STS, 25 de Marzo de 2011

En el recurso n° 67812007, seguido en la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, con fecha 13 de abril de 2009 se dictó sentencia cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal:

FALLAMOS

Que debemos estimar y estimamos el recuso contencioso-administrativo formulado por la representación procesal del Sindicato CSI-CSIF contra el Decreto 7/07, de 9 de enero , que modifica parcialmente la relación de puestos de trabajo correspondiente a la Consejería de Economía y Hacienda de la Junta de Andalucía; y consecuentemente se anula el acto administrativo impugnado exclusivamente en lo relativo al de aquellos puestos de trabajo cuya forma de provisión haya sido establecida por el procedimiento de libre designación sin justificación motivada de dicha elección y sin requisitos mínimos necesarios. Sin especial pronunciamiento sobre condena en costas

.

Contra dicha sentencia ha interpuesto recurso de casación la Letrada de la Junta de Andalucía. En el escrito de interposición, presentado el 22 de julio de 2009 en el Registro General de este Tribunal Supremo, después de exponer los motivos que estimó pertinentes, solicitó a la Sala que estime el recurso, casando la mencionada sentencia, y desestime la demanda en todos sus pedimentos

Admitido a trámite el recurso, se remitieron las actuaciones a esta Sección Séptima, conforme a las reglas del reparto de asuntos y, por providencia de 29 de octubre de 2009, se dio traslado del escrito de interposición a la parte recurrida para que formalizara su oposición.

La procuradora doña Beatriz Martínez Martínez en representación del Sindicato CSI-CSIF, se opuso al recurso por escrito presentado el 10 de noviembre de 2009, en el que interesó que se dicte en su día sentencia, por Ja que CON DESESTIMACIÓN DEL Recurso de Casación confirme en su integridad la sentencia recurrida, con todo lo demás a que haya lugar en derecho y con expresa imposición de costas a la parte recurrente.

Mediante providencia se señaló para la votación y fallo de este recurso el día 23 de marzo de 2009, en que han tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Vicente Conde Martin de Hijas,

La Junta de Andalucía interpone el actual recurso de casación contra la Sentencia de 13 de abril de 2009 de la Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección 1ª, del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede de Granada que estimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Central Sindical Independiente y de funcionarios (CSI-CSIF), y anuló el Decreto 7/07, de 9 de enero, de la Consejería de Justicia y administración Pública de la Junta de Andalucía- por el que se había modificado parcialmente la relación de puestos de trabajo correspondiente a la Consejería de Economía y Hacienda de la Junta de Andalucía- exclusivamente en lo relativo al de aquellos puestos de trabajo cuya forma de provisión se estableció por el procedimiento de libre designación sin justificación motivada de dicha elección y sin requisitos mínimos necesarios.

En el recurso interpuesto contra dicha sentencia la Junta de Andalucía se funda en un único motivo de casación, al amparo del apartado d) del articulo 88.1 de la Ley Jurisdiccional , en el que, se denuncia que, la sentencia recurrida infringe el artículo 20 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto . de medidas para la reforma de la Función Pública, al privar a la Administración Pública Andaluza de la facultad que dicha norma le confiere de configurar como puestos de libre designación aquellos que por la naturaleza de sus funciones sean de carácter directivo o de especial responsabilidad Argumenta que los puestos cuestionados - 9799310 (Servicio sector Asegurador), 9994110 (Oficina Control Inspección EE.FF.), 9994310 (Sector Entidades de Crédito), 9994410 (Inspector Cajas de Ahorro), 9994610 (Inspector Cooperativas de Crédito), 9994910 (Sector Seguros), 9995110 (Inspector Entidades Aseguradoras), o 9995210 (Inspector Mediadores de seguros)-, se corresponden con los grupos Ay B y con niveles funcionales iguales o superiores al 26, lo que implica que se trata de puestos de trabajo de especial responsabilidad. Razona que de acuerdo con el articulo 7 deI Decreto 39011986 de 10 de diciembre , que no denuncia como infringido, por el que se regula la elaboración y aplicación de la Relación de puestos de Trabajo, "El procedimiento de concurso debe ser el sistema normal de provisión de puestos de trabajo, reservándose el de libre designación para puestos expresamente calificados de confianza o asesoramiento, con nivel de complemento de destino comprendidos entre 26 y 30 (ambos inclusive) y excepcionalmente, supuestos debidamente justificados para los puestos de nivel inferior al vértice".

Razona la recurrente que la citada norma- que no denuncia como infringida, sino al parecer, como aclaratoria de la interpretación que defiende del artículo 20 de la Ley 30/1984 cuya supuesta infracción constituye el verdadero eje del motivo - solo impone la justificación complementaria para aquellos puestos de trabajo cuyo nivel sea inferior al 26, por lo que la mera configuración del puesto con nivel superior al 26 es justificativa por si misma del carácter directivo del puesto o de su especial responsabilidad.

Añade que además la sentencia recurrida tampoco resulta ajustada a derecho, por desconocer la motivación que se ofrece en el expediente sobre las funciones de los distintos Centros directivos, concretamente en la Memoria Funcional y Económica de la Consejería de Justicia y Administración pública, en la que se exponen las razones que impulsan la creación y modificación de los puestos de los distintos Centros Directivos, las siguientes: "Así, se prevé como hemos indicado, la creación de diversas plazas de Inspectores y otros funcionarios con nivel 28 y 27 en la Secretaria General de Economía". Respecto de la misma, la memoria señala que se trata de un órgano de impulso y coordinación de la política económica general de la Junta de Andalucía, por lo que es evidente que los puestos superiores en la escala de dicho órgano sean los que tienen atribuidas las funciones con mayor responsabilidad y de carácter directivo.

Por su parte, en su escrito de oposición, la representación procesal del Sindicato CSI-CSIF insiste en la necesidad de que la utilización del sistema de libre designación para proveer puestos de trabajo debe ser objeto de especial motivación, en la medida en que se aparta del procedimiento ordinario del concurso, interesando la desestimación del recurso interpuesto.

La Sentencia recurrida, después de declarar la improcedencia de acoger la causa de inadmisibilidad por falta de legitimación de CSl-CSIF, opuesta por la Junta de Andalucía, por cuanto al sindicato actuante le viene atribuida la legitimación activa en cuanto atiende al interés colectivo de los funcionarios por él representados, en los fundamentos de derecho quinto y siguientes, en cuanto al fondo del asunto debatido, expone la fundamentación siguiente:

QUINTO.- Entrando ya en el fondo del asunto debatido, ha de precisarse que las Relaciones de Puestos de Trabajo, constituyen el instrumento técnico mediante el cual la administración racionaliza y ordena las plantillas de personal, determinando sus efectivos de acuerdo con las necesidades de los servicios, es decir, lleva a cabo la ordenación del personal y se perfilan los requisitos para el desempeño de cada puesto de trabajo, constituyendo un mecanismo básico de la organización administrativa, ya que al elaborarlas y modificarlas la administración, en el ejercicio de la potestad de autoorganización que le está conferida, diseña el detalle de su propia estructura interna, con la finalidad no escondida de servir de cauce para el cumplimiento de la finalidad que representa. El Tribunal Supremo entiende que, las Relaciones de Puestos de Trabajo se introducen en el ordenamiento de la función pública como medida de racionalización de la misma como instrumento técnico a través del cual se realiza la ordenación del personal de acuerdo con la necesidad de los servicios y se prefijan los requisitos para su desempeño, así por la Relación de Puestos de Trabajo se efectúa una especial clasificación, cuyo contenido y efectos jurídicos están predeterminados por la Ley y debe ser efecto de una evaluación anterior. Asimismo el Tribunal Supremo ha venido reiteradamente señalando que, los artículos 19 y 20 de la ley 30/84, de Reforma de la Función Pública , que forma parte integrante de las bases del régimen estatutario, aplicable a todas las administraciones públicas, con arreglo al articulo 1.3 de dicha ley , establece un importante matiz entre el sistema de selección aplicable para el ingreso al servicio de la función pública y el tenido en cuenta para la provisión de puestos de trabajo entre quienes ya ostentan la condición de funcionarios, en el primer supuesto, el sistema selectivo opera mediante convocatoria pública para el sistema concurso, oposición o concurso oposición libre, en los que se garantice los principios de igualdad, mérito y capacidad, así como el de publicidad. En el segundo supuesto, la provisión de puestos de trabajo adscritos a funcionarios, prevé el concurso como sistema normal de provisión, en el que se tendrán únicamente en cuenta los méritos exigidos en la correspondiente convocatoria, entre los que figuran las adecuadas características de cada puesto de trabajo, así como la posesión de un determinado grado personal, la valoración del trabajo desarrollado, los cursos de formación y perfeccionamiento superados y la antigüedad. Pero, a su lado, también figura la libre designación, pudiendo cubrirse por este sistema puestos en atención a la naturaleza de sus funciones, con una limitación, que sólo podrán cubrirse por este sistema, los puestos de Director General Delegado, Director Regional de la Provincia. de Secretarías de altos cargos y. otros de carácter directivo de una especia! responsabilidad, para los que así se determina en la Relación de Puestos de Trabajo (articulo 20.1 ), por ello, en el articulo 16 de la misma Ley se dispone que la Relación de Puestos de Trabajo que compete elaborar a las Comunidades Autónomas 'deberán incluir, en todo caso, la denominación y características del puesto, las retribuciones complementarias que le corresponda y los requisitos exigidos para su desempeño; pudiendo afirmarse que el sistema de libre designación previsto en la Ley, difiere sustancialmente de un sistema de libre arbitrio, ya que su perfil viene delimitado por los siguientes elementos: en primer lugar. tiene carácter excepcional; en segundo, se aplica a un puesto determinado en atención a la naturaleza de sus funciones; en tercer lugar, sólo entran en tal grupo los puestos directivos de confianza que la ley relaciona; por último. la objetivación de los puestos de esta última clase de especial responsabilidad, esta incorporada a la Relación de Puestos de Trabajo que deberán incluir en todo caso, la denominación y características esenciales de los puestos, y serán públicas.

En la Legislación Andaluza igualmente el Decreto 390/86 , de lO de diciembre, por el que se regula la elaboración y aplicación de la Relación de Puestos de Trabajo señala en su artículo 71 que: "El procedimiento de concurso debe ser el sistema normal de provisión, de puestos de trabajo, reservándose el de libre designación, para puestos expresamente calificados de confianza o asesoramiento. con nivel de complemento de destino comprendidos entre 26 y 30 (ambos inclusive) y. excepcionalmente, supuestos debidamente justificados para los puestos de nivel inferior al vértice". En su articulo 8.4 se señala que: "Cuando de la naturaleza de las funciones del puesto, se deduzca claramente, podrá exigirse una determinada formación especifica. Dicha formación podrá ser acreditada mediante titulo, diploma creado o reconocido por la Junta de Andalucía u otros procedimientos objetivos que al efecto se determina por la Consejería de Gobernación".

Asimismo la Ley 6/85, de la Función Pública Andaluza, e su articulo 12.1 establece: "Los puestos de trabajo figurarán en una relación, en la que individualmente aparezca cada uno de ellos con las siguientes circunstancias mínimas: a) denominación: b) características esenciales; c) ente, departamento y centro directivo en el que orgánicamente estén integrados; d) adscripción a funcionarios o laborales en atención a la naturaleza de su contenido; e) requisitos exigidos para su desempeño, y además, tratándose de funcionarios; f) indicación de si el puesto de trabajo es de libre designación; g) nivel en que ha sido clasificado; y h) complemento específico, con indicación de los factores que se retribuyen con el mismo y su valoración resultante".

Y en relación a la libre designación como sistema de cobertura de puestos de trabajo, el art. 26 de la Ley andaluza 6/1985 de 28 de noviembre , de ordenación de la función publica de la Junta de Andalucía establece que: «El concurso es el sistema normal de provisión de puestos de trabajo y en él se tendrán en cuenta únicamente los méritos previstos en las bases de la correspondiente convocatoria, de acuerdo con la reglamentación que en su día se apruebe, y en la que se considerarán como méritos preferentes la valoración del trabajo desarrollado en los puestos anteriores, los cursos de formación y perfeccionamiento, las titulaciones académicas directamente relacionadas con el puesto que se trata de proveer y la antigüedad. También podrán considerarse otros méritos tales como la experiencia y titulaciones profesionales y los demás que reglamentariamente se determinen. El Consejo de Gobierno aprobará el correspondiente baremo como sujeción a los criterios expuestos en los párrafos anteriores. 2. Los puestos de trabajo de libre designación y, por tanto, de libre remoción se proveerán mediante convocatoria pública anunciada en el «Boletín Oficial de la Junta de Andalucía», indicando la denominación! nivel, localización y retribución, así como los requisitos mínimos exigibles a los funcionarios que aspiren a desempeñarlos, concediéndose un plazo no inferior a quince días hábiles para la presentación de solicitudes. Podrá ser de libre designación el puesto superior jerárquico de cada unidad o dependencia administrativa y los puestos de especial asesoramiento y colaboración personal".

Las recientes sentencias de Tribunal Supremo de 13-6-08 y 2-7-08 , acogiendo los argumentos esgrimidos por las sentencias dictadas por la Audiencia Nacional y el Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, que fundaban la estimación de los respectivos recursos, en la falta de motivación de las Relaciones de Puestos de Trabajo y la no inclusión de las características esenciales del puesto de trabajo, de modo que la Administración, como se invocaba, había infringido el artículo 15.1.V de la Ley 30/84, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública, infracción que la sentencia consideró producida, por no incluir en la indicada la relación, tal como lo exigía la redacción, entonces vigente del precepto legal, de la característica esencial de los puestos de trabajo y la ausencia de esta descripción impedía comprobar la justificación del sistema de libre designación. Las "características esenciales" constituyen el núcleo definitorio del puesto de trabajo, y son precisamente las que justifican la existencia de una titulación académica, una formación específica, y la asignación de un determinado complemento de destino. El sistema empleado en la resolución impugnada, suponía precisamente lo contrario: definir el núcleo esencial del puesto de trabajo, por medio de estas condiciones, es decir, alterar el proceso definitorio, porque "la característica de la persona que lo va a ocupar no debe dotar de contenido al puesto de trabajo, sino que un puesto de trabajo determinado debe ser ocupado por un funcionario que reúna una serie de requisitos".

Haciendo una síntesis de la normativa de referencia, afirmaban que el sistema de libre designación previsto por la Ley difiere sustancialmente del sistema de libre arbitrio, ya que su perfil viene delimitado por los siguientes elementos: a) tiene carácter excepcional en la medida que contempla el método normal de provisión que es el concurso; b) se aplica a supuestos determinados en atención a la naturaleza de sus funciones; c) sólo entran en tal grupo, los puestos directivos y de confianza, que la ley relaciona (secretarías de altos cargos y los de especial responsabilidad); d) la objetivación de los puestos de esta última clase, de especial responsabilidad, debe estar incorporada a la Relación de Puestos de Trabajo, que deberán incluir "en todo caso, la denominación y características esenciales del puesto serán públicas, con la consecuente facilitación del control".

Por otra parte se hace referencia en dicha sentencia, a la dictada en fecha 30 de septiembre de 1.996 en el recurso de casación e interés de ley 4.896/2.004 que desestimó declarar la doctrina propugnada por la Junta de Andalucía, sin que de sus fundamentos pueda extraerse el restringido concepto de "características esenciales de los puestos de trabajo" que propugnaba la Abogacía del Estado así se estableció en su fundamento jurídico quinto: "En ambos sistemas jurídicos, estatal y autonómico, se impone a las Relaciones de Puestos de Trabajo un contenido mínimo y obligatorio, de necesaria observancia, dentro del cual se halla la determinación de sus características esenciales, que permitan identificar y distinguir las tareas asignadas a cada uno de ellos dentro del organigrama administrativo. Si algo de lo más importante de la reforma introducida por la Ley 30/84, en su artículo 15. Ib), posteriormente modificada por la Ley 62/2.003 está en el hecho de cambiar el sistema de organización de la función pública, basado en el principio del cuerpo, por el principio puesto de trabajo, si el puesto de trabajo es a estructura básica de la función pública, ha de garantizarse su contenido objetivo y suficientemente determinado en las relaciones que los aprueban o modifican. Cuando el artículo 9 del Real Decreto 2811990 encomienda a las convocatorias de los concursos, la descripción de los puestos de trabajo, está queriendo decir que tales descripciones deben de atenerse a las características esenciales que previamente hayan fijado las Relaciones de Puestos de Trabajo. Y es que la primera y única determinación de as características esenciales de los puestos de trabajo, no pueden ser las que contengan las respectivas convocatorias. Con carácter previo, dichas características esenciales deben haber sido anticipadas por el acto normativo que aprueba o modifica los tan repetidos puestos de trabajo. De esta forma no sólo se satisfacen mejor los fines ordenadores, a que las relaciones de puestos de trabajo responden, sino que también se protegen con mayor rigor y seguridad jurídica las diferentes expectativas de los funcionarios públicos".

Aplicando la anterior doctrina al caso de autos, que exige que los puestos a cubrir por libre disposición hayan de tener delimitados, conforme al art. 26 de la Ley andaluza 6/85 los requisitos mínimos exigibles a los funcionarios que aspiren a desempeñarlos; ha de considerarse que estos requisitos mínimos no pueden reducirse a lo que el órgano decisor se tome a la vista del historial profesional de los candidatos o aspirantes, porque se estarían eliminando todos los elementos reglados del ejercicio de la potestad discrecional de la Administración Pública (que son los controlables por la jurisdicción), pudiendo dar lugar a la indeseada arbitrariedad. Por ello, la Sala considera que esta falta de motivación o justificación de la elección del sistema de libre designación como cobertura de gran número de puestos de trabajo en la RPT de la Consejería de Economía y Hacienda, para la que no se establecen ni siquiera los requisitos mínimos que han de reunir los candidatos a desempeñarlos, ha de conllevar necesariamente a su anulación.

Junto a ello, ha de añadirse que, si bien algunos de los puestos para los que se opta por el sistema de cobertura de libre designación pueden calificarse de confianza o asesoramiento, en otros, esta circunstancia es difícilmente constatable, como es el caso de los puestos 9799310 (Servicio sestor Asegurador), 9994110 (Oficina Control Inspección EE.FF). 9994310 (Sector Entidades de Crédito). 9994410 (Inspector Cajas de Ahorro), 9994610 (Inspector Cooperativas de Crédito), 9994910 (Sector Seguros). 9995110 (Inspector Entidades Aseguradoras), o 9995210 (Inspector Mediadores de seguros)

El motivo deducido no puede ser estimado, ya que la sentencia recurrida, no sólo no infringe el artículo 20 de la Ley 30/1 984 - extremo sobre el que, ciertamente, el escrito de interposición no ofrece explicación, que podamos considerar aceptable, de cómo y en qué forma se habría producido la infracción que se denuncia-, sino que lo interpreta de forma absolutamente coherente con la jurisprudencia de la Sala ,que recuerda el carácter excepcional que la Ley asigna a este sistema de libre designación y la necesidad de que, cuando se considere necesario acudir a él, se haga también excepcionalmente, y justificando, caso por caso, por qué debe utilizarse [ de 11 de marzo de 2009 (casación 2332/2005), 9 de febrero de 2009 (casación 7168/2004), 10 de diciembre de 2008 (casación 10351/2004), 24 de septiembre de 2008 (casación 5231/2004), 2 de julio de 2008 (casación 1573/2004), 7 de abril de 2008 (casación 765712003), 17 de diciembre de 2007 (casación 596/2005), 17 de septiembre de 2007 (casación 5466/2002), 16 de julio de 2007 (casación 1792/2004) y 30 de marzo de 2009 (casación 4188/2005) entre otras]. Es esa motivación la que la sentencia recurrida echa en falta. Y desde luego no es apreciable, como parece sugerir la Junta de Andalucía, en la descripción de los rasgos de los puestos de trabajo controvertidos que puede obtenerse de las propias relaciones y en general del expediente administrativo.

La alegada facultad de autoorganización y la discrecionalidad técnica en el ejercicio de la misma no pueden considerarse como de sentido absoluto, sino que en todo caso tienen que acomodarse a unos límites legales y a la jurisprudencia de este Tribunal que los interpreta, plasmada en las sentencias que se acaban de indicar. En concreto, la opción por un sistema de libre designación para la provisión de puestos de trabajo está sujeta a unas condiciones legales que la Sentencia recurrida destaca como inobservadas, sin que su apreciación jurídica al respecto haya sido desvirtuada en el recurso

Por lo demás, ni la circunstancia de que se trate de puestos con nivel 26, ni la posición que les corresponda en la organización administrativa son razones que, por sí mismas, sirvan para justificar la opción seguida sobre su provisión por la Junta de Andalucía. La naturaleza de los cometidos a desempeñar y la especial responsabilidad que puedan implicar tales puestos son las razones que podrían, en su caso, hacerlo, pero se trata de extremos que no pueden presumirse, sino que su concurrencia debe ser explicada de manera suficientemente precisa y particularizada por la Administración, cosa que, insistimos, no se ha hecho.

De acuerdo con lo expuesto. el presente recurso no puede prosperar.

En virtud de los dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción , procede imponer las costas a la parte recurrente pues no se aprecian razones que justifiquen no hacerlo. A tal efecto, la Sala, haciendo uso de la facultad reconocida en el apartado 3 de ese precepto legal, señala como cifra máxima a que asciende la imposición de costas por honorarios de abogado la de 1.000 €. Para la fijación de la expresada cantidad se tienen en cuenta los criterios seguidos habitualmente por esta Sala en razón de las circunstancias del asunto y de la dificultad que comporta.

En atención a cuanto se ha expuesto! en nombre del Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución Española,