STS, 23 de Diciembre de 2010

PRIMERO .- La Sentencia que se recurre, dictada por Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, en fecha de 30 de abril de 2008 , desestimó el recurso contencioso administrativo número 459/2007 interpuesto por la entidad ASTILLEROS DE SANTANDER, S. A. contra la Resolución dictada por la DIRECCIÓN GENERAL DE COSTAS por la que fue desestimado el recurso de alzada formulado por la misma entidad recurrente contra la anterior Resolución de la Delegación del Gobierno en Cantabria, de fecha 21 de junio de 2005, por la que se acordó imponer a la entidad recurrente la sanción de multa, por importe de cincuenta y siete mil setecientos nueve euros (57.709 euros), como autora de la infracción tipificada en el artículo 90, apartado b) de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas (LC ), que considera infracción "la ejecución de trabajos, obras, instalaciones, vertidos, cultivos, plantaciones o talas en el dominio público marítimo-terrestre, sin el debido título administrativo"; calificándose la citada infracción como grave en el artículo 91.2 .b) del mismo texto legal.

Contiene dicha sentencia, en cuanto ahora interesa, la siguiente fundamentación jurídica en relación con la caducidad del procedimiento sancionador y la repercusión en la misma de las suspensiones procedimentales acaecidas en el mismo; argumentación que se contiene en sus Fundamentos Jurídicos Tercero, Cuarto y Quinto:

"TERCERO.- La recurrente aduce, en primer lugar, que el expediente sancionador caducó, pues:

- El plazo para resolver y notificar los expedientes es de 6 meses( art. 42 LRJPAC ) o de 12 meses (art. 102 de la Ley de Costas) y

- El expediente se incoó el 13/2/03 y la sanción se notificó el 21/7/05.

- La Administración dejó transcurrir casi un año desde que conoció los hechos hasta que incoó formalmente el expediente.

La Sala debe precisar que la Resolución impugnada se dicta en un expediente sancionador tramitado al amparo de laLey de Costas y que dicha norma establece, en su art. 102 , que el plazo de caducidad de los expedientes sancionadores es de 12 meses.

Procede, por todo ello, declarar que las alegaciones de la recurrente han de ser examinadas en función de un plazo de caducidad de 12 meses, pues elart. 42.3. de la LRJPAC, excluye del cómputo general de plazos de caducidad (6 meses) aquéllos que, en la legislación sectorial, estén fijados, expresamente, por una norma con rango de Ley, tal y como ocurre en el presente caso.

CUARTO.- Ello fijado, y toda vez que la recurrente formula un motivo de impugnación específico sobre la nulidad de la suspensión del expediente, el Tribunal estima, tras examinar el expediente en función de las alegaciones de la recurrente, que este motivo de impugnación no puede ser acogido, ya que:

1) La propia recurrente conoce que, excluido el lapso de tiempo en el que el expediente estuvo formalmente suspendido, no se sobrepasaron 12 meses entre la incoacón formal del expediente sancionador y la notificacion de la resolución recaida en el mismo. y

2) Las actuaciones previas al inicio del expediente (conocimiento del hecho por la Administración) sólo resultan trascendentes en este tipo de procedimientos a los efectos de la prescripción de la infracción que aquí no se alega, pues:

- El TS ha venido declarando reiteradamente( STS 2 de marzo y 27 de abril de 2004 ) que, a tenor de lo dispuesto en losarts. 42.3.a de la LRJPAC y 6.2del RD 1398/1993, el día inicial del cómputo del plazo de caducidad es el de la fecha de incoación del expediente sancionador. - La jurisprudencia invocada por la recurrente( STS 15/10/2000 y 23/5/2001 ) se inserta en el ámbito específico de tráfico y transporte y se basa en la disposición, específica y expresa, delart. 10 del RD 320/1994 . y

- En el presente caso se notificó la incoación del expediente dentro del plazo legal.

QUINTO.- La recurrente aduce, seguidamente, que la suspensión del expediente sancionador es nula de pleno derecho, pues se practicó al amparo delart. 42.5.c. de la LRJPACy se ha prolongado más allá de los 3 meses previstos en la norma.

La Sala estima que este motivo de impugnación tampoco puede ser acogido, ya que:

1) Elart. 42.5.c. de la LRJPACno obliga a reflejar en el acuerdo de suspensión el plazo de la misma y el recurrente no cuestiona las razones en las que se fundó.

2) La falta de levantamiento de la suspensión transcurridos los tres meses previstos en la norma no es incardinable en ninguno de los supuestos de nulidadex art. 62 de la LRJPAC , pues no puede ser calificada como una inexistencia "total o absoluta del procedimiento legalmente establecido" y

3) En el contexto de una suspensión notificada y tendente a proteger los intereses del afectado (evitar un pronunciamiento de demolición mientras se tramitaba una petición de legalización y concesión administrativa) y en el que no se solicita el levantamiento de la suspensión, no puede entenderse que haya existido indefensión alguna, por lo que la infracción procedimental resulta irrelevante".

SEGUNDO .- La parte recurrente, ASTILLEROS DE SANTANDER, S. A., ante este Tribunal Supremo, interpone Recurso de Casación para la Unificación de Doctrina, en el que, tras exponer la sucesión de hechos en las previas vías administrativa y jurisdiccional, considera infringidas ---con la sentencia de instancia que impugna--- las siguientes sentencias que debemos considerar como supuestos de contraste:

1. La STS (Sala de lo Contencioso-administrativo) de 18 de marzo de 2008 dictada en el recurso de casación 2699/2005 .

2. La STS (Sala de lo Contencioso-administrativo) de 12 de noviembre de 1982 , dictada en el recurso de apelación 49.155.

3. La STSJ de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 26 de septiembre de 2006 (dictada en el recurso contencioso-administrativo 1522/2002 ).

TERCERO .- El recurso de casación para la unificación de doctrina exige un doble fundamento: la existencia de una contradicción entre la sentencia impugnada y la sentencia o las sentencias alegadas en contraste; e infracción del ordenamiento jurídico por la sentencia impugnada. Así resulta del artículo 97.1 Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA ) al establecer que se interpondrá mediante escrito razonado que deberá contener relación precisa y circunstanciada de las identidades determinantes de la contradicción alegada y la infracción legal que se imputa la sentencia recurrida. Debe tenerse en cuenta, además, que entre uno y otro fundamento ha de existir una necesaria relación, entendiendo que la infracción legal imputada a la resolución impugnada ha de constituir el objeto de la contradicción denunciada. De ahí que la contradicción opere como requisito de admisibilidad del recurso y como elemento de su fundamentación.

Por consiguiente, la procedencia del recurso se condiciona, en primer lugar, a que respecto de los mismos litigantes u otros diferentes en idéntica situación y, en mérito a hechos, fundamentos y pretensiones sustancialmente iguales, se hubiere llegado a pronunciamientos distintos (artículo 96.1 LRJCA ), por lo que debe producirse la contradicción entre sentencias determinadas en las que concurra la llamada triple identidad: subjetiva, porque las sentencias que se oponen como contrarias afectan a los mismos litigantes o a otros diferentes en idéntica situación; fáctica, o relativa a los hechos fijados en la sentencia impugnada y la invocada como contraste; y jurídica, referente a las pretensiones ejercitadas en uno y otro proceso, de manera que, dada su analogía, desde el punto de vista de la aplicación del ordenamiento jurídico, reclamen una solución de idéntico sentido.

En segundo lugar, es necesario que exista la infracción legal que se imputa a la sentencia recurrida y que tal infracción constituya el objeto de la contradicción entre sentencias. En virtud de ello, es preciso establecer cuál de los criterios opuestos que han mantenido los tribunales es el correcto, porque en función de esta decisión se habrá de estimar o desestimar el recurso de casación para la unificación de doctrina, ya que no basta con apreciar la contradicción para llegar a dar lugar al recurso ( STS 24 de octubre de 1996 ). Sólo cuando se concluya que el criterio acertado es el de la sentencia antecedente se dará lugar al recurso, no en cambio si la tesis correcta es la contenida en la sentencia que se impugna.

CUARTO .- En el presente caso debemos decidir sobre la concurrencia de contradicción entre la sentencia recurrida, de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria de 30 de abril de 2008 y las ofrecidas de contraste, de esta Sala del Tribunal Supremo de 18 de marzo de 2008 (dictada en el recurso de casación 2699/2005 ) y de 12 de noviembre de 1982 (dictada en el recurso de apelación 49.155), y, de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 26 de septiembre de 2006 (dictada en el recurso contencioso-administrativo 1522/2002 ).

En la sentencia del supuesto de autos (dictada Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria de 30 de abril de 2008 ) se desestimó el recurso contencioso-administrativo formulado contra una sanción impuesta por la Delegación del Gobierno en Cantabria y confirmada en alzada por la Dirección General de Costas, y en la que ---como antes hemos expresado--- se rechazó la argumentación de caducidad del procedimiento sancionador, considerando, en síntesis, que la suspensión decretada en el curso del mismo (al amparo ---según se dice en la sentencia--- del artículo 42.5.c de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común --- LRJPA---), pese a haber superado el plazo en el mismo precepto (42.5 ) y apartado (c) previsto (tres meses) carece de influencia respecto de la caducidad del expediente.

En concreto se señala ---como ya hemos trascrito--- que "La falta de levantamiento de la suspensión transcurridos los tres meses previstos en la norma no es incardinable en ninguno de los supuestos de nulidad ex art. 62 de la LRJPAC , pues no puede ser calificada como una inexistencia total o absoluta del procedimiento legalmente establecido".

Debemos, no obstante, advertir el error en el que incide la Sala de instancia: No es cierto que sea el apartado c), citado, del artículo 42.5 de la LRJPA el utilizado para decretar la suspensión del procedimiento sancionador en fecha de 21 de agosto de 2003, ni, tampoco es cierto que la finalidad de tal suspensión fuese obtener un informe preceptivo y determinante para el contenido de la resolución, pues como en la resolución de alzada se expresa ---y en mas de una ocasión---, el motivo de la suspensión fue que "por Orden Ministerial se acordase sobre la autorización solicitada para la ejecución de las obras de un proyecto, que incluía las denunciadas, por lo que resulta evidente entender que dada la ubicación de los motivos de la suspensión del procedimiento, en los presupuestos o circunstancias del apartado d) del artículo 42.5 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , modificada por la Ley 4/1999, de 13 de enero , el plazo de suspensión se extendería durante todo el tiempo necesario para la incorporación de los resultados al expediente, y no únicamente a los tres meses que se dice en las alegaciones del recurso".

QUINTO .- Por su parte, en la primera de las sentencias de contraste ( STS de 18 de marzo de 2008 ) se declara haber lugar al recurso de casación formulado por la Diputación General de Aragón contra la anterior sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, que había estimando el recurso contencioso-administrativo contra Orden del Consejero de Industria, Comercio y Desarrollo de la Diputación General de Aragón que, anulando, a su vez, anterior Resolución del Director General de Industria y Comercio, había dejado sin efecto la condición de instalación de producción de energía eléctrica acogida a un régimen especial reconocida a una planta de cogeneración; en síntesis, con la sentencia se anulaba la Orden que, por su parte, había anulado la anterior Resolución administrativa concediendo la expresada condición, siendo la causa de tal decisión jurisdiccional "haberse producido la caducidad del expediente en que fue dictada".

La STS que nos ocupa, como hemos expresado, declara haber lugar al recurso de casación, pero desestima en recurso contencioso-administrativo.

Si bien se observa, en los tres primeros motivos, de una u otra forma, se cita como precepto infringido el artículo 45.2.c) de la LRJPA , que, insistimos, no fue el que fundamentó ---pese a que así se dijera--- la ratio decidendi de la sentencia que se impugna en las presentes actuaciones.

Pero es mas, lo allí resuelto era un expediente de revisión de oficio ---que cuenta, para su resolución, con un plazo de tres meses, de conformidad con el artículo 102.5 de la LRJPA --- y el informe allí solicitado era el de la Comisión Jurídica Asesora de Aragón (que cuenta con treinta días para su emisión). Por lo que aquí interesa, la doctrina establecida en esta STS, en relación con el artículo 45.2 .c) ---que no es el supuesto de la sentencia de autos--- fue la siguientes:

"La Ley 30/1992 en su versión inicial,precisamente porque no contenía una norma expresa que habilitara para suspender el plazo de resolución en los supuestos de petición de informes preceptivos y determinantes, optó por la solución del artículo 83.3 , que facilitaba la repetición de suspensiones sucesivas de los trámites ulteriores (en rigor, "interrupciones" de los plazos de los trámites sucesivos) hasta que aquellos informes se incorporen al expediente. Solución inspirada sin duda en el designio de no prescindir de unos dictámenes que por algo son preceptivos y "determinantes" del contenido la resolución final.

La reforma de 1999 da, sin embargo, un tratamiento distinto al problema: ahora se permite de modo expreso la suspensión del plazo máximo para resolver un procedimiento (esto es, para que no incurra en caducidad) cuando se solicite un informe preceptivo y determinante, si bien dicha suspensión se limita al tiempo que medie entre la petición y la recepción de aquél y no podrá, en ningún caso, exceder de tres meses. Sería contradictorio con la nueva norma que, transcurrido ese tiempo de suspensión del plazo para resolver que el artículo 42.5 .c) contempla, la aplicación de otra norma anterior, no modificada por la reforma de 1999, permitiera nuevas y sucesivas suspensiones del mismo plazo para resolver (instrumentadas como "interrupciones de plazo de los trámites sucesivos") en espera de que finalmente se emita el dictamen. Ello equivaldría a reconocer que la regla del artículo 42.5 .c) carece en realidad de eficacia.

La reforma en 1999 de la Ley 30/1992 ha pretendido introducir una cierta disciplina en la duración de los procedimientos iniciados de oficio que puedan tener efectos gravosos para el administrado, sometiéndolos a un riguroso plazo de caducidad (tres meses en los supuestos de revisión de oficio a los que se refiere el artículo 102.5 de dicha Ley ). La regla general, como es bien sabido, consiste en que el vencimiento del plazo máximo para resolver dichos procedimientos sin que se haya dictado la resolución correspondiente determina de modo automático su caducidad y archivo (artículo 44.2 ).

Ahora bien, el rigor queda atenuado (pudiera decirse que comprensiblemente atenuado, a la vista de las diversas hipótesis que el artículo 42.5 contempla) permitiéndose que en circunstancias excepcionales se "pare el reloj" del cómputo temporal, esto es, se suspenda el plazo máximo para resolver. La Ley 30/1992 , sin embargo, no admite que dicha "parada de reloj" sea indefinida sino que la somete, a su vez (en algunos de los supuestos, no en todos), a límites temporales propios: así, en el caso de que se requieran los informes preceptivos y determinantes a los que ya hemos hecho referencia, este límite temporal será el que medie entre la petición y la recepción del dictamen, según las normas que regulen el correspondiente procedimiento consultivo, sin que en ningún caso pueda exceder de tres meses. Transcurrido el tiempo de suspensión, el cómputo del plazo legal para resolver vuelve a correr sin que la Ley 30/1992 tolere una segunda "parada de reloj" por el mismo concepto y para el mismo informe".

Debemos destacar como la Sala subraya que sólo "en algunos supuestos, no en todos" de los contemplados en el artículo 42.5 de la LRJPA la suspensión se somete a "límites temporales propios"; esto es lo que, efectivamente acontece en el apartado c) ---tres meses---, mas no en el d) que, como hemos expresado, es el utilizado por la Administración actuante para la suspensión procedimental.

(Esta doctrina resulta de todo punto correcta ---y por ello debe de ser ratificada--- pero, como venimos señalando, la misma lo es en relación en el apartado c) ---no en el d)--- del artículo 42.5 de la LRJPA ).

SEXTO .- En la segunda sentencia de contraste ( STS de 12 de noviembre de 1982) se resolvió recurso de apelación contra sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Territorial de Sevilla de 17 de julio de 1980 sobre Acuerdo del Gobernador Civil de Sevilla de 16 de octubre de 1979 por el que procedió a la suspensión de Acuerdo municipal sobre habilitación de Secretario de la Corporación; sentencia de instancia que revocó dicho Acuerdo pues cuando el Gobernador Civil procede a decretar la suspensión había transcurrido el plazo de cinco días previsto en el artículo 365 de la Ley de Régimen Local de 24 de julio de 1955 . La STS de contraste desestimaría el recurso de apelación, confirmando la de instancia.

Supuesto, pretensión y normativa, pues, distinta a la de autos, de carácter preconstitucional y sin referencia alguna ni al apartado c) o d) del artículo 45.2 de la LRJPA .

SEPTIMO .- Por último, en la Sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 26 de septiembre de 2006 se declara la caducidad de un procedimiento sancionador, como consecuencia de que, pese a las discutibles suspensiones derivadas de la petición de informes ---por cuanto se trataba de informes solicitados a los propios servicios de la Consejería que tramitaba y resolvía el expediente--- habría transcurrido el plazo máximo para resolver.

En principio, como la primera, contendría una doctrina correcta en cuanto al "descuento" ---del plazo máximo para resolver el procedimiento sancionador--- de los plazos utilizados para la emisión de informes. Pero, se trata de otro supuesto de aplicación del artículo 42.5.c) de la LRJPA que, además, no se refiere al exceso del plazo de tres meses para la emisión de los informes, por cuanto no se indica que la emisión de los mismos no lo fuera en período hábil. Insistimos, una vez mas, que el supuesto que aquí revisamos es de los previstos en el artículo 42.5.d) de la LRJPA .

OCTAVO .- Pues bien, de conformidad con lo anterior, debemos llegar a la conclusión de que la sentencia recurrida en el presente recurso de casación de unificación de doctrina no incurre en contradicción alguna con las sentencias citadas de contraste porque los elementos fácticos de las mismas, las acciones o potestades administrativas en ellas enjuiciadas, y, en consecuencia, el fundamento de la no declaración de caducidad no es similar a los de las sentencias de contraste para la fundamentación de lo en cada una de ellas resuelto.

Por ello, como decíamos, partiendo de unos presupuestos fácticos que no son similares, y, sobre todo, de una ratio decidendi que es diferente a la de las otras sentencias resulta evidente que el proceso o mecanismo jurisdiccional de valoración probatoria y sus correspondiente resultados se presentan distintos y necesariamente contradictorios entre si, por cuanto las conclusiones que en cada recurso se alcanzan han de responder a las determinaciones existentes en cada proceso, y no a un intento de asimilar los resultados del mismos. En cada proceso, individualmente considerado, existen unos peculiares matices, que parte de unos hechos diferentes y que son los que convierten lo aparentemente igual en diferente.

Por ello, debemos destacar que la diferencia de elementos nos resulta especialmente significativa, y que justifica las diferencias con los tres supuestos anteriores ofrecidos como de contradicción. Son las propias sentencias, cuyos respectivos fundamentos hemos en parte reproducido, las que, desde el principio y por su parte, explican el ámbito de cada uno de los recursos: Como hemos expresado, dejando al margen la STS que resolvió el recurso de apelación, en las otras dos efectivamente se analiza e interpreta el artículo 45.2.c) de la LRJPA , tras su modificación efectuada en el mismo por la reforma de 1999, siendo correcta la doctrina que en la de este Tribunal Supremo se contiene, pero, como venimos poniendo de manifiesto, tal supuesto no es el utilizado por la Administración de Costas de Cantabria en la Resolución que se revisa, pues, no estamos en presencia de un caso de suspensión procedimental para la emisión de informes ---con un límite temporal máximo de tres meses--- sino en el de una suspensión ---sin plazo, sine die--- de los previstos en el apartado d) del artículo 42.5 ; en concreto, de un plazo no para la emisión de informe alguno, sino de un plazo para posibilitar la legalización de las obras ilegales evitando así, y en su caso, la concurrencia del supuesto fáctico determinante de la infracción.

En consecuencia, el perfil fáctico, la actuación administrativa y el proceso valoratorio y probatorio al que se refiere la sentencia de instancia, que ahora se recurre, es distinto de los contemplados en las sentencias de contraste, a la que se ha hecho referencia, y de una naturaleza que, en modo alguno, puede equiparse. Tampoco las cuestiones jurídicas resueltas en una y otras sentencias tienen la identidad necesaria para que pueda apreciarse una contradicción en su respectivo tratamiento, a la vista de la fundamentación jurídica que en las mismas se contiene.

No existe, pues, contradicción alguna que unificar.

NOVENO .- En virtud de lo hasta aquí razonado procede declarar no haber lugar al recurso de casación interpuesto, con imposición de las costas causadas a la parte recurrente, si bien con la limitación, en cuanto a la minuta de letrado, a la vista de las actuaciones procesales, de 2.500 euros.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español.

Que debemos desestimar y desestimamos el Recurso de Casación para la Unificación de Doctrina interpuesto por la representación procesal de la la entidad ASTILLEROS DE SANTANDER, S. A. contra la sentencia dictada, con fecha de 30 de abril de 2008, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, en el recurso número 459/2007 , que declaramos firme, con imposición de las costas causadas a dicha parte recurrente, en los términos expresados.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos Publicación.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Rafael Fernandez Valverde, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.