STS, 14 de Marzo de 2011

En el recurso nº 1503/2006, seguido en la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid contra la Orden 2069/2006 del Consejero de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio de la Comunidad de Madrid, el 24 de enero de 2008 se dictó sentencia cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal:

"FALLAMOS

Que desestimando el presente recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal de D. Jose Augusto , confirmamos la resolución impugnada por ser conforme a derecho; sin hacer expresa imposición de las costas procesales".

Contra dicha sentencia anunció recurso de casación don Jose Augusto , que la Sala de Madrid tuvo por preparado por providencia de 13 de febrero de 2008, acordando el emplazamiento a las partes y la remisión de las actuaciones a este Tribunal Supremo.

Por escrito presentado el 7 de abril de 2008, la procuradora doña Ana María Arauz de Robles Villalón, en representación del recurrente, interpuso el recurso anunciado y, después de exponer el motivo que consideró oportuno, solicitó a la Sala que

"(...) dicte Sentencia estimando o declarando haber lugar al presente recurso de casación, casando, anulando y revocando la Sentencia recurrida, y estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por esta parte en los citados autos nº 1.503/2008, de conformidad con lo solicitado por esta misma representación procesal en el Suplico de la demanda que obra en autos, es decir: declarando que la Orden 2069/2006, de 12 de junio, del Consejero de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio, por la que se aprueban las bases que han de regir las convocatoria para la adjudicación temporal, como vivienda habitual, de las casas forestales gestionadas por (la) Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio, no es aplicable a la casa forestal que constituye la vivienda de mi representado, sita en la AVENIDA000 , nº NUM000 de San Agustín de Guadalix (vivienda nº NUM001 del Anexo I de dicha Orden), excluyendo dicha vivienda de la convocatoria de adjudicación y reconociendo el derecho de mi representado a seguir viviendo en su vivienda actual, todo ello con expresa imposición de las costas a la Administración demandada.

Y en todo caso, que se reconozca el derecho de mi representado a no abandonar la vivienda que ocupa en la AVENIDA000 , nº NUM000 , San Agustín de Guadalix, tanto por formar su ocupación parte del contenido de su relación funcionarial, como por lo dispuesto en el art. 453 del Código Civil , que faculta al usuario de buena fe, como es su caso, a permanecer en el bien que ocupa hasta la congrua satisfacción del importe de las obras necesarias y de mejora realizadas, por el importe de dichos gastos o por el aumento de valor que haya adquirido la vivienda.

Todo ello, con expresa imposición de costas a la Administración demandada y con los pronunciamientos correspondientes conforme a Derecho".

Admitido a trámite, se remitieron las actuaciones a esta Sección Séptima, conforme a las reglas del reparto de asuntos y, por providencia de 19 de enero de 2009 se dio traslado del escrito de interposición a la parte recurrida para que formalizara su oposición.

Evacuando el traslado conferido, el letrado de la Comunidad de Madrid se opuso al recurso por escrito presentado el 21 de abril de 2009 en el que interesó

"(...) sentencia por la que desestime el recurso de casación y confirme la legalidad de la resolución impugnada".

Mediante providencia de 12 de enero de 2011 se señaló para la votación y fallo el día 9 de marzo de este año, en que han tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva , Magistrado de la Sala.

Don Jose Augusto , funcionario del Cuerpo de Agentes Forestales, fue destinado a San Agustín de Guadalix por la resolución de la Dirección General de la Función Pública de 27 de junio de 1989 que resolvió el concurso de méritos convocado por Orden 924/1989, de 24 de abril, y tomó posesión de su cargo el 18 de julio siguiente, siéndole adjudicada el 16 de diciembre de ese año la casa forestal sita en la AVENIDA000 , nº NUM000 de esa localidad, que venía siendo utilizada por los agentes forestales allí destinados.

La Consejería de Medio Ambiente de la DIRECCION000 en el año 2000, previa negociación con las organizaciones sindicales y de acuerdo con ellas, dictó la Orden 4972/2000, de 19 de octubre, por la que se aprueban las bases que han de regir las convocatorias para la adjudicación temporal, como vivienda habitual, de las casas forestales gestionadas por la Consejería de Medio Ambiente. El preámbulo de la Orden explicaba las razones que habían llevado a dictarla:

"Para el cumplimiento de las funciones que la DIRECCION000 tiene atribuidas en materia forestal y de protección de la naturaleza, la Consejería de Medio Ambiente cuenta, entre otros medios, con una serie de bienes que tradicionalmente han estado vinculados al desarrollo de dichas funciones, como son las casas forestales.

Dichas edificaciones, que se encuentran distribuidas de manera desigual en distintas comarcas forestales, cuando sus características lo han permitido (tamaño, localización, accesibilidad, etcétera), han sido adaptadas para su uso exclusivo como sede administrativa, transformándose en oficinas comarcales.

En otras ocasiones ha sido posible compatibilizar el uso administrativo y el de vivienda del personal, destinado en esta zona, dedicado a las funciones de vigilancia y conservación del medio natural.

Sin embargo, en algunas de las casas forestales, que en su momento fueron transferidas por el Estado a la DIRECCION000 o cedidas por las distintas Corporaciones Locales titulares de las mismas, resulta muy difícil, o cuando menos, poco aconsejable, su reconversión en oficina comarcal, ya sea por su dimensión, por sus características arquitectónicas o por el entorno en que se encuentran.

Por otra parte el tiempo ha demostrado que el mantener las casas forestales sin uso ocasiona su deterioro progresivo, tanto por falta de conservación como por ser objeto de actos vandálicos, lo que produce un grave perjuicio a la Administración, tanto desde el punto de vista patrimonial como medioambiental por el deterioro que se produce en ese entorno natural.

Por todo ello, la Consejería de Medio Ambiente tiene interés en garantizar la ocupación y uso de manera continuada de todas las casa forestales con que cuenta actualmente y que no reúnen las condiciones idóneas para funcionar como oficina comarcal, sin perjuicio de continuar avanzando en la línea de nuevas aperturas y modernización de las oficinas comarcales en tanto que infraestructuras fundamentales y necesarias para la vigilancia y conservación del medio natural".

El sistema establecido entonces consistía en ofrecer en concurso una serie de viviendas (siete) y, además, adjudicar directamente otras, utilizadas entonces como vivienda habitual (dieciséis) por distintos agentes forestales para así regularizar su situación conforme al nuevo sistema. Entre estas últimas se encontraba la del recurrente. La adjudicación se hacía exclusivamente por un período de cinco años y decían las bases que no implicaba el reconocimiento de derechos de uso u ocupación a los adjudicatarios, que deberían desalojar la vivienda al expirar ese período o antes si fueren destinados a una comarca forestal distinta y no limítrofe, cambiaran de destino a unidad diferente de la Dirección General del Medio Natural, cesaran en la situación de activo, fallecieran o incumplieran sus obligaciones. Además, se preveía que, transcurridos los cinco años, se haría una nueva convocatoria en la que no podrían participar los que fueron adjudicatarios en el período anterior. Para ellos solamente se contemplaba la posibilidad de que pudieran solicitar una nueva adjudicación si no hubiera solicitantes de la vivienda que disfrutaban.

La Orden 2069/2006, de 12 de junio, de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio, procedió a una nueva convocatoria incluyendo entre las viviendas ofrecidas en concurso la del Sr. Jose Augusto . Las bases no permitían participar en él a quienes habían sido adjudicatarios de una de estas viviendas en la convocatoria precedente, salvo que no hubiera solicitantes de las mismas, en cuyo caso, como ya preveía la Orden 4972/2000, se abriría una nueva convocatoria en la que ya si podrían tomar parte.

El Sr. Jose Augusto recurrió en reposición esta última Orden cuando, según afirmó, tuvo accidentalmente conocimiento de ella, pues ni ésta ni la anterior de 2000 le fueron notificadas y contra su desestimación por silencio acudió a la vía jurisdiccional reclamando que su vivienda fuera excluida de la convocatoria, que se reconociera su derecho a seguir habitándola o, subsidiariamente, que se le adjudicara mientras siguiera destinado como agente forestal en San Agustín de Guadalix o, al menos, por el plazo señalado en la Orden 4974/2000 y, alternativamente, que se retrotrajeran las actuaciones al momento de la presentación de las solicitudes y se tuviera por presentada la suya. Asimismo, pedía que se reconociera su derecho a no abandonar la casa por formar parte de los derechos que le confería su condición funcionarial y porque el artículo 453 del Código Civil autoriza al usuario de buena fe a permanecer en el bien que ocupa hasta la satisfacción del importe de las obras necesarias y mejoras realizadas o del aumento de valor adquirido por la vivienda. Obras y mejoras que describió y calificó de importantes.

La sentencia de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid ahora impugnada desestimó las pretensiones del Sr. Jose Augusto .

Explica al respecto que no era posible excluir la vivienda ocupada por el recurrente de la convocatoria porque se le adjudicó de forma temporal por un período máximo de cinco años, ya cumplido en exceso cuando se aprobó la Orden 2069/2006. Tampoco cabía, continuaba la sentencia, adjudicársela de nuevo mientras siguiera destinado en San Agustín de Guadalix ya que el destino en la localidad era un requisito más para optar a ella pero que, también, lo era no haber sido adjudicatario en la convocatoria anterior y recuerda que el Sr. Jose Augusto lo fue. Insiste en que la Orden recurrida no contempla lo pedido por él y que, conforme a la de 2000, la adjudicación no genera derechos de ocupación y uso a favor del ocupante de la vivienda una vez finalizado el período de adjudicación temporal. Afirma, además, que carece de sentido la retroacción de las actuaciones al momento de la presentación de solicitudes porque el Sr. Jose Augusto no cumplía el requisito de no haber sido adjudicatario de una casa forestal de las incluidas en la convocatoria en los cinco años inmediatamente anteriores. Asimismo, observaba que no podía acogerse a la excepción prevista en la Orden 2069/2006 porque varios solicitantes habían pedido la casa forestal de San Agustín de Guadalix. En cuanto a la falta de notificación de las citadas Órdenes, dice la sentencia que no la precisaban, conforme al artículo 59.4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, ya que tenían como destinatarias a una pluralidad indeterminada de personas. Finalmente, sobre las mejoras y su importe dice que no procede hacer ninguna manifestación dado que sobre ese extremo no se produjo ninguna petición en la vía administrativa.

El escrito de interposición dirige cuatro motivos de casación contra esta sentencia. Todos ellos se apoyan en el apartado d) del artículo 88.1 de la Ley de la Jurisdicción y consisten, en síntesis, en lo que sigue.

(1º) Infracción de los artículos 2.1 del Código Civil, 45.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo y 9.3 de la Constitución pues la regla general es la irretroactividad de los actos administrativos y a ella solamente se admiten excepciones en los supuestos previstos en le Ley y siempre que sean favorables y no lesionen derechos e intereses legítimos. Los derechos que le asisten al recurrente y que habrían sido lesionados por la actuación administrativa son los que tiene sobre la vivienda que viene ocupando.

(2º) Indefensión por falta de notificación de las Órdenes impugnadas e infracción de los artículos 58.1 y 2, 59.1 y 5 y 61 de la Ley 30/1992 , según los cuales habrán de notificarse personalmente a los interesados las resoluciones y actos administrativos que, como es el caso, afecten a sus derechos e intereses legítimos, pudiendo únicamente practicarse la publicación sustitutiva cuando los interesados sean desconocidos, se ignore el lugar de notificación o intentada ésta, no hubiera podido practicarse, de manera que aún en los actos objeto de publicación deberá ponerse en conocimiento de los interesados cuyos derechos e intereses legítimos se lesionen, como es, también, el caso, el lugar y plazo en el que podrán comparecer para conocer su contenido íntegro.

(3º) Infracción de los derechos subjetivos formales y de fondo de los que es titular el recurrente y manifiesta desviación de poder, tal como resulta de la jurisprudencia invocada.

(4º) Obligada compensación de las mejoras tanto útiles como necesarias realizadas en la vivienda: infracción de los artículos 451 y siguientes del Código Civil .

La DIRECCION000 se ha opuesto a estos motivos con estos argumentos: (a) considera desafortunada la imputación de infracción del principio de irretroactividad porque descansa en una errónea apreciación de la realidad: la Orden 4972/2000 excluyó la vivienda utilizada por el Sr. Jose Augusto de la convocatoria y se la adjudicó por cinco años con la obligación de desalojarla en los plazos previstos y sin que tenga derecho subjetivo alguno para seguir ocupándola; (b) la falta de notificación personal no es causa de indefensión porque no era obligado practicarla dado que los destinatarios de las Órdenes constituían una pluralidad indeterminada de personas y, por otra parte, la de 2000 le adjudicó la vivienda y la de 2006 ha sido recurrida, todo ello sin tener en cuenta que no se le podía adjudicar nuevamente; (c) ningún indicio ofrece el actor de que la actuación administrativa haya perseguido un fin extraño o torticero.

De los cuatro motivos de casación expuestos, por razones lógicas y sistemáticas hemos de comenzar nuestro examen por el segundo porque, de prosperar, hará innecesario entrar en los demás y conducirá a la solución tanto de este recurso como del recurso contencioso-administrativo.

Tal como resulta de los antecedentes, el Sr. Jose Augusto mantiene que no se le notificaron personalmente las Órdenes 4974/2000 y 2069/2006 y que sólo accidentalmente tuvo conocimiento de esta última. La DIRECCION000 no ha rebatido tal afirmación pues se ha limitado, tanto en la instancia, como ahora en casación a sostener que, siendo los destinatarios de las Órdenes una pluralidad indeterminada de personas no era obligada la notificación personal de acuerdo con el artículo 59.5 de la Ley 30/1992. Sucede, sin embargo, que la Orden 4974/2000 incluye un anexo II en el que relaciona las casas forestales que no eran objeto de convocatoria y se regularizaban mediante su adjudicación directa a los ocupantes de las mismas, anexo en el que se identifica cada casa con su denominación, su dirección, la localidad en que se halla y el nombre y apellidos de su adjudicatario provisional. En esa relación se lee:

Núm. Denominación Dirección Comarca Forestal Adjudicatario provisional

8 Del Río I AVENIDA000 , NUM002 , 28750 San Agustín del Guadalix VI-Alcalá de Henares Jose Augusto

Y en el anexo I de la Orden 2069/2006, que recoge las diecisiete casas ofertadas, se lee:

Núm. Denominación Dirección Comarca Forestal

11 Del Río I AVENIDA000 , NUM002 , 28750 San Agustín del Guadalix VI-Alcalá de Henares

Así, pues, con independencia del número real de destinatarios de estas Órdenes, en ningún caso excesivo, está claro que eran muy pocos y todos conocidos los agentes forestales que como consecuencia de la Orden 4974/2000 iban a ver limitado a cinco años el período de disfrute de las casas forestales en las que vivían sin estar sujeta hasta entonces su ocupación a plazo. Y es igualmente claro que también conocía la Administración qué agentes forestales debían desalojar la casa forestal en la que vivían por haber transcurrido ya cinco años en 2006, los mismos que, según las bases de las convocatorias, no podrían ahora participar en ellas, salvo que, por no solicitarlas nadie se abriera una ulterior.

De otro lado, no es irrelevante la consecuencia derivada del sistema que implanta la Orden 4974/2000 ya que implica, en el caso del recurrente, verse obligado a desalojar la casa forestal en que vivía desde 1989. Por tanto, no es difícil concluir que se daban todos los requisitos para que fuera obligada la notificación personal en ambos casos. Y al haberse omitido, se le causó la indefensión de la que se queja sin que el recurso interpuesto contra la Orden 2069/2006 sane o repare ese efecto pues parte del presupuesto establecido por la anterior Orden 4974/2000, que es la que introduce la novedad sustancial descrita, es decir, la que cambia las condiciones en que se adjudicó la casa forestal al Sr. Jose Augusto .

Así, pues, el motivo de casación ha de ser acogido y la sentencia anulada.

De acuerdo con el artículo 95.2 d) de la Ley de la Jurisdicción debemos resolver el recurso contencioso-administrativo en los términos en que apareciera planteado el debate. Y estos términos conducen a su estimación parcial pues no pueden surtir efectos respecto del recurrente los requisitos establecidos en unas bases que descansan en otras previas que, debiendo haberle sido notificadas, no lo fueron. En consecuencia, procede declarar nula la Orden 2069/2006 en tanto incluye en la relación de viviendas a ofrecer en el concurso que convoca la ocupada por el recurrente y anular, asimismo, los actos realizados en aplicación de las bases que se refieran a ella.

A tenor de lo establecido por el artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción , no hacemos imposición de costas en la instancia debiendo correr cada parte con las suyas del recurso de casación.

En atención a cuanto se ha expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución Española,