STS, 19 de Mayo de 2011

PRIMERO.- El veinte de julio de dos mil nueve, se registró en este Tribunal el escrito de interposición del recurso. El día treinta y uno de julio de dos mil nueve, y por Diligencia de Constancia se tuvo por presentado el recurso y se designó Magistrado Ponente dándose cuenta de la interposición. En fecha veintidós de septiembre de dos mil nueve, se dictó Providencia por la que se tuvo por personado y parte recurrente a la Generalidad de Cataluña, con quien habrán de entenderse ésta y las sucesivas diligencias. Al tiempo, la Sala requirió a la Administración demandada la remisión del expediente administrativo en los términos que establece el artículo 48 de la Ley de la Jurisdicción , ordenándole la práctica de los emplazamientos previstos en el artículo 49 de la misma norma.

SEGUNDO.- El ocho de enero de dos mil diez, se dictó Providencia en la que se tuvo por recibido el expediente administrativo y por personado y parte, al Sr. Abogado del Estado en nombre de la Administración demandada entendiéndose con él, las sucesivas actuaciones. Al mismo tiempo se hace entrega del expediente administrativo al Procurador del recurrente D. Francisco Miguel Velasco Múñoz-Cuellar para que deduzca la demanda en el plazo de veinte días.

TERCERO.- El trece de octubre de dos mil diez, la Sala dictó Providencia, teniendo por formalizada en tiempo y forma la demanda y dio traslado al Sr. Abogado del Estado, con entrega del expediente administrativo, para que formule la contestación a la demanda en el plazo legalmente establecido.

CUARTO .- Contestada la demanda en legal forma. Por providencia de siete de diciembre de dos mil diez, se concedió a la Administración recurrente diez días para la presentación de escrito de conclusiones sucintas. En providencia de dieciocho de enero de dos mil once se concede, asimismo a la demandada el plazo de diez días a fin de que presenten escritos de conclusiones. Por providencia de veinticuatro de enero de dos mil once, se tienen por evacuados los escritos de conclusiones, dejando pendientes los Autos para votación y fallo, para cuando por turno les corresponda.

QUINTO.- Acordado señalar día para la votación y fallo, fue fijado a tal fin el día once de mayo de dos mil once, en cuya fecha tuvo lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Santiago Martinez-Vares Garcia, Magistrado de la Sala que expresa la decisión de la misma

PRIMERO.- Los servicios jurídicos de la Generalidad de Cataluña recurren ante esta Sala Tercera del Tribunal Supremo el Real Decreto 99/2009, de 6 de febrero , que modificó el Real Decreto 614/2007, de 11 de mayo , sobre nivel mínimo de protección del sistema para la autonomía y atención a la dependencia garantizado por la Administración General del Estado.

El suplico de la demanda solicita de la Sala la nulidad de la totalidad del Real Decreto 99/2009, de 6 de febrero, o, subsidiariamente, del apartado dos de su artículo único, por el que se adiciona un nuevo artículo 4 al Real Decreto 614/2007, de 11 de mayo .

SEGUNDO.- La demanda que plantea el Abogado de la Generalidad de Cataluña tras hacer unas consideraciones previas sobre la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia, relativas a la financiación del sistema para la autonomía y atención a la dependencia y los derechos de las personas que se declaran en esa situación, considera que el Real Decreto 99/2009 que recurre es nulo de pleno derecho al no haberse seguido correctamente el procedimiento de elaboración que rige para las disposiciones generales que aprueba el Estado.

Así afirma que: "El procedimiento de elaboración de las disposiciones generales, cuya regulación se defiere por el artículo 105 a) CE a la ley, tiene como finalidad asegurar que el poder ejecutivo ejerza la potestad reglamentaria con sometimiento al ordenamiento jurídico mediante la interposición de controles jurídicos ex ante a su aprobación, y observando los cánones de oportunidad y conveniencia de la norma reglamentaria, lo que se logra a través del cumplimiento de los diversos trámites previstos en la norma reguladora del procedimiento de elaboración, que lo es, en el caso que nos ocupa, la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno . Y no es el cumplimiento de una finalidad en sí misma, sino que se descubre a través del cumplimiento de los referidos trámites una orientación teleológica que se erige en su elemento esencial y determinante de su exigencia: garantizar la legalidad y el acierto de la regulación reglamentaria, como abundantemente lo ha entendido constante jurisprudencia de la Sala 3ª del Tribunal Supremo (entre otras muchas, podemos mencionar la STS de 11.9.1998 ). Como lo pone de manifiesto, entre otras, la STS de 13.11.2000", recurso 513/1998 -, en su FJ 4.

Denuncia la Comunidad Autónoma recurrente que en la elaboración del Real Decreto "se detecta de forma meridiana la presencia de un vicio en el procedimiento de elaboración de la disposición que se impugna (el incumplimiento del trámite de audiencia a los ciudadanos del art. 105 a ) CE que ha de acarrear, inexorablemente, la invalidez radical de la misma.

Como se desprende del expediente administrativo, y resulta de la máxima relevancia, no se concedió trámite de audiencia a los ciudadanos ni directamente ni a través de cualesquiera organización o asociación reconocida por la Ley que pudiera considerarse afectada por la medida, ni se motivó la falta de dicho trámite, ni, en fin, el proyecto de disposición fue sometido a información pública (art. 24, apartado 1.c LGo ).

En la interpretación de este precepto hay que partir de que la finalidad primordial del mismo es cumplir la exigencia constitucional contemplada en el artículo 105 a), cuyo sentido es plasmar en este ámbito el principio de participación de los ciudadanos «directamente o a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la Ley», como dice el propio texto constitucional. El artículo 24 LGo ofrece un amplio elenco de posibilidades para alcanzar dicho objetivo: la audiencia directa a los afectados, la audiencia a través de asociaciones u organizaciones representativas, la solicitud a estas de informes o estudios y el sometimiento del proyecto de disposiciones a información pública. Pues bien, no puede compaginarse con la exigencia constitucional de participación de los ciudadanos el que no se hiciese uso de ninguna de las mencionadas posibilidades que ofrece el referido precepto legal, entre las cuales la audiencia a las asociaciones y organizaciones representativas o el sometimiento de la disposición a información pública se presentaban como especialmente idóneas (en ese sentido, FJ 3 de la STS de 16.3.2005 ). No puede entenderse cumplido el referido trámite a que obliga el art. 24.1.c) LGo por la posibilidad que de realizar alegaciones se otorgó a los órganos consultivos previstos en el art. 41 de la Ley 39/2006 , pues éstos, en puridad, no representan los sectores afectados: se trata de órganos colegiados de la propia AGE, de carácter consultivo, adscritos a un departamento ministerial, aunque en ellos pueda haber, como en el caso del Consejo Nacional de la Discapacidad 3, representantes de diversos colectivos implicados.

El art. 24.1.c) LGo establece, pues, el carácter preceptivo del trámite de audiencia a los ciudadanos, con lo que a la vista de su manifiesta omisión por la Administración del Estado (y según se desprende del expediente administrativo), se descubre la existencia de un vicio de nulidad de pleno derecho de la disposición que se impugna, de los previstos en el art. 62.2 LRJPAC , que hace a la disposición general impugnada tributaria de la declaración judicial de su nulidad radical y de su consiguiente expulsión del ordenamiento jurídico".

A lo anterior opone el Sr. Abogado del Estado que: "El art. 105 .a) de la Constitución dista de imponer el trámite de "audiencia pública" en el procedimiento de elaboración de las disposiciones generales; lo que el precepto prevé es que los ciudadanos sean oídos, directamente o a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la Ley, en el procedimiento de elaboración de las disposiciones administrativas que les afecten.

Pues bien, visto que el proyecto del Real Decreto fue sometido a informe de:

1. Los órganos consultivos de participación institucional del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia (en adelante, SAAD), de acuerdo con lo preceptuado en el art. 41 de la Ley 39/2006 ; en concreto.

   - Consejo Consultivo del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia.

   - Consejo Estatal de Personas Mayores.

   - Consejo Estatal de Organizaciones No Gubernamentales de Acción Social.

   - Consejo Nacional de Discapacidad.

2. Los órganos consultivos del Instituto de Mayores y Servicios Sociales: Intervención Delegada y Servicio Jurídico.

3. El Consejo Territorial del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia, en cumplimiento de lo previsto en el art. 9 de la Ley 39/2006 .

4. la Secretaria General Técnica del Departamento (Ministerio de Sanidad y Política Social).

5. La Secretaría General Técnica del Ministerio de Economía y Hacienda.

6. La Dirección General de Desarrollo Autonómico del Ministerio de Administraciones Públicas.

   Forzoso es concluir con el Consejo de Estado, en su Dictamen sobre el proyecto, que: "La tramitación del expediente ha sido correcta, habiéndose respetado las previsiones establecidas en el artículo 24 de la Ley 50/1997, del Gobierno ".

   TERCERO.- Como recuerdan las partes el principio de "audiencia de los ciudadanos, directamente o a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley, en el procedimiento de elaboración de las disposiciones administrativas que les afecten", posee rango constitucional como resulta del artículo 105 .a) de la Constitución Española.

   Y la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, cuando en el artículo 24 regula el procedimiento de elaboración de los reglamentos dispone en el apartado 1.c) que: "Elaborado el texto de una disposición que afecte a los derechos e intereses legítimos de los ciudadanos, se les dará audiencia, durante un plazo razonable y no inferior a quince días hábiles, directamente o a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley que los agrupen o los representen y cuyos fines guarden relación directa con el objeto de la disposición.

   La decisión sobre el procedimiento escogido para dar audiencia a los ciudadanos afectados será debidamente motivada en el expediente por el órgano que acuerde la apertura del trámite de audiencia. Asimismo, y cuando la naturaleza de la disposición lo aconseje, será sometida a información pública durante el plazo indicado.

   Este trámite podrá ser abreviado hasta el mínimo de siete días hábiles cuando razones debidamente motivadas así lo justifiquen.

   Sólo podrá omitirse dicho trámite cuando graves razones de interés público, que asimismo deberán explicitarse, lo exijan".

   Un inicial examen de la expresión que contiene el precepto conduce a una primera consecuencia ineludible, que no es otra que la obligatoriedad de ese trámite, puesto que la afirmación "se les dará audiencia" no puede interpretarse de otro modo. La condición sine qua non para ello es que se trate de disposiciones que afecten a derechos e intereses legítimos de los ciudadanos.

   El precepto distingue dos modalidades de participación ciudadana, y así se refiere a la audiencia y a la información pública. En relación con la audiencia la Ley diferencia, entre la que se realiza "directamente" "o a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley que los agrupen o los representen y cuyos fines guarden relación directa con el objeto de la disposición". Y establece que se hará "durante un plazo razonable y no inferior a quince días hábiles". Mientras que cuando se refiere a la información pública la condiciona a "cuando la naturaleza de la disposición lo aconseje" y el plazo será el ya conocido para la audiencia pero, en ambos casos, la Ley prevé abreviarlo "hasta el mínimo de siete días hábiles cuando razones debidamente motivadas así lo justifiquen". Y solo podrá omitirse ese trámite "cuando graves razones de interés público, que asimismo deberán explicitarse, lo exijan".

   Afirma también el apartado c) del número 1 del artículo 24 que "la decisión sobre el procedimiento escogido para dar audiencia a los ciudadanos afectados será debidamente motivada en el expediente por el órgano que acuerde la apertura del trámite de audiencia".

   Hasta aquí la exégesis del precepto. Procede ahora determinar si en el supuesto que nos ocupa el proceder de la Administración al elaborar el Real Decreto se ha ajustado o no a la norma por la que se rige.

   Examinado el expediente administrativo en el mismo no aparece ni consta de modo expreso en ninguno de los documentos que lo integran, la decisión debidamente motivada por el órgano que acuerda la apertura del trámite de audiencia acerca del procedimiento escogido para dar audiencia a los ciudadanos afectados por el Real Decreto.

   Sin embargo si existe en el expediente el informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Educación, Política Social y Deporte en cuyo folio 3 en el apartado IV del mismo, que dedica a Valoración y Observaciones, número 1) Tramitación, apartado b) Consulta y audiencias, en el que si consta la relación de informes, audiencias y consultas a las que se sometió el Proyecto atendiendo a lo dispuesto en el artículo 8.2.j) de la Ley 39/2006, en relación con el 9.1 de la Ley citada, que se refiere al informe que debe prestar el Consejo Territorial del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia, así como aquellos otros órganos como son el Comité Consultivo del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia, el Consejo Estatal de Personas Mayores, el Consejo Nacional de la Discapacidad y el Consejo Estatal de ONG de Acción Social, que fueron oídos. En el seno de esos Consejos y Comité se insertan las asociaciones representativas de personas mayores y discapacitadas a cuyos derechos e intereses legítimos concierne el Real Decreto y que sin duda fueron oídas. Nos remitimos en ese sentido a las normas que regulan el Consejo Estatal de Personas Mayores en el que se integran 25 consejeros en representación del movimiento asociativo de las personas mayores, a propuesta de las correspondientes organizaciones, o el Consejo Nacional de la Discapacidad que cuenta con dieciséis vocales representantes de las asociaciones de utilidad pública más representativas de ámbito estatal que agrupen a las organizaciones más representativas de los diferentes tipos de discapacidad, o del Consejo Estatal de ONG de Acción Social en el que igualmente están representadas las organizaciones y entidades sociales que actúan en el área de personas con discapacidad, en los distintos sectores de afectados físicos, psíquicos y sensoriales y las organizaciones y entidades sociales que actúan en el área de las personas mayores.

   En definitiva no es posible sostener la nulidad de pleno derecho del Real Decreto porque sobre el mismo no se haya oído a los ciudadanos a cuyos derechos e intereses legítimos afecta el Real Decreto a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley que los agrupan o los representan y cuyos fines guardan relación directa con el objeto de la disposición.

   Ello sin olvidar, como ya se ha señalado, que la Administración debe cuidar con la mayor atención posible el cumplimiento riguroso del procedimiento de elaboración de las disposiciones que afectan a los derechos e intereses legítimos de los ciudadanos, de modo que debe dejar constancia en el expediente acerca de la decisión debidamente motivada que adopte el órgano que acuerde la apertura del trámite de audiencia del porqué del procedimiento escogido para otorgar la audiencia a los ciudadanos. Deber en este supuesto incumplido.

   CUARTO.- Resuelto lo anterior la demanda en el número 4 de los fundamentos de derecho manifiesta que: "la regulación que se contiene en el apartado 5 del artículo 3 , así como en el artículo 4 del RD 614/2007, añadidos al texto reglamentario por el RD 99/2009 , no se ajusta a Derecho".

   Y seguidamente procede a referirse al contenido de la reforma reglamentaria, y menciona en particular la introducida en el Real Decreto 614/2007, de 11 de mayo , sobre nivel mínimo de protección del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia garantizado por la Administración General del Estado, al dar nueva redacción al apartado 5 del artículo 3 , así como la adición de un nuevo artículo 4 al mismo Real Decreto .

   Pero como señala la contestación a la demanda, a continuación la demandante se olvida de ese nuevo apartado número 5 del artículo 3 citado, hasta el punto de que no lleva al suplico de la demanda la no conformidad a Derecho del mismo, limitando la impugnación al nuevo artículo 4 que se adiciona.

   En consecuencia nada hemos decir sobre ese apartado 5 del artículo 3 que es firme y, por tanto, conforme a derecho.

   QUINTO.- Seguidamente la demanda se centra en los apartados 1 a 4 del Real Decreto 614/2007 , añadidos por el Real Decreto 99/2009 , de los que dice que no son conformes a Derecho.

   Sobre esta cuestión afirma que: "la modificación introducida incide en la fecha de efectos de la protección que establece la Ley. Si bien no se aparta de la lógica que no se pueda acceder a una prestación de servicios antes de la elaboración del PIA, así como que, en los supuestos, muy numerosos, de que en el momento de presentar su solicitud la persona dependiente ya reciba, a su cargo o el de sus familiares, el servicio residencial y que, en consecuencia, sea procedente el reconocimiento de una prestación económica con efectos retroactivos desde la fecha de la solicitud hasta la fecha del PIA (conforme a lo que establece el apartado 4 del art. 4 ), es lo cierto que la regulación reglamentaria que ahora se impugna introduce unos elementos no previstos en la Ley 39/2006 a la que claramente infringe.

   En primer lugar, se debe señalar que lo que se pone de manifiesto en este Real Decreto es que la fecha de la solicitud, como fecha de efectos de las prestaciones, no tiene el carácter exclusivo y absoluto que se deriva de la DF 1ª.2 de la Ley 39/2006 (en su redacción original y vigente en el momento de aprobarse el RD 99/2009 , previa a la modificación, con efectos de 1.6.2010, operada por el RD- Ley 8/2010, de 20 de mayo ), sino que se condiciona la entrega del nivel mínimo de financiación que corresponde a la AGE, por los servicios recibidos desde la fecha de solicitud hasta la fecha de la resolución del PIA que procedería abonar con efectos retroactivos, a la acreditación de la solicitud y a la efectiva prestación del servicio, por parte de la CA con carácter general. Esto obliga a la CA a realizar una gestión suplementaria a la vez que provoca que la AGE se retrase en el libramiento de los créditos obligados con el consiguiente perjuicio a las personas dependientes que ya reciban a su cargo o de sus familiares una prestación de servicio y que según la letra de la Ley tienen derecho a percibir una prestación económica desde la fecha de la solicitud.

   Por todo lo indicado, podemos afirmar que el RD 99/2009 y concretamente los apartados 2 y 4 del artículo 4, que se adicionan al RD 614/2007, no respetan la Ley 39/2006 , ya que el punto 2, de la DF 1ª de la Ley preveía (en la redacción vigente en el momento de aprobarse el RD 99/ 2009 ), como fecha de efectos de las prestaciones, la de la solicitud, siempre y cuando ya se esté recibiendo una prestación de las incluidas en el SAAD, y no la fecha del PIA. También vulnera el artículo 32.2 de la Ley , al imponer a las CA condiciones no previstas en ésta, con efectos retroactivos, para hacer efectivo el nivel mínimo de protección de las prestaciones reconocidas a partir de la fecha de solicitud".

   Y por último en cuanto al nuevo apartado 5 del artículo 4 del Real Decreto 614/2007 mantiene idéntica posición de disconformidad a Derecho porque la condición que incluye y que "hace referencia al transcurso de más de un año desde la fecha de efectos del servicio o de la prestación económica y la fecha de resolución del PIA, no tiene justificación legal alguna, y no respeta los plazos que fija la LRJPAC, de aplicación a los procedimientos del SAAD de acuerdo con las previsiones del art. 28 de Ley 39/2006 . El art. 42 LRJPAC establece que cuando las normas reguladoras de los procedimientos no fijen el plazo máximo, como es el caso de la valoración de la situación de dependencia, éste es de tres meses; plazo que se puede ampliar, cuando el número de solicitudes formuladas puedan implicar un incumplimiento del plazo máximo de resolución, por un plazo de tres meses más (art. 42.6 LRJPAC ). También se puede suspender el procedimiento cuando se tengan que solicitar informes - informe de valoración de la situación de dependencia - por el tiempo que transcurra entre la petición y la recepción del informe (art. 42.5.c LRJPAC ). La resolución comunicada de la valoración no será firme hasta el transcurso de 30 días más, por lo que ya estamos en siete meses, sin contar la posibilidad de suspender el procedimiento. Cuando esta resolución sea firme, se inicia de oficio el procedimiento de resolución del PIA y se dispone de tres meses para resolver. Este plazo se puede prolongar igualmente otros tres meses. Por lo tanto, si la tramitación supera el año, estamos dentro de las previsiones permitidas por la LRJPAC.

   Comprobamos así que el Real Decreto 99/2009, además de ignorar las prescripciones de la LRJPAC, se extralimita e infringe las disposiciones de la ley que desarrolla, pues en ningún caso la Ley 39/2006 permite condicionar el efectivo cumplimiento de las obligaciones, en la materia de que tratamos, de la AGE al no transcurso del plazo de un año al que nos hemos referido, infringiendo una vez más, de ese modo, el principio de jerarquía normativa".

   Critica igualmente el concepto indeterminado "retraso (...) imputable a la Comunidad Autónoma" y así afirma que supone "además de introducir un alto grado de discrecionalidad que puede fácilmente desembocar en un ejercicio arbitrario de sus competencias (y en concreto de sus obligaciones, en orden a hacer efectivo la entrega del nivel mínimo) por parte de la AGE, ignorar que la Administración competente para la gestión de los procedimientos de dependencia es la Autonómica.

   Esa previsión reglamentaria supone la vulneración de los artículos 9 y 32 de la Ley 39/2006 , toda vez que éstos de ningún modo contienen previsión alguna de que la AGE pueda imponer condiciones a las CA al tiempo de hacer efectivos los créditos necesarios para la financiación del pago de las prestaciones reconocidas".

   Y por último denuncia que el libramiento por la Administración General del Estado de las cantidades correspondientes a las prestaciones y servicios anteriores a la fecha de la resolución del PIA no puede quedar condicionado a las disponibilidades presupuestarias.

   Parte de la naturaleza de derecho subjetivo que posee el reconocimiento a los afectados de su situación de dependencia y de los servicios y prestaciones que en consecuencia deben percibir, y por ello afirma que siendo la Comunidad Autónoma quien debe resolver los procedimientos correspondientes puede ocurrir que: "para hacer efectivo el derecho subjetivo y garantizado que tiene el ciudadano, la Generalidad se vea obligada a financiar también la parte de nivel mínimo que corresponde a la AGE (el nivel mínimo, establecido en los artículos 9 y 32 de la Ley 39/2006 , es condición básica de garantía del derecho y su coste íntegro ha de correr a cargo de la AGE), con lo que ésta no cumpliría su obligación a la vez que se pondría en peligro la financiación del sistema.

   Así como que la Generalidad abone la parte que le corresponde y deje pendiente la parte del nivel mínimo que corresponde a la AGE, motivando la resolución en el hecho de que el nivel mínimo queda pendiente de las disponibilidades presupuestarias de la AGE. En ambos casos, pues los derechos subjetivos de los ciudadanos resultan vulnerados".

   Por ello concluye que: "El RD 99/2009 infringe con ello el principio de jerarquía normativa y de seguridad jurídica consagrados en el artículo 9.3 CE , ya que la ley no prevé limitaciones a los derechos de las personas dependientes, en lo referente al pago por parte de la AGE del nivel mínimo de protección a las CA. Por otra parte, la modificación reglamentaria operada por el RD 99/2009 ha supuesto desconocer las competencias de la Generalidad de Cataluña e interferir ilegítimamente en su ejercicio, de acuerdo con las previsiones del bloque de constitucionalidad".

   Por su parte la defensa del Estado rechaza los argumentos relativos a los apartados 1 a 4 del artículo 4 que se adiciona al Real Decreto 647/2007 , y lo hace sosteniendo que: "Siendo el Estado el titular de los caudales destinados a atender el nivel mínimo de prestaciones, elemental es que pueda el mismo determinar "el régimen bajo el cual se producirán dichas prestaciones" (Dictamen del Consejo de Estado 45/2009) o los requisitos que han de concurrir para su disfrute.

   - Que, se acredite la existencia de una solicitud «a instancia de la persona que pueda estar afectada por algún grado de dependencia o de quien ostente su representación» porque así lo impera el art. 28.1 de la Ley 39/2006 ; y,

   - Que, se acredite la efectiva prestación del servicio por parte de la Comunidad Autónoma. Exigencia que, en contra de lo que se sostiene de adverso, responde a la lógica más elemental: el Estado no tiene porqué pagar un servicio... que no se ha prestado.

   Por ello, cabe afirmar aquí, con el Consejo de Estado, que: «bajo la reforma proyectada, se supeditan los pagos por el estado a la aprobación de los programas individualizados de atención; a ese respecto, el nuevo previsto artículo 4 hace referencia varias veces a ello, cosa que parece razonable habida cuenta que es al fin y al cabo cada programa individualizado el que permite conocer exactamente qué prestación corresponderá a cada persona dependiente»".

   Y por último se ocupa de rebatir los argumentos que la demanda contiene en relación con el apartado 5 del artículo 4 , y para ello manifiesta en relación con el plazo de un año que contiene el precepto "entre la fecha de efectos del servicio o de la prestación económica y la fecha de la resolución por la que se fija el Programa Individualizado de Atención", que al respecto, el Dictamen 45/2009 del Consejo de Estado afirma que: "el legítimo objeto de ello estriba en no dejar absolutamente abierta a las Comunidades Autónomas la posibilidad de resolver sobre los programas individualizados con la demora que tengan por conveniente en la seguridad de que el Estado acabará pagando...".

   Y en relación con el resto de las alegaciones relativas al retraso imputable a la Comunidad Autónoma y al posible condicionamiento de la forma y el momento de libramiento de las cantidades opone que: "no se trata de imponer condiciones, sino de establecer una cautela que obedece, de un lado, al carácter limitado de los caudales públicos y al carácter anual de los Presupuestos Generales del Estado y, de otro, a esa elemental diligencia que es exigible a quien, con su actuación, va a determinar la aplicación de los caudales de un tercero".

   Y concluye manifestando: "Que resultaría absolutamente rechazable que no pudieran destinarse a cubrir el nivel mínimo de prestación en un concreto ejercicio las partidas consignadas en sus Presupuestos Generales" porque tienen que ser destinadas a cubrir pagos del o de los ejercicios anteriores; y,

   Que la referencia a las disponibilidades presupuestarias es, de nuevo, una elemental exigencia lógica y jurídica, porque hay algo que se llama responsabilidad contable".

   SEXTO.- Siguiendo la lógica de la argumentación que realizan las partes es conveniente abordar en primer término la impugnación que se efectúa de los cuatro apartados iniciales del artículo 4 que el Real Decreto 99/2009 , adiciona al Real Decreto 614/2007, para después resolver acerca de la impugnación individualizada que se efectúa del número 5 del mismo artículo.

   Ello nos obliga a detenernos en primer lugar en la impugnación de los apartados 2 y 4 del artículo 4 del Real Decreto adicionados al Real Decreto 614/2007 , por el posterior Real Decreto impugnado 99/2009 . Pues bien para resolver la cuestión es preciso hacer una afirmación previa que condicionará el posterior razonamiento y que es esencial. Esa afirmación se refiere al hecho determinante de que el Real Decreto que se modifica se refiere al nivel mínimo de protección del sistema para la autonomía y atención a la dependencia garantizado por la Administración General del Estado y cuya financiación según el artículo 9.2 de la Ley 39/2006 corre a cuenta de esa Administración "que fijará anualmente los recursos económicos en la Ley de Presupuestos Generales del Estado de acuerdo con los criterios establecidos en el artículo 32 de la Ley " que en este particular se limita a exponer en el número 2 que "la Administración General del Estado asumirá íntegramente el coste derivado de lo previsto en el artículo 9 ".

   De ahí que la finalidad confesada por el Real Decreto 99/2009 en su preámbulo, no sea otra más que la de mejorar por parte de la Administración General del Estado "la eficacia y la eficiencia en el cumplimiento de su obligación a contribuir al Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia mediante el nivel de protección garantizado, (para lo que) se introducen mejoras en el procedimiento de libramiento de los fondos a las Comunidades Autónomas".

   En consecuencia el apartado 2 del nuevo artículo 4 condiciona el libramiento mensual por doceavas partes de los créditos necesarios para cubrir ese nivel mínimo de protección a partir del momento en que se dicte la resolución por la que se fije el Programa individual de atención en el que se determina la correspondiente prestación. La razón de ese proceder no es otra sino la de adaptar mejor el sistema de pago de ese nivel mínimo a lo dispuesto en la Ley, porque si bien en ésta el artículo 28 que regula el reconocimiento del derecho dispone en el apartado 3 que será la resolución de la Comunidad Autónoma la que determinará los servicios o prestaciones que correspondan a cada persona dependiente según su grado y nivel de dependencia, es posteriormente cada programa individualizado el que da a conocer las modalidades de intervención más adecuadas a las necesidades de cada persona dependiente en cuanto a los servicios y prestaciones previstos en la resolución para su grado y nivel, así como la elección del modo de prestarlos, según la propuesta del beneficiario, a través de su familia o entidades tutelares que le representen, artículo 29.1 de la Ley , de modo que son los programas individuales los que permiten conocer el importe de las cantidades que será preciso librar a partir de ese momento.

   Plenamente coherente con lo anterior resulta entonces el apartado 4 de ese nuevo artículo adicionado al Real Decreto. Porque de ese modo la Administración del Estado abonará a la Comunidad Autónoma correspondiente las cantidades que procedan a partir de la fecha de efectos de la prestación que se haya determinado en la resolución que se dicte fijando el Programa individual de Atención. Y de igual modo el Estado cuando se hayan reconocido servicios con fecha anterior a la aprobación del Programa individual de Atención librará los créditos correspondientes a ese periodo una vez que se acrediten dos circunstancias; de un lado la acreditación de la solicitud de reconocimiento del derecho, y de otro que el servicio ha sido efectivamente prestado.

   La adopción de estas cautelas por la Administración responsable del abono de ese nivel mínimo de protección no vulnera mandato legal alguno, sino que se dirige a aclarar algún aspecto que en la Ley no había quedado suficientemente perfilado, y que la norma reglamentaria está plenamente habilitada para hacerlo, sin que esa actividad vulnere ninguno de los principios por los que deben regirse según la Ley 30/1992 las relaciones entre las distintas Administraciones Públicas territoriales.

   Por último se cuestiona el número 5 de ese artículo 4 adicionado al Real Decreto 614/2007 , por el Real Decreto 99/2009 . La razón del mismo si se examina con detenimiento no es otra que la de procurar incentivar la actuación de las Comunidades Autónomas en beneficio de las personas que pueden ser beneficiarios de las prestaciones o servicios que se reconocen a quien se halle en esa situación para que en el menor plazo posible se determine el servicio o la prestación que les corresponda, y se dicte la resolución que se concreta en el Programa individual de Atención. Cuando entre ambas decisiones haya transcurrido más de un año y la causa de ese retraso resulte imputable a la Comunidad Autónoma, solo entonces, el momento y la forma del libramiento por la Administración del Estado de las cantidades correspondientes a las prestaciones y servicios anteriores a la aprobación del Programa individual de Atención podrá quedar condicionado a las disponibilidades del ejercicio.

   No es bastante para enervar esa posibilidad de condicionar el libramiento de las cantidades correspondientes a las prestaciones y servicios anteriores a la aprobación del Programa individual de Atención a las disponibilidades del ejercicio, el que se afirme que hay Comunidades que por el número elevado de personas a las que han de atender pueden ser perjudicadas por la norma, por que esa posibilidad solo será efectiva si entre una y otra decisión transcurre más de un año y se acredita que la razón de ese demora es imputable a la Administración de la Comunidad correspondiente. Y desde luego lo que dispone el precepto es que el libramiento de esas cantidades podrá quedar condicionado a las disponibilidades del ejercicio. Nada más. Y ello en la recta interpretación del precepto no significa mas que esas cantidades correspondientes a las prestaciones y servicios anteriores a la fecha de la resolución del Programa individual de Atención podrán quedar condicionadas en su pago a que pueda hacerse en el ejercicio corriente, pero que en todo caso serán pagadas, por que acreditado el reconocimiento del derecho y la prestación del servicio el abono es obligado.

   SÉPTIMO.- De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción no procede hacer expresa condena en costas al no apreciarse temeridad ni mala fe procesal en el mantenimiento de la acción por las partes.

   EN NOMBRE DE SU MAJESTAD

   EL REY

   Y POR LA POTESTAD QUE NOS CONFIERE LA CONSTITUCIÓN

Desestimamos el recurso contencioso administrativo núm. 83/2009 , interpuesto por los servicios jurídicos de la Generalidad de Cataluña frente al Real Decreto 99/2009, de 6 de febrero , que modificó el Real Decreto 614/2007, de 11 de mayo , sobre nivel mínimo de protección del sistema para la autonomía y atención a la dependencia garantizado por la Administración General del Estado, que declaramos conforme a Derecho. No hacemos expresa condena en costas.

Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Don Santiago Martinez-Vares Garcia, Magistrado Ponente en estos autos, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal Supremo el mismo día de la fecha, de lo que como Secretario doy fe.