 164/2001 , que posibilitó la clasificación como suelo no urbanizable de aquellos terrenos que según el planificador urbanístico no fuesen adecuados para su desarrollo urbano, introduciendo un margen de discrecionalidad en la ponderación de tal adecuación. En línea con cuya doctrina el artículo 32 de la Ley 2/2002, de 14 de marzo , considera como suelo no urbanizable, como se ha visto, los terrenos inadecuados para el desarrollo urbano. Criterio clasificatorio discrecional del suelo no urbanizable desarrollado en el apartado 7.3 de la memoria, donde se establecen 5 zonas diferenciadas en el suelo no urbanizable y los componentes de calificación de cada zona.

Por consiguiente, la apreciación de la inadecuación de unos terrenos en orden a su clasificación como suelo no urbanizable en el concreto contexto normativo de autos, tiene el carácter de discrecional, sujeta al principio de legalidad y a la prohibición de arbitrariedad e irracionalidad. A cuyo respecto consta en la memoria la motivación de la clasificación como suelo no urbanizable de la finca de autos y de otras muchas por razón de hallarse comprendidas bien dentro alguna de las zonas de parque territorial y de contacto con el territorio del entorno que se enumeran en el apartado 4.4.1 (parques territoriales de los torrentes de la Betzuca y de la Gripia, del mirador de Can Poal, de la Serra de Galliners, de Santa Margarida y Can Casanoves y conectores de espacios libres en el arco norte y oeste de la ciudad), suelos todos ellos de alto valor paisajístico y medioambiental que se califican como parques territoriales o conectores atendiendo a su dimensión y posición estratégica, bien por hallarse comprendidas dentro de los nuevos espacios libres urbanos o en las zonas de interconexión de las "piezas verdes" que se recogen en los apartados 4.4.2 y 4.4.3. Lo que tiene su expresión normativa en el articulado de las normas urbanísticas del plan, que han otorgado a la finca de autos la indicada clasificación por razones ampliamente explicadas en su extensa memoria que, como es sabido, debe avalar la actuación planificadora mediante el análisis de las distintas alternativas posibles y justificar las distintas determinaciones elegidas, lo que se produce mediante la exteriorización de las razones por cuya virtud se ha elegido un cierto modelo con unas concretas determinaciones. Contenido de la memoria que refleja con detalle el itinerario que conduce a la decisión planificadora e integra la motivación del planeamiento, motivación que raras veces exige el ordenamiento jurídico con tanta precisión. Habiendo puesto de relieve la jurisprudencia que la profunda discrecionalidad del planeamiento explica la necesidad esencial de la memoria como elemento fundamental para evitar la arbitrariedad, pues de su contenido ha de fluir la motivación de sus determinaciones. De donde se infiere que la exigencia de motivación en materia de planeamiento urbanístico no puede traducirse en la exigencia de motivación explícita de cada una de sus concretas determinaciones, sino de aquellas determinaciones exigidas por la normativa, como el señalamiento de los objetivos y criterios de la ordenación del territorio, la justificación del modelo de desarrollo elegido y la descripción de la ordenación propuesta. Sin embargo, no por ello las concretas determinaciones que contiene el planeamiento quedan huérfanas de motivación, pues los principios generales de racionalidad, proporcionalidad y congruencia aseguran suficientemente el encaje de la concreta determinación examinada dentro del conjunto.

Sin que se observe falta de motivación en el presente supuesto, ni se haya acreditado mediante actividad probatoria contraria desarrollada por la parte actora, como correspondería en desvirtuación de la presunción de legalidad y acierto de que goza el actuar administrativo en la materia, que éste ha incurrido en error, o se ha seguido al margen de la discrecionalidad, o con alejamiento de los intereses generales a que debe servir, o sin tener en cuenta la función social de la propiedad o la estabilidad o seguridad jurídica, o con desviación de poder, o que resulte material o económicamente inviable

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La representación procesal de Dª Vanesa , Dª Constanza , D. Gabriel y D. Maximino preparó recurso de casación contra dicha sentencia y luego formalizó la interposición de su recurso mediante escrito presentado el 18 de enero de 2008 en el que, después de exponer los antecedentes del caso, aduce cinco motivos de casación, cuatro de ellos (motivos primero, segundo, tercero y quinto) al amparo del artículo 88.1.d/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción y el motivo cuarto por el cauce del artículo 88.1 c/ de la misma Ley . El enunciado de estos motivos es, en síntesis, el siguiente:

1. Infracción del artículo 9 de la Ley 6/1998 , sobre la Ley sobre régimen de suelo y valoraciones, que la sentencia impugnada desconoció, vulnerando su contenido.

2. Infracción del artículo 9.3 de la Constitución, al haberse traspasado los límites de la discrecionalidad en el clasificación del suelo urbanizable y no guardar coherencia lógica aquella decisión con los hechos determinantes de la misma, provocando con ello que se incidiera en una manifiesta arbitrariedad.

3. Vulneración del artículo 54.1.f de la Ley 30/92 que exige la motivación de los actos dictados en el ejercicio de potestades discrecionales.

4. Infracción de los artículos 9.3 y 120.3 de la Constitución, ya que la sentencia prescinde de valorar elementos de prueba que por sus características y directa relación con la cuestión debatida debían haber sido analizados de manera específica.

5. Infracción del artículo 346 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , que exige la valoración de los dictámenes practicados en el proceso, cuya obligación habría sido incumplida en la sentencia.

Se invoca el artículo 88.3 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa para solicitar que se proceda a integrar los hechos probados en aquellos extremos omitidos en la sentencia; y termina solicitando que se dicte sentencia que case y anule la sentencia recurrida y, en su lugar, se anule la actuación administrativa impugnada.

Admitido el recurso de casación a trámite por providencia de 25 de septiembre de 2008, se dio traslado por copia a las representaciones procesales de las Administraciones autonómica y local recurridas para que formalizasen por escrito su oposición al expresado recurso de casación.

El Abogado de la Generalidad de Cataluña presentó escrito con fecha 2 de enero de 2009 en el que formaliza su oposición a los motivos de casación aducidos por los recurrentes y termina solicitando su desestimación.

Por su parte, la representación procesal del Ayuntamiento de Terrassa presentó escrito el 8 de enero de 2009 en el que defiende la legalidad de la sentencia de instancia y termina solicitando que se dicte sentencia por la que se desestime el recurso de casación con costas a la recurrente.

Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo, fijándose finalmente al efecto el día 24 de mayo de 2011, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas ,

El presente recurso de casación lo interpone la representación de Dª Vanesa , Dª Constanza , D. Gabriel y D. Maximino contra la sentencia de la Sección 3ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de 18 de octubre de 2007 (recurso112/2004) que desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por los mencionados recurrentes contra las resoluciones del Departamento de Política Territorial y Obras Públicas de la Generalitat de Cataluña de 4 de julio y 31 de octubre de 2.003 (DOGC. de 12-12-03) que dan su conformidad y aprueban definitivamente los textos refundidos del Plan General de Ordenación y del Programa de Actuación Urbanística municipales de Tarrasa.

Como hemos visto en el antecedente segundo, la controversia planteada en el proceso de instancia se centraba en la clasificación asignada a los terrenos situados al norte del término municipal, en el límite con el municipio de Matadepera, que el planeamiento impugnado clasifica como no urbanizables, incluyéndolos en su mayor parte como "Zona de Plana del Vallès" (Clave D4) y el resto como "Zona del Ventrall al-luvial recent" (Clave 2), cuya definición y objetivos se contienen en los artículos 223 y 224 de las Normas del Plan.

Han quedado reseñadas en el antecedente segundo las razones que se exponen en la sentencia recurrida para fundamentar la desestimación de la demanda, por lo que procede que pasemos a examinar los motivos de casación, si bien, por razones de sistemática, alteraremos el orden en que han sido formulados y comenzaremos examinando el motivo cuarto, único promovido al amparo de artículo 88.1.c/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción y en el que se alega, según vimos, la infracción de las normas reguladoras de la sentencia.

En ese motivo cuarto sostienen los recurrentes que la sentencia de instancia adolece de falta de motivación, con infracción del artículo 120.3 de la Constitución en relación con el 9.3 del propio texto constitucional , y habría incurrido en arbitrariedad, por haber prescindido de valorar los elementos de prueba que, por sus características y por su relación directa con la cuestión debatida, debían de haber sido analizados de manera específica.

En el desarrollo de este motivo, la representación de los recurrentes pone de manifiesto la relevancia que para la resolución del asunto tenían los documentos y dictámenes periciales acompañados con la demanda así como la prueba pericial practicada en el curso del proceso, elementos de prueba encaminados a acreditar las condiciones urbanísticas y medioambientales y, en definitiva, la realidad de los terrenos, sin que la Sala de instancia haya explicado las razones por las que ha prescindido de valorar dichos elementos probatorios [no obstante, en el desarrollo del quinto motivo, en el que se alega -por una vía, la del artículo 88.1 .d/, que, por cierto, no es adecuada-, la ausencia de valoración del dictamen pericial practicado en el proceso, se apunta la hipótesis bastante plausible de que la Sala de instancia pudo confeccionar la sentencia con las "pautas adquiridas de otro proceso distinto", lo que vendría confirmado porque en la sentencia recurrida se menciona determinada norma que los aquí recurrentes no habían cuestionado].

En definitiva, los recurrentes aducen que la Sala de instancia debería haber examinado y valorado los documentos aportados y los dictámenes periciales, y que al no hacerlo fueron quebrantadas las normas reguladoras de la sentencia por su defectuosa motivación. Pues bien, el motivo así planteado debe ser acogido.

Hemos declarado de forma reiterada -sirva de muestra la sentencia de 6 de febrero de 2009 (casación 5112/2004 )- que la motivación es una exigencia insoslayable de la sentencia con trascendencia constitucional (artículos 24.1 y 120.3 de la Constitución), de modo que la tutela judicial efectiva exige que el Tribunal exponga las razones por las que alcanza la conclusión que se expresa en el fallo de la sentencia, permitiendo que la parte afectada conozca tales razones para, en su caso, poder impugnarlas o desvirtuarlas en el oportuno recurso, pues lo trascendente de la motivación es impedir la indefensión. Esta exigencia de motivación no comporta que deba darse una respuesta exhaustiva y completa a cada argumento de impugnación aducido o, por lo que hace al caso, una valoración pormenorizada de cada prueba practicada. En este sentido, el Tribunal Constitucional ha declarado que «...la Constitución no garantiza el derecho a que todas y cada una de las pruebas aportadas por las partes del litigio hayan de ser objeto de un análisis explícito y diferenciado por parte de los jueces y tribunales a los que, ciertamente, la Constitución no veda ni podría vedar la apreciación conjunta de las pruebas aportadas» ( ATC 307/1985, de 8 de mayo ). Ahora bien, como dijimos en nuestra sentencia de 13 de noviembre de 2009 (casación nº 3364/05 ), con cita de ese auto de 8 de mayo de 1985 del Tribunal Constitucional , un Tribunal de Justicia « (...) actúa de modo arbitrario cuando prescinde -sin razonarlo de alguna manera- de analizar aquella o aquellas pruebas que por sus características y por su directa relación con la cuestión debatida tendrían que haber sido analizadas de forma específica».

En el caso que nos ocupa, la controversia entablada en el proceso de instancia se centraba en determinar si en los terrenos a que se refiere el litigio concurren o no características que justifiquen la clasificación como no urbanizables que les asigna el Plan General impugnado. Los demandantes negaban la existencia elementos objetivos que justificasen la categorización asignada por la ausencia de valores agrícolas o forestales y por carecer asimismo los terrenos de condiciones para constituir un elemento de conectividad ecológica, que había sido una de las razones para su categorización.

En apoyo de su planteamiento la parte actora aportó con la demanda, además de documentos cartográficos y fotografías de la zona, dos dictámenes, uno elaborado por el arquitecto superior D. Amadeo , relativo a las condiciones urbanísticas de los terrenos, y otro, redactado por el ambientólogo D. Ezequiel , que analiza los terrenos desde la perspectiva ambiental y llega a la conclusión de que la zona estudiada es irrelevante o muy poco significativa desde el punto de vista ambiental. Además, en periodo de prueba fue propuesta por los demandantes y admitida por la Sala de instancia prueba pericial dirigida a que por un arquitecto superior de la especialidad de urbanismo se emitiera dictamen acerca de diversas cuestiones que consideraban relevantes, en particular, si los terrenos presentan valores especiales agrícolas, forestales, etc., y si un hipotético corredor ecológico entre los parques naturales de San LLorenç del Munt i el Collserola resultaría suprimido por el desarrollo urbano de los terrenos. Dicha prueba pericial se materializó en el informe que emitió el arquitecto D. Pio , que figura en la pieza de prueba de la parte actora junto con las aclaraciones que hizo el propio arquitecto informante a solicitud del Ayuntamiento de Terrassa y la ratificación ante la Sala de instancia en comparecencia celebrada el 14 de junio de 2006

Planteada la controversia en términos señalados y obrando en las actuaciones el material probatorio que acabamos de reseñar, la sentencia recurrida se limita a señalar, al final de su fundamento jurídico cuarto, que no ha sido "....acreditado mediante actividad probatoria contraria desarrollada por la parte actora, como correspondería en desvirtuación de la presunción de legalidad y acierto de que goza el actuar administrativo en la materia, que en la clasificación del suelo de que se trata éste ha incurrido en error, o ha actuado al margen de la discrecionalidad, o con alejamiento de los intereses generales a que debe servir, o sin tener en cuenta la función social de la propiedad o la estabilidad o seguridad jurídica, o con desviación de poder, o que resulte material o económicamente inviable".

Aparte de esa escueta y genérica indicación, la sentencia no entra a valorar ninguno de los elementos de prueba, y ni siquiera los menciona. Todo indica que la Sala de instancia se limita a reproducir consideraciones hechas en un pronunciamiento anterior que resolvía un litigio semejante; pero lo que es indudable es que la sentencia aquí recurrida prescinde por entero de las pruebas practicadas en el proceso, no hace valoración alguna y tampoco hace indicación alguna de por qué prescinde de ellas después de haberlas admitido. De este modo, quedan sin explicar en la sentencia las razones que conducen a la desestimación del recurso contencioso-administrativo, causando con ello indefensión a la parte recurrente.

Las consideraciones expuestas llevan a concluir que, con acogimiento del motivo de casación cuarto, la sentencia debe ser casada.

Una vez establecido que la sentencia debe ser casada, procedería que entrásemos a resolver en los términos en que viene planteado el debate (artículo 95.2.d/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción).

Una primera lectura del escrito de demanda pudiera llevar a pensar que allí se propugna una determinada interpretación del artículo 9 de la Ley 6/98, de 13 de abril , sobre el régimen del suelo y valoraciones; y en efecto, a ello se da respuesta en el fundamento tercero de la sentencia de instancia donde se afirma que, junto a las categoría de suelo no urbanizable de especial protección a que ese precepto se refiere, que son de carácter reglado, la citada norma estatal también contempla la categoría del suelo no urbanizable por resultar inadecuado para el desarrollo urbano, que es de carácter discrecional. Y esa interpretación del artículo 9 de la Ley 6/1998 dada en la sentencia recurrida es sustancialmente coincidente con la mantenida en una reiterada jurisprudencia de esta Sala de la que son muestra, entre otras muchas, las sentencias de 11 de mayo de 2007 (casación 7007/03 ), 21 de julio de 2008 (casación 5380/04 ), 1 de junio de 2009 (casación 895/05 ), 3 de julio de 2009 (casación 909/2005 ), 2 de noviembre de 2009 (casación 3946/05 ), 25 de marzo de 2010 (casación 5635/06 ), 7 de junio de 2010 (casación 3953/06 ) y 16 de diciembre de 2010 (casación 5517/07 ).

Ahora bien, debe notarse que la tesis central de los demandantes consistía en señalar que los terrenos objeto de controversia no resultaban encuadrables en ninguna de las categorías de suelo no urbanizable enunciadas en el artículo 190 de las Normas Urbanísticas de Tarrasa, redactado en uso de la potestad reconocida en el artículo 32.1 de Ley de Urbanismo de Cataluña . Por tanto, la valoración de la prueba que la Sala de instancia dejó sin abordar se encuentra estrechamente conectada con la interpretación y aplicación de preceptos de derecho autonómico referidos a las diversas categorías de suelo no urbanizable.

De manera que la valoración de la prueba practicada debe hacerse con la mirada puesta en la aplicación de esas normas autonómicas. Y siendo ello así, no abordaremos su examen, de conformidad con la doctrina establecida en sentencia del Pleno de esta Sala de 30 de noviembre de 2007 (casación 7638/02 ), siendo procedente que ordenemos retrotraer las actuaciones al momento inmediatamente anterior al dictado de la sentencia para que por la Sala de instancia se resuelva lo que proceda.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción , no procede imponer las costas del recurso de casación a ninguno de los litigantes.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los Artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción,