STS, 17 de Diciembre de 2010

En el recurso contencioso-administrativo número 65/2006 la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, con fecha 14 de octubre de 2008, dictó sentencia cuyo fallo es del siguiente tenor literal: " FALLAMOS : En atención a todo lo expuesto, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Sección Quinta) ha decidido: 1º Desestimar el presente recurso contencioso-administrativo. 2º.- No efectuar especial pronunciamiento sobre las costas causadas ".

Contra dicha sentencia ha preparado recurso de casación la representación procesal de la ADMINISTRACIÓN DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CATALUÑA, interponiéndolo en base a los siguientes motivos de casación:

Primero : Al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción , por infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate, al infringir la sentencia recurrida el artículo 142 de la Constitución Española.

Segundo : Bajo el mismo amparo procesal por infracción de los artículos 163 de la CE, 5, apartados 1, 2 y 3 de la LOPJ, y 35 a 37 de la LOTC.

Y termina suplicando a la Sala que "...dicte en su día sentencia por la que, con estimación del mismo, se case la sentencia recurrida de 14 de octubre de 2008 (dictada en el recurso 65/2006, de los de la Sección 5ª de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del TSJC ) y se resuelva en los términos que esta parte tiene interesado, estimando el recurso contencioso administrativo formulado en su día por mi representada".

La representación procesal de la EXCMA. DIPUTACIÓN PROVINCIAL DE TARRAGONA se opuso al recurso de casación interpuesto de contrario y suplica en su escrito a la Sala que "... inadmita el presente recurso de casación ordinario, o en su caso, lo desestime por no existir ninguna de las infracciones del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia alegadas por la contraria".

Mediante providencia de fecha 3 de noviembre de 2010 se señaló el presente recurso para votación y fallo el día 1 de diciembre del mismo año, en cuya fecha han tenido lugar dichos actos procesales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Segundo Menendez Perez, Magistrado de la Sala.

La precisión con que la Sala de instancia describe la cuestión jurídica que enfrenta en este litigio a la Administración de la Generalidad de Cataluña, parte actora en el proceso, y a la Diputación de Tarragona, aconseja que iniciemos nuestra sentencia trascribiendo los dos primeros fundamentos de derecho de la de aquélla. Dicen así:

"[...] PRIMERO.- Como se ha expuesto en los antecedentes, se impugna a través del presente recurso contra la aprobación definitiva del Presupuesto de la Diputación de Tarragona para el ejercicio 2006 (aprobación inicial por Acuerdo del Pleno de 25 de noviembre de 2005), publicado mediante Edicto de 21 de diciembre de 2005, en el Boletín Oficial de la Provincia de Tarragona, de 28 de diciembre de 2005.

Tras el desistimiento de parte de las pretensiones articuladas en el escrito de demanda que formuló en su día la Administración recurrente, el objeto del proceso ha quedado reducido al examen de si resulta o no ajustado a Derecho el acuerdo impugnado, en la medida en que no consignó en el presupuesto para el ejercicio 2006 de las aportaciones económicas al "Institut de Recerca i Tecnologia Agroalimentàries (IRTA)" que se preveían en el Convenio suscrito en fecha 31 de enero de 1986 por las Administraciones enfrentadas en este litigio.

SEGUNDO.- Conviene significar que esta misma Sala y Sección en la reciente sentencia nº 903/2008, de 8 de octubre de 2008 , ha resuelto idéntica impugnación referida al Presupuesto de la Diputación de Tarragona para el ejercicio 2005, por lo que, en aras de la unidad de doctrina y no existiendo nuevos datos que valorar, procede reiterar los razonamientos allí expuestos en los siguientes términos:

"SEGUNDO.- En virtud del expresado Convenio de 31 de enero de 1986 , la Diputación de Tarragona, "sin perjuicio de sus competencias en la materia", transfirió a la Generalidad de Cataluña la gestión del Servicio Agropecuario, que se integró en el Centro Agropecuario de Mas Bové, el cual forma parte del IRTA. Para la efectividad de dicha transferencia, la Diputación cedió al IRTA el uso de las fincas, bienes inmuebles y muebles de su propiedad, detallados en el anexo nº 1 del Convenio, al tiempo que el personal adscrito a los servicios transferidos pasó a depender del IRTA, en los términos establecidos en el propio Convenio.

En materia financiera y presupuestaria, la cláusula 4ª del Convenio estableció que la Diputación de Tarragona haría, con carácter anual, una aportación económica, mediante su presupuesto, al IRTA, estableciéndose como base inicial de cálculo la aportación del ejercicio de 1986, cifrada en 118.404.837 pesetas, menos el importe de los ingresos obtenidos por el IRTA por el desarrollo de su actividad. El cálculo de dicha aportación inicial partió de las cantidades que la Diputación destinaba a aquella actividad en el momento de la firma del Convenio.

Además, con vista a ejercicios sucesivos, se contemplaba el incremento de la aportación de acuerdo con la media de aumentos de los costes de personal, de funcionamiento de los servicios y de transferencias corrientes.

Con posterioridad, la Ley 27/1991, de 13 de diciembre , transfirió a la Generalidad las competencias anteriormente ejercidas por las Diputaciones provinciales en materia de agricultura, ganadería, montes, ferias y mercados agrarios, caminos vecinales y capacitación y formación profesional agraria. En virtud de la disposición final 1ª de dicha Ley, la Generalidad asumió con carácter definitivo, entre otras, las competencias inherentes a los servicios cuya gestión fue transferida al IRTA en virtud del Convenio de 31 de enero de 1986 , a que se acaba de hacer referencia.

TERCERO.- Desde una perspectiva más general, no cabe olvidar que la Ley 5/1987, de 4 de abril , dispuso que las competencias de las Diputaciones provinciales habían de ser distribuidas, de acuerdo con la legislación sectorial emanada del Parlamento de Cataluña, entre la Administración de la Generalidad y las comarcas, respetando sin embargo el núcleo esencial de la autonomía provincial, de modo que no podían afectarse las competencias de asistencia y de cooperación jurídica, económica y técnica que corresponden a las Diputaciones en virtud de la Ley reguladora de las Bases del Régimen Local.

El artículo 12 de la citada Ley 5/1987 , que regulaba la participación de la Generalidad en los ingresos provinciales, cuando se produjese un traspaso de servicios a causa de la modificación de las competencias de las Diputaciones, fue declarado inconstitucional y nulo por la sentencia del Tribunal Constitucional 48/2004, de 25 de marzo .

Resumiendo en extremo, el Tribunal Constitucional consideró que la obligación impuesta a las Diputaciones catalanas de financiar con sus ingresos corrientes servicios inherentes a competencias cuya titularidad plena habían traspasado a la Comunidad Autónoma no resultaba ajustada al bloque de la constitucionalidad, y ello por un doble motivo. Por una parte, porque el artículo 142 de la Constitución vincula la suficiencia de ingresos de las haciendas locales al ejercicio, por los correspondientes entes locales, de las funciones y competencias que tienen legalmente atribuidas. En segundo lugar, porque los preceptos del bloque de la constitucionalidad que regulan los recursos de las Comunidades Autónomas no permiten a éstas el establecimiento, como recurso propio ordinario, de una participación en los ingresos corrientes de las Diputaciones provinciales.

En cuanto se refiere al primero de tales aspectos, el Tribunal Constitucional declaró que "las Diputaciones provinciales de Cataluña, en principio, no se hallan constitucionalmente legitimadas para financiar actividades o servicios asumidos por dicha Comunidad Autónoma, en la medida en que carecen de competencia alguna sobre los mismos, y ello en virtud de la previsión normativa que les viene impuesta por el propio legislador autonómico".

CUARTO.- Aplicando al caso de autos la expresa doctrina del Tribunal Constitucional, debe concluirse que no se ajusta al bloque de la constitucionalidad el hecho de que la Diputación de Tarragona siga financiando la prestación de unos servicios, respecto de los que carece de competencia alguna, al haber sido transferida la misma a la Generalidad de Cataluña, de acuerdo con el artículo 1º de la Ley 27/1991, de 13 de diciembre .

La representación procesal de la Administración autonómica considera que las aportaciones anuales al IRTA por parte de la Diputación de Tarragona no se hallan afectadas por el citado pronunciamiento del Tribunal Constitucional, desde el momento en que las mismas no se amparan en el artículo 12 de la Ley 5/1987 , que fue declarado nulo por dicho Tribunal. Sin embargo, esta alegación no puede ser compartida, como se expondrá a continuación.

En primer lugar, tal y como se desprende de la propia Exposición de motivos de la Ley 27/1991 , en cuya virtud la Generalidad asumió las competencias antes ejercidas por las Diputaciones provinciales en materia agraria, ganadera y forestal, este texto legal se inscribe dentro del proceso de redistribución de las competencias provinciales diseñado por la Ley 5/1987. Aquélla viene a materializar las previsiones de ésta última respecto de un determinado sector de la actividad administrativa, acogiéndose al régimen contemplado en la Ley 5/1987 respecto del traspaso de medios económicos, materiales y personales afectos a las competencias transferidas. En consecuencia, el mecanismo financiero y presupuestario al que se remite la Ley 27/1991 no es otro que el contemplado con carácter general en la Ley 5/1987 .

En segundo lugar, y desde otro punto de vista, el sistema de financiación previsto en el Convenio suscrito por ambas partes el 31 de enero de 1986 resulta perfectamente equiparable al que preveía el artículo 12 de la Ley 5/1987 . En ambos casos se parte de una aportación inicial cuantificada de acuerdo con el coste efectivo del servicio transferido en la fecha en que se realiza el traspaso, y se aplica a continuación un mecanismo de actualización de dicha cantidad. Además, en los dos supuestos se trata de un porcentaje de participación en los ingresos provinciales, como contemplaba el artículo 12 de la Ley 5/1987 , toda vez que la aportación no consiste en la transferencia de ingresos de carácter finalista.

En tercer lugar, resulta irrelevante el hecho de que no haya intervenido en este caso la Comisión Mixta prevista en el artículo 5 de la Ley 5/1987. Como se desprende del artículo 4.2 de dicho texto legal, el cometido atribuido a dicha Comisión no es otro que la determinación de los medios personales y materiales afectos al servicio que deben ser objeto de traspaso a la Administración de la Generalidad o al ente comarcal que corresponda, así como de los recursos correspondientes. En el caso de autos, dichos medios personales y materiales ya habían sido transferidos en virtud del Convenio de 31 de enero de 1986 , de modo que resultaba innecesario que interviniera la referida Comisión Mixta. Así se desprende de la disposición final 1ª de la Ley 27/1991 , al establecer que la Generalidad asumía directamente y con carácter definitivo las competencias inherentes a los servicios cuya gestión ya había sido transferida al IRTA en aplicación del citado Convenio de 31 de enero de 1986 .

En cuarto lugar, ha de considerarse que la financiación por medio de la participación en los ingresos provinciales de los servicios transferidos a la Generalidad no resulta admisible aunque haya mediado un acuerdo adoptado voluntariamente por la correspondiente Diputación. Como dijo la sentencia del Tribunal Constitucional 48/2004 , la tesis "que desplaza al plano de la voluntariedad de las aportaciones económicas y, por ello, a un ámbito convencional, la exigencia de la cuestionada participación, no puede compartirse". En efecto, si "la autonomía y las propias competencias son indisponibles tanto para el Estado como para las Comunidades Autónomas, también han de serlo para los entes locales", lo que significa, como antes se ha expuesto, que "las Diputaciones provinciales de Cataluña, en principio, no se hallan constitucionalmente legitimadas para financiar actividades o servicios asumidos por dicha Comunidad Autónoma, en la medida en que carecen de competencia alguna sobre los mismos, y ello en virtud de la previsión normativa que les viene impuesta por el propio legislador autonómico".

En quinto y último término, debe concluirse que el Convenio de referencia perdió toda vigencia a la entrada en vigor de la Ley 27/1991. En efecto, aquel instrumento constituye un ejemplo claro de convenio de colaboración entre dos Administraciones públicas, que tiene como finalidad el establecimiento de mecanismos tendentes a mejorar la prestación de los servicios de su competencia y a evitar duplicidades en la actuación de ambas Administraciones. Ahora bien, este mecanismo de colaboración supone necesariamente que ambos entes ostentan un determinado ámbito de competencias en el sector al que se refiere el convenio, y así era en la fecha en que se suscribió el de autos -el 31 de enero de 1986-. Como se desprende de la cláusula 1ª del convenio, la Diputación de Tarragona transfirió a la Generalidad la gestión del Servicio Agropecuario, "sin perjuicio de sus competencias en la materia".

Ahora bien, esta situación se vio radicalmente modificada con la Ley 27/1991 , que privó a las Diputaciones provinciales de sus competencias en materia agraria, ganadera y forestal, transfiriéndolas a la Generalidad de Cataluña. A partir de este momento, según la disposición final 1ª de la Ley, la Generalidad asumió con carácter definitivo todas las competencias sobre los servicios cuya gestión había sido transferida al IRTA por el Convenio de 31 de enero de 1986 , de modo que la Diputación de Tarragona devino incompetente para intervenir en la materia. En consecuencia, desapareció el presupuesto básico de la existencia del convenio de colaboración, que concluyó así su vigencia.

Como consecuencia de cuanto antecede, debe desestimarse en su integridad el presente recurso, al resultar ajustado a Derecho el acuerdo impugnado de la Diputación de Tarragona."

El primero de los motivos de casación se formula al amparo del art. 88.1.d) de la LJ y denuncia la infracción del art. 142 de la CE .

En su desarrollo se argumenta que la mención expresa del Convenio de 31 de enero de 1986 en la Disposición Final Primera de la Ley del Parlamento de Cataluña 27/1991, de 13 de diciembre , implica que la Generalidad asume la titularidad de la competencia que la Diputación de Tarragona ejercía a través del Servicio Agropecuario y, al mismo tiempo, que el régimen económico aplicable es el establecido por el mencionado Convenio , contrariamente a lo que se afirma en la sentencia; régimen de financiación que queda fuera del sistema del art. 12 de la Ley de dicho Parlamento 5/1987, de 4 de abril , declarado nulo por el TC en su sentencia 48/2004 .

Entre ambas Administraciones hay una relación jurídica basada en un convenio de colaboración que no tiene el carácter de aquellos que el TC considera en su sentencia; y que, por tanto, no queda afectado por la declaración de nulidad del citado art. 12 , toda vez que se basa en las declaraciones de voluntad de aquéllas que se materializan y regulan por el propio convenio. Las obligaciones mutuas que de éste se derivan tienen naturaleza contractual, por lo que no se ven afectadas por la declaración de nulidad del repetido art. 12 .

El Convenio fue asumido en su integridad, otorgándole plena cobertura legal, por aquella Ley 27/1991, en su disposición final primera. Lo ha hecho suyo, dándole rango de ley a las previsiones convencionales referidas al régimen de financiación del IRTA.

Tampoco se ajusta a Derecho el criterio de la Sala de instancia cuando entiende irrelevante que no haya intervenido la Comisión Mixta prevista en el art. 5 de aquella Ley 5/1987, dada las dos fases sucesivas que prevé en ese artículo y en el anterior, de las que se desprende que el acuerdo de dicha Comisión tiene carácter constitutivo, de suerte que sin él no se produce la asunción efectiva de la competencia.

Consecuencia de lo anterior es que la Sala de instancia, cuando considera que el régimen de financiación del IRTA previsto en el Convenio de 1986 , después asumido por la Ley 27/1991, suponía un mecanismo idéntico o asimilable al previsto por el art. 12 de la Ley 5/1987 , declarado nulo por el TC en su sentencia 48/2004 , infringe el art. 142 de la Constitución, pues entiende, de forma equivocada, que dicho régimen de financiación convencional supone, como recurso propio de la Comunidad Autónoma, una participación en los ingresos corrientes de la Diputación Provincial que de esta manera, con infracción del principio de suficiencia financiera, estaría financiando actividades o servicios asumidos por la Generalidad sobre los que la Diputación estaría falta de competencia. Cuando lo cierto es que esa asunción efectiva de la competencia por la Generalidad no se ha llegado todavía a producir, al no haberse reunido a este efecto la Comisión Mixta, cuyo acuerdo de traspasos tiene un carácter constitutivo.

El motivo debe ser desestimado, pues la cita en él como infringido del art. 142 de la Constitución es meramente instrumental, en el sentido de que se utiliza tan solo como medio o excusa para que este Tribunal Supremo pueda entrar a analizar normas autonómicas interpretadas y aplicadas por la Sala de instancia en su sentencia.

En esencia, la razón o argumento jurídico que se esgrime en el motivo es que la Administración de la Generalidad, pese a los términos bien claros (" asume con carácter definitivo ") con que se expresa la Disposición Final Primera de la Ley del Parlamento de Cataluña 27/1991, de 13 de diciembre , no ha llegado aún, en realidad, a asumir las competencias inherentes a los servicios cuya gestión fue transferida al Instituto de Investigación y Tecnología Agroalimentarias en virtud del Convenio entre la Generalidad y la Diputación de Tarragona firmado el 31-1-1986, relativo al Servicio Agropecuario, pues no se ha producido aún (¡tantos años después!) el acuerdo de la Comisión Mixta prevista en la Ley de aquel Parlamento 5/1987 .

Se pretende así que interpretemos nosotros, en un sentido contrario al que hizo la Sala de instancia (a nuestro juicio con clara motivación y recto fundamento) dos normas autonómicas cuyo esclarecimiento corresponde a ésta, como son la citada Disposición Final Primera en relación con el art. 5 de la también citada Ley 5/1987 y en conexión con los efectos o consecuencias que la ejecución de aquel Convenio de 1986 produjo sobre la subsistencia o no de la necesidad en esa materia trasferida de aquel acuerdo de la Comisión Mixta.

Con mayor razón, si cabe, ha de desestimarse el segundo y último motivo de casación, también formulado al amparo del art. 88.1.d) de la LJ , pues en él, partiendo de que la Ley autonómica 27/1991 hizo suyo aquel Convenio de 1986 , dándole rango de ley, se denuncia la infracción de los artículos 163 de la CE, 5, apartados 1, 2 y 3 , de la LOPJ y 35 a 37 de la LOTC, pues en virtud de esa asunción y elevación de rango, no podía la Sala de instancia dejar de aplicar el citado Convenio sin plantear previamente cuestión de inconstitucionalidad de aquella Ley 27/1991 .

Decimos que ha de ser desestimado. No sólo porque parte de un presupuesto distinto al que obtiene la Sala de instancia al interpretar, como a ella corresponde, la repetida Ley autonómica, pues afirma en su sentencia que aquel Convenio perdió toda vigencia a la entrada en vigor de esa Ley. Sino, además, porque es jurisprudencia de esta Sala, recogida en la sentencia de 24 enero 1996 y en las que en ella se citan, así como también en la de 6 de marzo de 1998 y en la de 2 de junio de 2009, dictadas, estas dos últimas, en los recursos de casación núms. 109/1992 y 3298/2007, la que afirma que la decisión del Tribunal de instancia de no plantear una cuestión de inconstitucionalidad, por no apreciar que concurra la razón de ser a la que se subordina tal planteamiento, no constituye motivo casacional autónomo que requiera respuesta jurisprudencial por parte del Tribunal Supremo.

La desestimación de todos los motivos de casación alegados comporta la declaración de no haber lugar al recurso interpuesto y la imposición de las costas procesales a la parte recurrente, según establece el artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional, si bien, como permite el apartado tercero del mismo precepto, procede limitar su cuantía, por el concepto de honorarios de Abogado de la parte recurrida, a la cifra de tres mil euros, dada la actividad desplegada por aquél al oponerse al indicado recurso.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad del Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,