STS, 1 de Abril de 2011

La Sentencia recurrida contiene parte dispositiva del siguiente tenor literal: "FALLAMOS: que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso administrativo interpuesto por LA ENTIDAD SOBRESGA S.L. contra la desestimación presunta, por silencio administrativo, de la reclamación de indemnización, por importe de 321.534'30 euros, en concepto de responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de los perjuicios sufridos como consecuencia del acuerdo de 15 de julio de 1994 del Conselleiro de Cultura, Comunicación Social y Turismo, desestimatorio de recurso ordinario formulado contra la resolución de 19 de abril de 1994 de la Dirección General de Patrimonio Artístico y Documental, sobre construcción de edificio, promovido por la actora, en el entorno de la Iglesia Santa María de Cambre, posteriormente anulados judicialmente, sin hacer imposición de costas" .

Notificada la anterior Sentencia, la representación procesal de Sobresga, S.L., presentó escrito ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Galicia, preparando recurso de casación contra la referida resolución. Por providencia, la Sala tuvo por preparado en tiempo y forma el recurso de casación, emplazando a las partes para que comparecieran ante el Tribunal Supremo.

Recibidas las actuaciones y el expediente administrativo ante este Tribunal, la parte recurrente se personó ante esta Sala y formuló escrito de interposición del recurso de casación, expresando los motivos en que se amparaba, suplicando que se tuviera por interpuesto el recurso de casación y que, previos los trámites legales, "... se dicte sentencia por la que, estimando los motivos alegados, se case y anule la sentencia recurrida, y se declare el derecho de mi mandante, "SOBRESGA, S.L.", a ser indemnizada por la administración demandada conforme se interesó en el suplico de la demanda rectora del citado recurso, seguido por los trámites del procedimiento ordinario número 01/000114/2004, ante la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, interpuesto por mi mandante contra Desestimación presunta de la Dirección General Patrimonio Histórico y Documental de la Consellería de Cultura, de su solicitud de declaración de responsabilidad patrimonial instada mediante escrito datado el 21 de abril de 2003, condenando a la Administración demandada a estar y pasar por tales declaraciones con expresa imposición de costas".

Teniendo por interpuesto y admitido el recurso de casación por esta Sala, se emplazó a la parte recurrida para que en el plazo de treinta días formalizara su escrito de oposición, lo que verificó en tiempo y forma impugnando los motivos del recurso de casación en virtud de las razones que estimó procedentes, y suplicando que la Sala dicte sentencia "... por la que se inadmita o, en su caso, desestime este recurso y se confirme la sentencia recurrida, con desestimación íntegra de la demanda, e imposición de costas al recurrente".

Conclusas las actuaciones, se señaló para votación y fallo la audiencia del día TREINTA DE MARZO DE DOS MIL ONCE , en cuyo acto tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Juan Carlos Trillo Alonso , .

Es objeto de impugnación en el presente recurso de casación la sentencia dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia el 21 de junio de 2006, en el recurso contencioso administrativo nº 114/2004 , desestimatoria del interpuesto por la entidad hoy aquí también recurrente ("Sobresga, S.L."), contra a desestimación presunta, por silencio administrativo, de la solicitud indemnizatoria formulada en concepto de responsabilidad patrimonial.

La reclamación se fundamenta en los daños y perjuicios que a la recurrente se le irrogaron como consecuencia de la ejecutividad de las resoluciones de la Dirección General de Patrimonio Artístico y Documental y del Consejero de Cultura de la Xunta de Galicia, de fechas 19 de abril de 1994 y 15 de julio siguiente, anuladas por sentencia de la Sección Segunda de la Sala indicada, de fecha 17 de octubre de 1996 , y por las que se acordó la paralización de las obras autorizadas en virtud de licencia concedida por el Ayuntamiento de Cambre el 27 de mayo de 1994 para la construcción de un edificio y la exigencia de la presentación de un nuevo proyecto como condición indispensable para alzar la suspensión, y que supuso una disminución del aprovechamiento y altura contemplados en la licencia.

La sentencia anulatoria de las resoluciones expresadas de la Dirección General de Patrimonio Artístico y Documental y del Consejero de Cultura, firme en derecho al desestimarse por el Tribunal Supremo en sentencia de 28 de mayo de 2002 el recurso de casación contra ella interpuesto por su defectuosa preparación, y sin entrar por ello en el fondo de la cuestión litigiosa, tiene un voto particular discrepante. Frente al sentir mayoritario de la Sala que entendió que hasta que se procediera a la delimitación del entorno de la Iglesia de Santa María de Cambre, declarada monumento nacional por Decreto de 3 de junio de 1931 , no cabía extender el régimen de protección que dispensa la Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español , a una construcción proyectada a una distancia de 50 metros de la Iglesia, el Magistrado discrepante entendió que para la protección del entorno no era necesaria su previa delimitación, circunstancia ésta, la de la delimitación, que se produce el 22 de enero de 1998.

Así resulta de lo expresado por el Tribunal de instancia en los fundamentos de derecho segundo y cuarto de la sentencia recurrida.

La "ratio decidendi" del signo desestimatorio del recurso contencioso administrativo se en cuenta en el fundamento de derecho quinto. Despues de expresar el Tribunal "a quo" en el cuarto la doctrina jurisprudencial que entiende de aplicación, dice en el quinto lo siguiente:

"Los argumentos de esta moderna jurisprudencia son trasladables al caso de autos para concluir con la procedencia del rechazo de la reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración, pues las autoridades competentes en materia de patrimonio cultural en el caso presente actuaron, en ejercicio de sus potestades discrecionales, respetando los aspectos reglados y manteniéndose en unos márgenes de apreciación no sólo razonados sino razonables, hasta el punto de que tanto la jurisprudencia del Tribunal Supremo como la moderna legislación autonómica y el más reciente criterio de esta Sala (así, la sentencia de 14 de junio de 2006 ) respaldan la protección del entorno junto con la del bien declarado de interés cultural sin necesidad de previa delimitación formal, siendo de destacar que lo opinable de la cuestión dio lugar a que la sentencia de anulación tiene un voto particular, en el que se sostiene que no era precisa la previa delimitación formal del entorno para su protección. En consecuencia, pese a que la actora concreta perjuicios causados, no puede hablarse de producción de lesión antijurídica ya que la actora tiene obligación de soportar el resultado lesivo.

Incidiendo en lo controvertido de la cuestión, la sentencia del Tribunal Supremo de 3 de febrero de 1997 ha hecho hincapié en la necesaria vinculación del entorno con los bienes de interés cultural en cuanto ha declarado que la jurisprudencia del Tribunal Supremo, con base en esta normativa, ha venido a señalar que, aunque el edificio no tenga por sí mismo carácter monumental, el mero hecho de estar situado en un entorno protegido, impide la ejecución de obras (en el caso se trataba de obras de demolición pero lógicamente puede extenderse a otras) sin la autorización de las autoridades competentes en la materia - sentencias de 6 de mayo de 1.993 y 6 de marzo de 1.995 -, por lo cual la protección del entorno forma parte integrante y es inseparable de la del propio bien. La moderna Ley gallega 8/1995 se orienta en el mismo sentido ya que la especial tutela que la normativa de patrimonio cultural de Galicia dispensa a los bienes inmuebles catalogados ha de extenderse a su entorno. El propio preámbulo de la Ley 8/1995 destaca la incidencia que la protección tiene en el entorno del bien catalogado y de interés cultural cuando declara que los inmuebles, especialmente los monumentos, se entienden integrados en un contexto que es su territorio, y no como elementos aislados, de modo que si la tutela se limitase al propio inmueble sería insuficiente en cuanto que la falta de armonía visual del conjunto quedaría en evidencia, se aislaría el propio bien del entorno (en contra de la voluntad de legislador) y podría conducir a un llamativo contraste de la belleza estética del mismo con el conjunto del que forma parte. Así, el artículo 36 dispone que «un inmueble declarado bien de interés cultural es inseparable de su entorno», y el artículo 52.1 de la Ley 8/1995 dispone un tratamiento conjunto del inmueble y de su entorno, pues se prevé que «Los bienes inmuebles catalogados, así como su entorno, gozarán de la protección prevista en el art. 17 de la presente Ley a través del correspondiente catálogo, al que habrá de ajustarse la planificación territorial o urbanística, cuya aprobación precisará el informe favorable y vinculante de la Consellería de Cultura». E insistiendo en dicho tratamiento conjunto y unitario establece el apartado 2 del propio artículo 52 que «Cualquier intervención en un bien inmueble catalogado y en su entorno precisará la autorización previa de la Consellería de Cultura». Ese es el único modo de que la planificación territorial y urbanística de la zona y las intervenciones que se lleven a cabo en el lugar permitan la conservación de la armonía, la afinidad visual y correspondencia de todo el entorno, pues si la protección legal se limita al propio bien la tutela sería parcial y poco efectiva.

Como ya decíamos en nuestra sentencia de 30 de septiembre de 2002 «parece importante distinguir en el ámbito de los hechos determinantes de la responsabilidad patrimonial de la Administración, el supuesto de que se trate de una actividad de hecho de esta o de que ocurra en el campo de la interpretación y subsiguiente aplicación de las normas, pues en tanto aquello supone el despliegue ordinario de la actuación administrativa, que comporta tener que compensar a quienes han de soportar individualmente un daño por consecuencia de la acción dirigida al beneficio de toda la colectividad, lo segundo entraña una labor de intelección y conclusión mental siempre difícil y controvertida, sometida por su naturaleza a discusión y debate entre las varias opciones posibles al respecto, con lo que se producen serias dudas de que ello pueda constituir en responsabilidad a quien ha elegido (por supuesto con buena fe y base racional aceptable) una de tales opciones, que luego no resulta compartida, sino anulada por la sustentada en instancias administrativas superiores o en un proceso judicial al efecto».

Todo lo anterior al margen de las dudas que se generan, en función del mayor o menor aprovechamiento urbanístico, en torno al daño indemnizable, como consecuencia del contraste entre los informes técnicos discrepantes aportados por ambas partes en contienda.

Por todo lo cual procede la desestimación del recurso" .

Disconforme con la sentencia, interpone la sociedad actora el recurso de casación que nos ocupa con apoyo en un único motivo que está mal planteado.

Formulado el amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional, bajo el epígrafe de "Infracción de las normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia aplicable para resolver las cuestiones objeto de debate" , en su desarrollo argumental denuncia, además de la vulneración por la sentencia recurrida de la normativa y jurisprudencia de aplicación, que adolece de falta de motivación, vicio "in procedendo" que debe ser denunciado por el cauce de la letra c) del artículo 98.1 de la Ley Jurisdiccional y que por razones de seguridad jurídica exigía su individualización, máxime su distinto tratamiento casacional.

No obstante, parece oportuno recordar, reforzando así la conclusión de la desestimación del recurso, que la razón esencial expresada por la Sala para desestimar el recurso contencioso administrativo no es otra que la falta de antijuridicidad del daño, requisito exigido en el artículo 141.1 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común al expresar que "Solo serán indemnizables las lesiones producidas al particular provenientes de daños que éste no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley" , y que ha dado origen a una muy copiosa jurisprudencia que puntualiza que el deber de soportar el daño o perjuicio sufrido se da en los supuestos en que la Ley y el grupo normativo de ella derivado justifican los detrimentos de un modo expreso o implícito, ya que las restricciones o limitaciones impuestas por una norma, precisamente por el carácter de generalidad de la misma, deben ser soportadas, en principio, por cada uno de los individuos que integran el grupo de afectados, en aras del interés público ( Sentencia de 17 de noviembre de 2010 -recurso de casación 1513/2009 - y las en ella citadas).

Aunque en principio, y de conformidad con lo precedentemente expuesto, podría entenderse que el deber jurídico de soportar el daño únicamente podría apreciarse cuando un título determine o imponga el perjuicio contemplado, en supuestos como el que aquí nos ocupa de anulación de una resolución administrativa, el deber de mención se entiende referido a la aplicación y ejercicio razonable de las potestades que el ordenamiento jurídico atribuye a la Administración ( Sentencias de 5 /2/1996, 29/10/1998 y 9/3/1999 , todas ellas citadas en la ya referenciada de 17 de noviembre de 2010 ), o dicho de otro modo, se observa el deber jurídico de soportar el daño cuando la actuación de la Administración se mantiene en unos márgenes no solo razonados sino también razonables. ( Sentencia de 17 de marzo de 2009 -recurso de casación 11336/2004 ). Se dice en esta última sentencia lo siguiente:

"Por lo que se refiere a las características del daño, que es el requisito cuestionado en este recurso, la Ley 30/92, establece (art. 139.2 ) que el daño alegado habrá de ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado, concretando (art. 141.1 ) que sólo serán indemnizables las lesiones producidas al particular provenientes de daños que éste no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la ley.

Con el requisito de la antijuridicidad se viene a indicar que el carácter indemnizable del daño no se predica en razón de la licitud o ilicitud del acto causante sino de su falta de justificación conforme al ordenamiento jurídico, en cuanto no impone al perjudicado esa carga patrimonial y singular que el daño implica.

Así se ha reflejado por la jurisprudencia, señalando que la antijuridicidad, como requisito del daño indemnizable, no viene referida al aspecto subjetivo del actuar antijurídico de la Administración sino al objetivo de la ilegalidad del perjuicio, en el sentido de que el ciudadano no tenga el deber jurídico de soportarlo, ya que en tal caso desaparecería la antijuridicidad de la lesión al existir causas de justificación en el productor del daño, esto es en el actuar de la Administración ( S. 13-1-00 , que se refiere a otras anteriores de 10-3-98 , 29-10-98 , 16-9-99 y 13-1-00 ). En el mismo sentido , la sentencia de 22 de abril de 1994 , que cita las de 19 enero y 7 junio 1988 , 29 mayo 1989 , 8 febrero 1991 y 2 noviembre 1993 , señala: «esa responsabilidad patrimonial de la Administración se funda en el criterio objetivo de la lesión, entendida como daño o perjuicio antijurídico que quien lo sufre no tiene el deber jurídico de soportar, pues si existe ese deber jurídico decae la obligación de la Administración de indemnizar (en el mismo sentido sentencias de 31-10-2000 y 30-10-2003 )».

Tratándose de la responsabilidad patrimonial como consecuencia de la anulación de un acto o resolución administrativa, ha de estarse a la jurisprudencia elaborada al efecto sobre la consideración de la antijuridicidad del daño, que se plasma, entre otras, en sentencias de 5-2-96 , 4-11-97 , 10-3-98 , 29-10-98 , 16-9-99 y 13-1-00 , que en definitiva condiciona la exclusión de la antijuridicidad del daño, por existencia de un deber jurídico de soportarlo, a que la actuación de la Administración se mantenga en unos márgenes de apreciación no sólo razonables sino razonados" .

En efecto conviene recordar la doctrina jurisprudencial precedentemente expuesta en cuanto en aplicación de la misma el recurso, con independencia de su defectuosa formulación, debe desestimarse.

Razón asiste a la recurrente cuando en la argumentación del motivo califica de "revisionista" la sentencia recurrida por cuestionar la adecuación a derecho de la sentencia firme dictada el 17 de octubre de 1996 por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia . Ganada firmeza, aún cuando lo fuera por mor de una defectuosa preparación del recurso de casación contra ella interpuesto, y pese a que se emitiera un voto discrepante, no era necesario profundizar en el tema relativo a si la declaración de un bien de interés cultural extiende su protección a su entorno sin que previamente se hubiera determinado, y ello para llegar a una conclusión contraria a dicha sentencia, pues bastaba expresar que se trata de una cuestión discutible, y menos hacerlo con apoyo en una sentencia, cual es la de este Tribunal de Casación de 3 de febrero de 1997 -recurso de apelación 58/1995 -, de inaplicación al caso de autos, en cuanto referida a un supuesto de demolición de un inmueble sito en una zona calificada como conjunto histórico artístico, y sin reparar ya no solo en que el edificio afectado se encuentra a cincuenta metros de la iglesia, sino también que una jurisprudencia específica y de aplicación al caso, en supuestos de declaración de bienes de interés cultural, corrobora la solución adoptada en aquella sentencia de 17 de octubre de 1996 ( Sentencia del Tribunal Supremo de 7 de julio de 1991 -recurso de apelación 1410/1989 -).

Bastaba en efecto expresar que se trataba de una cuestión discutible para, de conformidad con la jurisprudencia precedentemente analizada, se llegara a la conclusión desestimatoria del recurso.

Y tampoco le falta razón a la recurrente cuando en oposición a los razonamientos del Tribunal de instancia advierte que la actuación de la Administración autonómica no tiene encaje en la de un acto discrecional. Sin duda su actuación en defensa del patrimonio responde a la naturaleza de un acto reglado.

Pero pese a las puntualizaciones expuestas, el motivo y, en consecuencia, el recurso, debe desestimarse, y es que no solo en los supuestos de ejercicio de potestades discrecionales por la Administración cabe descartar la antijuridicidad del daño cuando su actuación se mantiene en unos márgenes de apreciación razonados y razonables, sino también en aquellos otros en el que la aplicación por la Administración de la norma jurídica al caso concreto no se limita a atender solo a datos objetivos determinantes de la preexistencia o no de derecho en la esfera del administrado sino que requiere, antes de ser aplicada, una apreciación de marcado carácter subjetivo de conceptos indeterminados determinantes del sentido de la resolución ( Sentencias de 24 de enero de 2006 -recurso de casación 536/2002 -, 31 de enero de 2008 -recurso de casación 4065/2003 - y 19 de mayo de 2010 -recurso de casación 610/2006 -).

En estos últimos supuestos lo que es exigible a la Administración es que actúe dentro de los parámetros de la razonabilidad, y ello sin duda cabe afirmar con respecto a las actuaciones que nos ocupan, con independencia de su conformidad o no a derecho, pues ha de calificarse de razonable que ante la indefinición de la extensión de la protección de un bien declarado de interés cultural hasta que se produce la delimitación de su entorno, se adopten las medidas proteccionistas que se adoptaron.

No es obstáculo para la conclusión expuesta, contrariamente a lo que sostiene la recurrente, que el artículo 37 de la Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español , prevea en su apartado 1 que "La Administración competente podrá impedir un derribo y suspender cualquier clase de obra o intervención en un bien declarado de interés cultural" y en su apartado 2, que "Igualmente podrá actuar de ese modo, aunque no se haya producido dicha declaración, siempre que aprecie la concurrencia de alguno de los valores que hace mención el art. 1 de esta ley . En tal supuesto la Administración resolverá en el plazo máximo de treinta días hábiles en favor de la continuación de la obra o intervención iniciada o procederá a incoar la declaración de bien de interés cultural" , en cuanto no es de aplicación al supuesto de autos. En modo alguno es posible compartir la tesis de la expresada parte relativa a que con su actuación la Administración autonómica ha pretendido soslayar el camino que marca el mencionado precepto, y ello por la sencilla razón de que el mismo contempla en el apartado 1 el supuesto de declaración de un bien de interés cultural, coincidente con el de autos, y en el 2, aquel en el que aún no se ha producido la declaración de dicho bien, supuesto que no se extiende al que nos ocupa, en el que lo que falta es la delimitación del entorno, por cierto producida con posterioridad y de forma tal que revela que caso de que la Administración no hubiera actuado como actuó, estaríamos hablando de una construcción fuera de ordenación.

Pero es que además, y no es ocioso referenciarlo, la indemnización que se insta con apoyo en las limitaciones edificatorias impuestas por la resolución de Patrimonio no repara en que esta lo que exigía era la suspensión de la ejecución de la licencia, medidas que en su caso podría originar una indemnización por concepto distinto al que ahora se esgrime.

La desestimación del recurso conlleva la imposición de las costas a la parte recurrente (art. 139.2 LRJCA ), si bien, en atención a la complejidad del tema de debate, y haciendo uso de la facultad que al Tribunal confiere el apartado 3 del indicado artículo, se fija como cuantía máxima a reclamar por el Letrado de la parte recurrida, en concepto de honorarios, la cantidad de 3.000 euros.