STS, 30 de Marzo de 2011

La Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña dictó, con fecha 11 de octubre de 2007, sentencia en el recurso contencioso-administrativo número 783 de 2003 , cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: «FALLAMOS: En atención a lo expuesto la Sala ha decidido estimar la demanda interpuesta por la entidad Med Cambrils Golf S.L. y declarar la nulidad, por no ser conformes a derecho, del acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Cambrils de fecha 30 de diciembre de 2.002 en cuanto contiene el término "denegar" la verificación y del Decreto de la Alcaldía de 2 de junio de 2.003 que desestimó el recurso de reposición interpuesto contra el anterior, debiéndose entender que el Ayuntamiento efectuó la verificación poniendo de manifiesto, a los efectos procedentes, que había un informe desfavorable. Sin expreso pronunciamiento en costas.».

Dicha sentencia se basa, entre otros, en el siguiente fundamento jurídico segundo: «Para una correcta compresión de la problemática planteada es preciso realizar una relación de sus antecedentes, tal como se desprenden del expediente administrativo y de lo actuado en este proceso. Así, en fecha 20 de marzo de 2002 la Comisión Territorial de Urbanismo de Tarragona (C.U.T.) aprobó definitivamente una Modificación puntual del Plan General de Cambrils, que fué publicada en el D.O.G.C de 28 de junio de 2002 cuyo objeto principal era permitir la ubicación de un campo de golf con urbanización predominantemente residencial de viviendas y hotelera en las fincas denominadas DIRECCION000 y DIRECCION001 . Paralelamente se habían tramitado un Plan Especial para la ubicación del campo de golf, y un Plan Parcial para el desarrollo del sector urbanizable de uso residencial. El Plan Especial, que es el que en este proceso nos ocupa, se inició por propuesta privada de don Alexander presentada el 5 de abril de 2.001 y el Ayuntamiento de Cambrils lo aprobó inicialmente en fecha 21 de mayo de 2.001 y provisionalmente el 2 de agosto de 2.002. Por acuerdo de la Comisión de Urbanismo de Tarragona de 23 de octubre de 2.002 se resolvió suspender la aprobación definitiva del Plan Especial hasta que, mediante un texto refundido que se presentaría por triplicado, verificado por el órgano que había otorgado la aprobación provisional, se incorporasen las cinco prescripciones que se indicaban, a saber: "1.1 S'haurà d'aportar l'informe del Departament de Medi Ambient i un nou informe del Departament de Cultura, a la vista del contingut de l'informe del Departament de Medi Ambient, i incorporar les determinacions de l'informe de l'Agència Catalana de l'Aigua relatiu a la modificació puntual del Pla general en aquest àmbit (expedient 2001/967). 1.2 S'haurà d'incloure dins de l'àmbit del Pla especial l'accés a les instal·lacions, a la casa club i camp de golf des de la cruïlla de les carreteres T-312 i T-314, tant a nivel gràfic com del corresponent pressupost d'execució. 1.3 S'haurà d'incloure un plànol de més detall i definició tècnica del camp de golf, assenyalant per on transcorren les infrastructures de portada de l'aigua de rec, potable i sanejament. Així mateix, s'haurà d'incloure a l'Estudi econòmic-financer, concretament al pressupost, el cos de totes les connexions de les infrastructures que preveu el Pla especial, ja que són les que en garanteixen el seu correcte funcionament, determinant qui les assumirà. l.4 S'haurà d'aportar un plànol de la topografia modificada per l'ordenació prevista del camp de golf. 1.5 Es recomana canviar la situación del magatzem del camp de golf i sutuar-lo a la zona de l'aparcament contigu a la casa club, ja que d'aquest manera es minimitza l'impacte paisatgístic que el seu emplaçament actual provoca sobre el DIRECCION000 ". Por acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de 30 de diciembre de 2.002 se deniega la verificación del Texto Refundido habida cuenta del informe emitido en fecha 24 de diciembre de 2.002 por el Departament de Cultura, Servicios Territoriales de Tarragona, (intervención que tiene su razón de ser en que el Plan Especial en trámite afecta al entorno de protección del DIRECCION000 , declarado por resolución del Govern de la Generalitat de 9 de junio de 1.992 bien cultural nacional), informe que es desfavorable "mientras no se aporte un informe totalmente favorable del Departamento de Medio Ambiente" y que recuerda "que se habrán de corregir en la documentación gráfica (y escrita, si procede) obrante en el expediente, las distancias mínimas entre las edificaciones y el jardín histórico". Dicho acuerdo denegatorio de la verificación del Texto Refundido es remitido por el Ayuntamiento al Servicio Territorial de Barcelona de la Dirección General de Urbanismo, junto con el propio texto refundido, teniendo entrada en dicho organismo el 3 de enero de 2.003».

La Sala de instancia justifica también su decisión con los siguientes razonamientos, recogidos en el fundamento jurídico cuarto de la sentencia recurrida: «Los preceptos citados por el Ayuntamiento, que son los aplicables al presente caso, señalan, en lo que nos concierne, que tras las aprobaciones inicial y provisional efectuadas por la administración actuante - en este caso la corporación municipal - el expediente se remitirá a la Administración competente para la aprobación definitiva - en este caso la Comisió Territorial de Urbanismo de Tarragona - la cual podrá o bien aprobarlo pura y simplemente, o bien denegar la aprobación definitiva, o bien suspender la aprobación del plan por deficiencias que deben ser subsanadas por la corporación u organismo que ha otorgado la aprobación provisional, devolviendo a este el expediente. Es decir, no se trata como pretende el Ayuntamiento de retomar sus competencias igual que si de una nueva aprobación provisional se tratase, sino simplemente de cumplir las prescripciones impuestas por la única administración ya competente, la Comisión de Urbanismo. En suma, el Ayuntamiento había agotado sus posibilidades de ejercer sus facultades discrecionales urbanísticas en la fase de la aprobación provisional y en la que nos encontramos sólo podía limitarse a subsanar las deficiencias constatadas por la C.U.T. El término "verificación" utilizado por ésta en su acuerdo suspensivo no existe en la legislación urbanística entonces aplicable, por lo que no puede tener un alcance más amplio que el semántico de comprobar, confirmar o evidenciar la verdad o la realidad de una cosa, en el presente supuesto de si el Texto Refundido presentado incorporaba las prescripciones o informes exigidos por la C.U.T. Mas allá de eso, ningún juicio de valor podía efectuar el Ayuntamiento, pues la valoración de fondo sobre el Texto Refundido sólo correspondía ya a dicho organismo autonómico; en suma evaluar o apreciar la trascendencia y alcance del carácter desfavorable de un informe en la fase que no encontramos corresponde ya al órgano autonómico y no a la entidad local, que debe limitarse a comprobar que el informe se haya emitido. En este punto procede indicar que la sentencia del Tribunal Supremo de fecha 3 de mayo de 1.996 citada por la Administración demandada responde a un supuesto totalmente distinto al que nos ocupa, en el que el Ayuntamiento, tras la suspensión por la Comisión de Urbanismo, introduce otras prescripciones impuestas por nuevas circunstancias y somete el proyecto modificado a nueva información pública. En definitiva el Ayuntamiento debió verificar si el Texto Refundido contenía las prescripciones del acuerdo de la C.U.T. de 23 de octubre de 2.002 y si se habían obtenido los informes por aquella exigidos y remitirlo con tales indicaciones a la misma. Y podemos considerar que de hecho así lo hizo. El dato de que lo remitiera con un pronunciamiento de "denegación de la verificación" no puede tener en realidad otro alcance que el de reflejar que a su parecer alguna de las prescripciones exigidas no se había cumplido, a fin de que fuera C.U.T. quien posteriormente valorase la trascendencia de tal dato; desde esta perspectiva casi podríamos decir que el acuerdo que nos ocupa no era recurrible; pero dado que el Ayuntamiento ha querido darle al acto impugnado una trascendencia obstativa de la aprobación definitiva y que el único óbice puesto de manifiesto no se refiere a la inexistencia de una prescripción, sino que en realidad efectúa una valoración sobre el sentido del informe del Departamento de Cultura y sobre su vinculación final, asumió competencias que no le correspondían (máxime en una materia de carácter supramunicipal) incurriendo en nulidad de pleno derecho conforme al art. 62.1.b de la LPAC 30/92 ».

Notificada la referida sentencia a las partes, la representación procesal del Ayuntamiento demandado presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió mediante providencia de 9 de noviembre de 2007, en la que ordenó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.

Dentro del plazo, al efecto concedido, comparecieron ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurrida, la entidad Med Cambrils Golf S.L., representada por el Procurador Don Pablo Sorribes Calle, y, como recurrente, el Ayuntamiento de Cambrils, representado por el Procurador Don Argimiro Vázquez Guillén, al mismo tiempo que éste presentó escrito de interposición de recurso de casación, basándose en dos motivos, ambos al amparo de lo dispuesto en el artículo 88.1. d) de la Ley de esta Jurisdicción; el primero por haber infringido la Sala de instancia lo establecido en los artículos 25.2.d) de la Ley de Bases de Régimen Local y 140 de la Constitución, por omisión de la doctrina jurisprudencia recogida en las sentencias de esta Sala que se citan y transcriben, ya que, al haber remitido la Comisión de Urbanismo el texto del Plan Especial a la Corporación Municipal para verificación, es dicha Corporación la competente para decidir si procede o no una nueva información pública o si lo procedente es aprobar el texto refundido y elevarlo de nuevo a la Comisión, ya que el término verificar se ha utilizado en cuanto a la procedencia del examen del contenido del texto refundido, de modo que el acuerdo de suspender la aprobación del Plan Especial, adoptado por la Comisión, no tiene otra finalidad que la de que sea la Corporación local la que, en el ámbito de su autonomía, decida la incorporación de las cinco prescripciones al texto refundido, siendo el artículo 25 de la Ley de Bases de Régimen Local el que debe servir para interpretar los preceptos autonómicos aparte del propio principio constitucional de autonomía municipal, recogido en el artículo 140 de la Constitución, y así se refleja en la sentencia del Tribunal Constitucional 159/2001, de 5 de julio , que se transcribe, y, en el caso examinado, ha sido la propia Comisión de Urbanismo de Tarragona la que ha optado por lo dispuesto en el artículo 132.3.b) del Reglamento de Planeamiento , imponiendo el deber y la necesidad de aprobar un Texto Refundido del Plan Especial, que no podía aprobarse definitivamente si previamente no existe pronunciamiento de la Corporación local, que es la que debe decidir si hay o no nueva información pública y la que resuelve si asume o no las prescripciones impuesta por la referida Comisión de Urbanismo, que, a partir de haber decidido remitir al Ayuntamiento el Plan Especial para su incorporación en un Texto Refundido, tiene vedada la aprobación definitiva, salvo que se infrinja la autonomía municipal y con ello los artículos 25.2 de la Ley de Bases de Régimen Local y 140 de la Constitución, y así se recoge también en las sentencias del Tribunal Supremo de 25 de junio de 1997 y 2 de noviembre de 2005 , por lo que la sentencia recurrida ha vulnerado injustificadamente la autonomía municipal, y el segundo motivo por haber infringido el Tribunal "a quo" lo establecido en el artículo 62.1.b de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , modificada por la Ley 4/1999 , porque, al existir un informe desfavorable a la aprobación del Plan Especial emitido por el Departamento de Cultura y Medio Ambiente, el Ayuntamiento, en uso de sus atribuciones urbanísticas, debió, como hizo, denegar la verificación, por lo que no se está ante el supuesto contemplado en el artículo 62.1.b de la Ley 30/1992 , en contra de lo declarado por la Sala sentenciadora, terminando con la súplica de que se anule la sentencia recurrida y se dicte otra que desestime el recurso contencioso-administrativo interpuesto en la instancia por ser ajustadas a derecho las resoluciones administrativas en él impugnadas.

Admitido a trámite el recurso de casación interpuesto mediante auto de fecha 25 de septiembre de 2008, en el que se rechazó la causa de inadmisión alegada por la representación procesal de la entidad recurrida, se dio traslado por copia a ésta para que, en el plazo de treinta días, presentase escrito de oposición al recurso de casación interpuesto, lo que llevó a cabo con fecha 23 de enero de 2009, aduciendo, en primer lugar, la inadmisión del recurso de casación por ser irrelevantes las normas de derecho estatal invocadas y no haber incurrido la sentencia recurrida en incongruencia omisiva, ya que lo único discutido en la instancia es el límite o ámbito de la competencia para aprobar un instrumento de planeamiento derivado, sin que la sentencia incurra en la aludida incongruencia omisiva porque resuelve la cuestión relativa a la autonomía municipal que se planteó, y, en todo caso, la sentencia respeta lo dispuesto en los artículo 25.2.d) de la Ley de Bases de Régimen Local y 140 de la Constitución, sin que el recurrente hubiese discutido en la instancia la conformidad de lo establecido en el artículo 60.5 del Decreto legislativo catalán 1/1990 con lo dispuesto en los preceptos invocados en el primer motivo de casación, pero, en cualquier caso, lo dispuesto en el artículo 60. 4 y 5 del citado Decreto legislativo guarda una similitud nada sorprendente con lo establecido en el artículo 132.3 b) del Reglamento de Planeamiento aprobado por el Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio , y reitera a continuación lo alegado al respecto en la instancia y en el escrito de su comparecencia en casación, pero, en todo caso, el Ayuntamiento lo único que resolvió fue denegar la verificación del Texto Refundido sin señalar alteraciones sustanciales ni plantear el alcance de las competencias municipales; y respecto del segundo motivo de casación alegado, tampoco puede prosperar porque la sentencia recurrida se limita a declarar la incompetencia municipal para llevar a cabo un juicio valorativo y atribuirle una eficacia obstativa de la aprobación definitiva de un Plan Especial después de haber agotado sus competencias tras la aprobación provisional, y así la incompetencia declarada por la Sala de instancia no se refiere al carácter local o supramunicipal de la concreta materia de cultura, sino porque ha realizado una valoración, y no mera constatación, del contenido de un informe, al mismo tiempo que confiere a su decisión una relevancia impeditiva de la aprobación definitiva del Plan Especial, de modo que el Ayuntamiento pretendió resucitar sus competencias mediante la denegación de la verificación del Texto Refundido del Plan Especial, terminando con la súplica de que se desestime el recurso de casación con imposición de costas al recurrente.

Formulada la oposición al recurso de casación, las actuaciones quedaron pendientes de señalamiento para votación y fallo cuando por turno correspondiese, a cuyo fin se fijó el día 16 de marzo de 2011, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jesus Ernesto Peces Morate,

Repite la representación procesal de la entidad mercantil recurrida la alegación de inadmisión que ya adujo al comparecer como tal y que fue rechazada por auto de fecha 25 de septiembre de 2008, al que nos remitimos para rechazarla de nuevo, pues, con independencia del éxito o fracaso que puedan tener los motivos de casación invocados, lo cierto es que en ellos se citan como infringidos por la sentencia impugnada en casación preceptos del ordenamiento jurídico estatal, mientras que le asiste a la recurrida la razón cuando se opone a la incongruencia omisiva que, al hilo del razonamiento en que el recurrente basa su primer motivo de casación, éste atribuye a la sentencia recurrida con una metodología impropia del recurso de casación, al afirmar de pasada que «de no estimarse el presente apartado, el mismo es invocado en virtud de lo dispuesto en el apartado 1.c del artículo 88 de la de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, en cuanto a la infracción de motivación y congruencia (incongruencia omisiva) en que incurre la sentencia, que implica la infracción del artículo 24 de la Constitución española».

No es ésta la forma de denunciar un quebrantamiento de forma, que ni siquiera se citó en el escrito de preparación del recurso, razón por la que tal alegación se debe rechazar a límine.

Asegura el Ayuntamiento recurrente en el primer motivo de casación que la Sala sentenciadora ha infringido por omisión lo dispuesto en los artículos 25.2.d de la Ley de Bases de Régimen Local y 140 de la Constitución, por cuanto negó competencia a la Corporación municipal para decidir con plenitud acerca de la aprobación de Texto Refundido del Plan Especial que para su verificación le remitió la Comisión de Urbanismo de Tarragona en su acuerdo de 23 de octubre de 2002.

Al declarar el Tribunal a quo que el citado órgano autonómico no delegó la aprobación definitiva del Texto Refundido del Plan Especial en la Corporación municipal, que había aprobado provisionalmente tal instrumento de desarrollo, no ha conculcado los referidos preceptos, al no haber desconocido las competencias urbanísticas del Ayuntamiento ni el principio de autonomía municipal para la adopción de los acuerdos que en materia de ordenación urbanística le atribuye el ordenamiento jurídico, sino que, como con todo acierto señala dicho Tribunal de instancia, el Ayuntamiento se debió limitar a verificar si el Texto Refundido contenía las prescripciones del acuerdo de la Comisión de Urbanismo de Tarragona y si se habían aportado las informaciones por aquélla requeridas, remitiendo el Texto con tales indicaciones a la propia Comisión sin dar a su decisión una trascendencia obstativa a la aprobación definitiva que a quien corresponde es al mentado organismo autonómico (Comisión Territorial de Urbanismo de Tarragona), ya que el Ayuntamiento no se limitó a poner de manifiesto la inexistencia de una de las exigencias establecidas por dicha Comisión sino que efectuó una valoración, que no le correspondía, sobre el sentido del informe del Departamento de Cultura y sobre su vinculación final, con lo que aquél asumió competencias que no ostentaba, singularmente teniendo en cuenta que se trataba de una materia de carácter supramunicipal.

No ha desconocido, por tanto, la Sala de instancia ni el principio de autonomía municipal ni las competencias que en materia urbanística atribuye la Ley de Bases de Régimen Local a las Corporaciones Locales, sino que ha evitado que el Ayuntamiento recurrente se extralimitase en los cometidos que le asignó el acuerdo del Organismo autonómico competente al haber suspendido la aprobación definitiva del Plan Especial y enviado el texto a fín de verificar en el Texto Refundido, a elaborar por los promotores, las prescripciones que había indicado en su acuerdo, para, una vez verificadas, remitirlo a quien el ordenamiento urbanístico autonómico atribuye la potestad de aprobar dicho instrumento de desarrollo de forma definitiva.

De lo expuesto en el precedente fundamento jurídico se deduce que el Tribunal de instancia tampoco infringió, por aplicación indebida, lo dispuesto en el artículo 62.1.b de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , porque, al haber invadido el Ayuntamiento competencias atribuidas a la Administración autonómica tanto por la Constitución (artículo 148.1.3ª ) como por el Estatuto de Cataluña y por los artículos 60.5 del Decreto legislativo catalán 1/90 sobre Urbanismo y 132.3 .b del Reglamento de Planeamiento, aprobado por Real Decreto 2.159/1978, de 23 de junio , incurrió su decisión en nulidad de pleno derecho, conforme lo establecido en el artículo 62.1.b) de la citada Ley 30/1992, de 26 de noviembre , modificada por Ley 1/1999 , y, en consecuencia, la propia Sala de instancia declara en la parte dispositiva de su sentencia que el acuerdo municipal impugnado es nulo en cuanto deniega la verificación y debe entenderse que el Ayuntamiento efectuó la verificación poniendo de manifiesto, a los efectos procedentes, que había un informe desfavorable, razón por la que el segundo motivo de casación debe ser desestimado al igual que el primero.

La declaración de no haber lugar al recurso de casación interpuesto por ser desestimables ambos motivos invocados es determinante de la imposición de costas al Ayuntamiento recurrente, según dispone el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , si bien, como permite el apartado tercero de este mismo precepto, procede limitar su cuantía, por el concepto de honorarios de abogado de la entidad mercantil comparecida como recurrida, a la cifra de cinco mil euros, dada la actividad desplegada por aquél para oponerse a dicho recurso.

Vistos los preceptos citados y los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción.