STS, 8 de Noviembre de 2010

En el recurso nº 264/2008, seguido en la Sección Novena de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid por el trámite especial para la protección de los derechos fundamentales, el 30 de junio de 2009 se dictó sentencia cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal:

"FALLAMOS

Que ESTIMANDO PARCIALMENTE el presente recurso contencioso administrativo nº 264/08, tramitado como procedimiento especial para la protección de los derechos fundamentales, interpuesto por la Procuradora de los Tribunales doña Beatriz Sordo Gutiérrez, en nombre y representación de don Hugo, contra la desestimación presunta por silencio del recurso de alzada interpuesto, ante el Comité Español de Disciplina Deportiva, contra la resolución dictada por el Comité Jurisdiccional y Disciplinario de la Real Federación Española de Caza, de fecha 12 de febrero de 2008, por la que se le impone una sanción de inhabilitación temporal de cinco años de sus derechos federativos, y contra las resoluciones del Comité Español de Disciplina Deportiva de 7 de marzo y de 18 de abril de 2008, por las que se deniega la suspensión cautelar de dicha sanción durante la sustanciación de aquel recurso de alzada, debemos ANULAR Y ANULAMOS dichas resoluciones por vulnerar el derecho fundamental a la legalidad en materia sancionadora reconocido en el art. 25.1 CE, reconociendo, asimismo, el derecho del recurrente a ser indemnizado por importe de 10.000 euros, cantidad que no devengará más intereses que los previstos en el art. 106 LJ . No ha lugar a la imposición de las costas procesales causadas en esta instancia".

Contra dicha resolución preparó recurso de casación el Abogado del Estado, en representación de la Administración, que la Sala de Madrid tuvo por preparado por providencia de 24 de julio de 2009, acordando el emplazamiento a las partes y la remisión de las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo.

Por escrito presentado el 2 de octubre de 2009, el Abogado del Estado interpuso el recurso anunciado y, después de exponer el motivo que estimó pertinente, solicitó a la Sala que

"(...) acuerde casar la citada sentencia y dicte otra por la que acuerde la plena conformidad a Derecho del acto impugnado en la instancia".

Admitido a trámite, se remitieron las actuaciones a esta Sección Séptima, conforme a las reglas del reparto de asuntos, y, por providencia de 11 de diciembre de 2009, se dio traslado del escrito de interposición a la parte recurrida y al Ministerio Fiscal para que formalizaran su oposición.

Evacuando el traslado conferido, la procuradora doña Beatriz Sordo Gutiérrez, en representación de don Hugo, se opuso al recurso por escrito presentado el 25 de enero de 2010 en el que suplicó a la Sala sentencia declarando su desestimación y que se impongan la costas a la Administración recurrente.

El Fiscal, con fundamento en las consideraciones expuestas en su escrito de 4 de febrero de 2010, solicitó sentencia declarando haber lugar al recurso formalizado por el Abogado del Estado, procediendo a casar la sentencia recurrida, dejándola sin efecto y restableciendo en su plena integridad la resolución inicialmente anulada.

Por su parte, la Real Federación Española de Caza, en su escrito de 10 de febrero de 2010, dijo que no formula oposición al recurso articulado por la Abogacía del Estado, y que se adhiere al mismo.

Mediante providencia de 9 de junio de 2010 se señaló para la votación y fallo el día 3 de noviembre de este año, en que han tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva, Magistrado de la Sala

La Sección Novena de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid estimó en parte, por su sentencia de 30 de junio de 2009, el recurso de don Hugo contra la desestimación por silencio del recurso de alzada que interpuso ante el Comité Español de Disciplina Deportiva contra la resolución del Comité Jurisdiccional y Disciplinario de la Real Federación Española de Caza de 12 de febrero de 2008 que le sancionó con inhabilitación temporal de cinco años de sus derechos federativos, y contra las resoluciones del Comité Español de Disciplina Deportiva de 7 de marzo y de 18 de abril de 2008 que denegaron la suspensión cautelar de esa sanción.

Esta sentencia fue dictada en el proceso de protección jurisdiccional de los derechos fundamentales y declaró nulas las actuaciones administrativas por infracción del artículo 25.1 de la Constitución y reconoció al recurrente el derecho a ser indemnizado con 10.000 #.

La resolución sancionadora consideró acreditada la comisión de dos infracciones por el Sr. Hugo, cazador federado, el 17 de noviembre de 2007 en el curso del XXIX Campeonato, de ámbito estatal, de Caza Menor con Perro correspondiente al año 2006-2007. La primera consistía en que "el imputado portaba al menos dos perdices en el interior de su chaleco que no habían sido cazadas durante el campeonato"; y la segunda en la "actitud y comportamiento agresivo y antideportivo del imputado". Tales hechos se consideraron constitutivos de infracciones muy graves tipificadas en los artículos 20. d) y 20 n) del Reglamento Jurisdiccional y Disciplinario de la Real Federación Española de Caza. Y la sanción impuesta, inhabilitación temporal de sus derechos federativos por el plazo de cinco años que es, según la resolución sancionadora, la prevista en los artículos 25.1.1.3 y 25.1.1.14 de ese Reglamento .

Dice la sentencia que en esa resolución se indica que el Reglamento fue aprobado por la Comisión Directiva del Consejo Superior de Deportes el 16 de noviembre de 1995 y que está inscrito con el número 92 en el libro de registro de reglamentos federativos del Consejo Superior de Deportes, no siendo preceptiva su publicación en el Boletín Oficial del Estado. Esta precisión, así como la observación que hace la sentencia de instancia sobre la circunstancia de que la resolución sancionadora no describe el contenido de los artículos 20 d) y 20 n) del mencionado Reglamento guardan relación con la alegación que el Sr. Hugo hizo ya en sus alegaciones al pliego de cargos --luego reiterada en las sucesivas fases del expediente y en la demanda-- sobre su inexistencia jurídica ya que no ha sido publicado en el Boletín Oficial del Estado. Alegación que, según vamos a ver, fue acogida por la sentencia y decidió la estimación de su recurso contencioso-administrativo.

En efecto, la demanda mantuvo que (1º) se había infringido el derecho fundamental que al recurrente reconoce el artículo 25.1 de la Constitución por esa falta de publicación. Después (2º ), aducía la indefensión, contraria al artículo 24 de la Constitución, que le había causado la apertura de la fase probatoria sin notificársele y la práctica de la prueba sin darle audiencia. Asimismo, sostenía (3º) la falta de tipicidad de los hechos sancionados, contraria nuevamente al citado artículo 25.1. Por último (4º ), afirmaba la vulneración de la interdicción de la arbitrariedad por parte del Comité Español de Disciplina Deportiva por no acceder a la suspensión cautelar que pidió. Por todo ello, solicitaba la anulación de las resoluciones impugnadas y, en consecuencia, que se dejara sin efecto la sanción impuesta, y que se le indemnizara por los perjuicios ocasionados en la cantidad de 124.045 #.

La Sala de Madrid rechazó que la demanda estuviese mal planteada --tal como había objetado la Real Federación Española de Caza-- pues la consideró ajustada al artículo 399 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y pasó a examinar la primera alegación: la relativa a la vulneración del principio de legalidad en materia sancionadora por no estar publicado en el Boletín Oficial del Estado el Reglamento Jurisdiccional y Disciplinario de la Real Federación Española de Caza, disposición federativa que describe las dos infracciones por las que el recurrente fue sancionado.

Rechaza, en primer lugar, la tesis del Sr. Hugo según la cual el régimen disciplinario deportivo solamente puede establecerse en los estatutos --que han de ser publicados según el artículo 31.7 de la Ley 10/1990, de 15 de octubre, del Deporte -- y no en los reglamentos. Dice la sentencia de instancia que del examen de esta Ley resulta que ese régimen disciplinario puede fijarse también en los reglamentos federativos ya que así se desprende de sus artículos 73.1 y 75 . Y que, si bien el artículo 12.2 del Real Decreto 1835/1991, de 20 de diciembre, sobre Federaciones Deportivas Españolas, impone, como contenido obligatorio de sus estatutos, el "régimen disciplinario federativo", otra norma posterior de igual rango, el Real Decreto 1591/1992, de 23 de diciembre, sobre disciplina deportiva, en muchos de sus preceptos prevé que dicho régimen disciplinario pueda establecerse indistintamente en los estatutos o en los reglamentos federativos (artículos 2, 8, 20, 36, etc.). Y, al hilo de esta primera conclusión, coincide la sentencia con "las demandadas y con el Ministerio Fiscal en que, ciertamente, la Ley 10/1990, sólo exige la publicación en el BOE de los Estatutos de dichas Federaciones (art. 31.7 ) y no la de los Reglamentos federativos".

Ahora bien, frente a la posición del Abogado del Estado y del Ministerio Fiscal, que hacían hincapié en ese extremo y frente a las consideraciones del primero sobre la innecesariedad de la publicación de dichos reglamentos pues los asociados --las federaciones son, en definitiva, asociaciones privadas-- deben conocer y respetar sus propias normas asociativas, indaga si la exigencia de que se publiquen los que contengan el régimen disciplinario deriva directamente del derecho a la legalidad en materia sancionadora reconocido en el artículo 25.1 de la Constitución.

Para ello repasa la jurisprudencia del Tribunal Supremo sobre la naturaleza de estos reglamentos y recuerda la interpretación que hacen las sentencias de 1 de junio de 2000 y de 5 de octubre de 1998 a partir de los artículos 30.1 y 33 de la Ley 10/1990 y de los artículos 1.1, párrafo segundo, y 3.1.f) del Real Decreto 1835/1991 y 67 del Real Decreto 1591/1992 . A saber, que las federaciones deportivas cuando ejercen la potestad disciplinaria desempeñan una función pública y actúan como agentes colaboradores de la Administración. Y lo hacen en virtud de una delegación cuyo control corresponde en último extremo al Comité Español de Disciplina Deportiva. Es decir, bajo la coordinación y tutela del Consejo Superior de Deportes, órgano en el que, con una posición de autonomía, se integra ese Comité (artículo 84 de la Ley 10/1990 ). Añade la sentencia de instancia que las normas contenidas en tales reglamentos disciplinarios son verdaderas normas jurídicas y que en este régimen prima lo público sobre lo privado, de manera que cuando es objeto de aplicación debe respetar plenamente el principio de legalidad sancionadora del artículo

25.1 de la Constitución y las exigencias que de él dimanan, aunque en el ámbito jurídico-administrativo y, en particular, en las relaciones de sujeción especial, sean más matizadas y flexibles.

Seguidamente, la sentencia recuerda las tres exigencias insoslayables de ese principio constitucional ( STC 133/1987 ): la norma sancionadora ha de estar consignada por escrito, ha de ser previa a los hechos y ha de ser cierta, es decir ha de estar convenientemente publicada. Se extiende, después, sobre el significado de la publicación de las normas jurídicas y su relación con la seguridad jurídica y con su eficacia, extremos sobre los que recoge parte del fundamento segundo de la sentencia 179/1989 del Tribunal Constitucional . Prosigue refiriéndose a diversas sentencias del supremo intérprete de la Constitución en las que flexibiliza esas exigencias en las relaciones de sujeción especial y cita el fundamento sexto de la sentencia 81/2009, referido al ámbito disciplinario del deporte, cuando dice que en él los sujetos no quedan despojados de sus derechos y que no hay fundamento alguno para que las infracciones leves que por acción u omisión puedan cometer los ciudadanos al contravenir las normas aplicables a los espectáculos deportivos "carezcan de la cobertura legal que, con carácter general, exige el artículo 25.1 CE ( SSTC 132/2001, de 8 de junio, FJ 4 ; 50/2003, de 17 de marzo, FJ 5 ; y 26/2005, de 14 de febrero, FJ 5, por todas)".

Y, sentado que la regulación del régimen disciplinario federativo en los estatutos o en los reglamentos ha de ser necesariamente objeto de publicación para conocimiento de sus destinatarios por las razones anteriores, señala que no es obstáculo a ello que la Ley 10/1990 solamente prevea expresamente la publicación de los estatutos.

Por último, se pregunta la sentencia si, dado el peculiar sustrato asociativo de las federaciones, puede ser suplida la publicación en el diario oficial correspondiente de estos reglamentos por su inscripción en el Registro de Asociaciones Deportivas del Consejo Superior de Deportes. Registro público en el que deben inscribirse, tanto los estatutos como los reglamentos federativos [artículos 10.2.b) de la Ley 10/1990, y 42 y 46 .c) del Real Decreto 1835/1991 ] y en el que está inscrito el Reglamento Jurisdiccional y Disciplinario de la Real Federación Española de Caza. Su respuesta es, sin embargo, negativa:

"Y, en el criterio de esta Sala, tal inscripción registral no puede suplir la publicación en el diario oficial (...) ya que (...) las Federaciones, cuando actúan la potestad disciplinaria, actúan una potestad pública delegada por la Administración en la que, además, no está presente sólo la garantía del buen funcionamiento de las organizaciones deportivas, sino también un claro interés público que trasciende a dichas organizaciones y afecta al orden jurídico general; y, por ello, las disposiciones que las Federaciones están facultadas a dictar para regular dicha potestad --en el marco de la Ley 10/1990, y de los Reales Decretos que la desarrollan-- revisten el carácter de auténticas normas jurídicas y es esta naturaleza normativa la que exige, para su conocimiento, constancia y certeza, su publicación en el instrumento oficial de publicación de las normas jurídicas, de las disposiciones administrativas, que es, exclusivamente, el diario oficial que corresponda (art. 52.1 LRJ y PAC).

Prueba de la insuficiencia de la inscripción registral del citado reglamento como garantía de seguridad de su conocimiento es que, ni en el acuerdo de iniciación, ni en el pliego de cargos ni en la propuesta de resolución ni, en fin, en la resolución sancionadora, se describe en ningún momento cuál sea el contenido de los dos preceptos del reglamento federativo tipificadores de las infracciones por las que el actor ha sido sancionado (sólo en la propuesta de resolución se describe el contenido del art. 20. d, "la presentación al final de la prueba o durante la misma de piezas abatidas con anterioridad a la competición", si bien, al hacerse referencia al segundo cargo imputado,"actitud y comportamiento agresivo", también se dice, de forma contradictoria, que está tipificado en idéntico precepto), y dado que el citado reglamento no obra, tampoco, incorporado a los autos, esta Sala se ve privada de analizar la tipicidad misma de las conductas que se califican de infractoras.

Debemos, pues, concluir que las resoluciones impugnadas deben ser anuladas por contravenir el principio de legalidad en materia sancionadora, reconocido en el art. 25.1 CE, al no estar tipificadas las infracciones por las que el recurrente ha sido sancionado en una norma jurídica debidamente publicada, como es consustancial a toda norma jurídica -o al menos, a su eficacia-, vulnerándose así, la vertiente material del citado principio que reclama la predeterminación "normativa" de las conductas ilícitas y de las sanciones que les corresponden".

Resuelta de este modo la anulación de los actos impugnados, la sentencia considera innecesario abordar los restantes motivos de la demanda. Y, pasando a la pretensión indemnizatoria, la acoge en parte pues solamente encuentra acreditados los perjuicios aducidos por el Sr. Hugo por la rescisión de un contrato publicitario por causa de la sanción. Además de los 3.615 # que perdió por esa razón, la Sala entiende que debe ser compensado el recurrente por los daños morales sufridos. Por eso, eleva hasta

10.000 # la indemnización total a percibir por todos los conceptos que le concede.

El motivo de casación del Abogado del Estado, interpuesto al amparo del artículo 88.1

4. de la Ley de la Jurisdicción, sostiene que esta sentencia ha infringido los artículos 31.7 y 73.1 de la Ley 10/1990 y el artículo 6.3 del Real Decreto 1591/1992, de 23 de diciembre, que la desarrolla. Dice el escrito de interposición que ese artículo 31.7 solamente exige la publicación de los estatutos federativos, pero no de los reglamentos. Y que, según el artículo 73.1, las infracciones de las reglas de juego o competición y normas generales deportivas se tipifican en la propia Ley del Deporte, en los estatutos o en los reglamentos de clubes, ligas profesionales y federaciones deportivas. Este precepto habría sido infringido por la sentencia porque si la Ley excluye de la publicación los reglamentos y, al tiempo, los incluye en la regulación disciplinaria, es claro que los tipos sancionadores en ellos previstos pueden ser aplicados sin que sea precisa esa publicación. Además, insiste, las federaciones son asociaciones privadas y, en cuanto tales, tienen una especial relación con sus asociados quienes se integran en ellas voluntariamente y al hacerlo aceptan sus estatutos y reglamentos por lo que no pueden alegar su desconocimiento después ni excluirse de cumplirlos. De ahí que no entre en juego aquí el artículo

9.3 de la Constitución, que se refiere a la publicidad de las normas con una universalidad de destinatarios.

Dice, también, el Abogado del Estado que en virtud del principio de autoorganización de las federaciones, sus reglamentos, incluidos los disciplinarios, están dotados de un régimen específico de publicidad que garantiza su conocimiento por las personas federadas: el que deriva de su inscripción en el Registro Público de Asociaciones Deportivas. A él se refiere, recuerda, el artículo 10.2 b) de la Ley 10/1990 . El artículo 42 del Real Decreto 1835/1991 subraya el carácter público de este Registro y su artículo 47 dispone que las modificaciones estatutarias tendrán efectos frente a terceros a partir de la fecha de su inscripción, solución que considera razonable extender a las modificaciones de los reglamentos federativos, disciplinarios o no. En todo caso, indica el escrito de oposición que los artículos 105 y 106 de los Estatutos de la Real Federación Española de Caza establecen que los reglamentos solamente tendrán eficacia jurídica a partir de la notificación de su aprobación por el Consejo Superior de Deportes.

Finalmente, apunta el Abogado del Estado que el Real Decreto 1591/1992 cubre a las federaciones deportivas cuando dispone en su artículo 6.3 que ejercen la potestad disciplinaria de acuerdo con sus normas estatutarias y el resto del ordenamiento jurídico. De ahí que considere que la sentencia recurrida impide a la Real Federación Española de Caza la aplicación de su reglamento disciplinario y, por tanto, infringe este precepto. Asimismo, dice que ha interpretado erróneamente las sentencias del Tribunal Supremo que cita porque en modo alguno se dice en ellas que los reglamentos de las federaciones deban ser publicados. Y no se dice, resalta, porque el mencionado artículo 31.7 de la Ley 10/1990 los excluye de esa publicación.

La Real Federación Española de Caza se suma a cuanto dice y pide el Abogado del Estado.

Don Hugo se ha opuesto al motivo de casación.

En efecto, tras resumir la sentencia y el recurso del Abogado del Estado señala, en primer término, la incongruencia de las infracciones que denuncia con la sentencia impugnada. Se refiere a que las normas citadas como infringidas no han sido consideradas por la sentencia para dictar el fallo sino que lo fueron el principio de legalidad del artículo 25.1 de la Constitución y el principio de seguridad jurídica de su artículo

9.3, preceptos --observa-- de los que nada dice el recurrente. Continúa afirmando que la publicación del reglamento disciplinario era obligada por las razones dadas por la Sala de Madrid y que es inaceptable la argumentación del Abogado del Estado según la cual el principio de autoorganización permitiría inaplicar el principio de publicidad general del artículo 9.3 de la Constitución.

Luego, afirma la insuficiencia de la publicidad derivada de la inscripción en el Registro de Asociaciones Deportivas y niega que el artículo 10.2 b) de la Ley 10/1990 se refiera al régimen de publicidad de las normas disciplinarias federativas. Entiende, nuevamente, inaceptable jurídicamente la equiparación que hace el motivo de las normas estatutarias o reglamentarias que regulen cualquier materia con las que establecen el régimen disciplinario pues, de ese modo, mantiene, se olvida la jurisprudencia que atribuye a estas últimas naturaleza de normas jurídicas. Los estatutos y reglamentos, prosigue, pueden valer en las relaciones de especial sujeción entre federación y federados y resultar eficaces mediante la sola inscripción pero, cuando de normas disciplinarias se trata, su eficacia solamente se produce con su publicación en el boletín oficial correspondiente.

Indica, asimismo, que los efectos de la inscripción están tasados en el artículo 44.2 del Real Decreto 1835/1991 y de ese precepto no se deduce que baste para la eficacia jurídica de una norma o reglamento. Y, también, que no hay infracción del artículo 6.3 del Real Decreto 1591/1992, pues no puede vulnerar precepto alguno relativo a la legalidad ordinaria una sentencia cuyo fundamento descansa en la Constitución. En fin, ve absurdo sostener que ésta impida a la Real Federación Española de Caza aplicar su reglamento disciplinario ya que podrá ejercer su potestad sancionadora siempre que lo haga conforme a unas normas que sean eficaces jurídicamente, cosa que no sucede con el llamado Reglamento Jurisdiccional y Disciplinario pues, concluye, por no haberse publicado en el Boletín Oficial del Estado, carece de eficacia jurídica.

El Ministerio Fiscal nos pide la estimación del motivo y la confirmación de la actuación impugnada. Los argumentos que esgrime en apoyo de esas pretensiones son, en síntesis, los siguientes.

Ante todo, precisa que la naturaleza jurídica de las federaciones deportivas es, según el Tribunal Constitucional ( STC 67/1985 ), la de auténticas asociaciones privadas que ejercen funciones públicas y que ha quedado plasmada en los artículos 30 de la Ley 10/1990 y 1 del Real Decreto 1835/1991 . Luego dice que la clave para resolver la cuestión suscitada gira en torno a tres presupuestos básicos: (1º) la configuración estrictamente privada de las federaciones; (2º) el carácter voluntario de la adscripción a ellas de los deportistas, aunque sea necesaria la licencia federativa para tomar parte en competiciones oficiales de ámbito estatal (artículo 32.4 de la Ley 10/1990 ); y (3º) son las federaciones las competentes para calificar y organizar las competiciones oficiales de ámbito estatal (artículo 33.1 a) de la Ley 10/1990 ).

A continuación, recuerda que los hechos, no discutidos, se produjeron en una competición oficial organizada por la Real Federación Española de Caza y que, debatiéndose exclusivamente "si el catálogo de infracciones y sanciones previsto reglamentariamente fue suficientemente conocido por el cazador sancionado por no haber sido publicado en un diario oficial", debe apoyar el recurso del Abogado del Estado. Y ello por estas razones:

"El argumento utilizado por la Sala de Instancia para anular la sanción tiene fundamento cuando la disposición a aplicar es de carácter general y se impone a todos los ciudadanos por el hecho de formar parte de la colectividad social, quieran o no éstos y estén o no de acuerdo con el contenido de las mismas. Distinto es cuando una persona, de modo voluntario, decide solicitar y obtener una licencia federativa que le habilita, también de modo voluntario, para integrarse como deportista federado en la Federación correspondiente y decide después, asimismo de modo voluntario, participar en una competición oficial organizada por ésta. Es evidente que, en este último caso (...), por la mera aceptación de dicha participación, asume también el compromiso de acatar las reglas internas que rigen el transcurso de esa competición y mucho más cuando los hechos que se describen como constitutivos del presupuesto de hecho de la infracción por la que se ha sancionado al actor son de tan evidente y flagrante irregularidad como el de esconder en el interior del chaleco que portaba dos perdices que no había cazado durante la prueba para así agregarlas al total de piezas cobradas durante el transcurso de la competición".

Dice, además, el Ministerio Fiscal que la garantía de la publicidad no es un fin en sí misma, sino un instrumento que en el procedimiento sancionador sirve para hacer efectivo un derecho de mucho mayor alcance: el de defensa. La publicidad, añade, garantiza la seguridad jurídica. Ahora bien, precisa, en el caso de una competición deportiva en la que se toma parte voluntariamente, participar supone asumir el compromiso de conocer y respetar las reglas de juego y, sobre todo, de no infringirlas o alterarlas. Por tanto, la exigencia de puesta en conocimiento de las normas reglamentarias que regulen la competición y las eventuales infracciones a las mismas "son parte integrante del acervo que han de asumir todos los deportistas federados que deseen participar en el campeonato". De ahí que

"(...) la aplicación del principio de publicidad de las normas sancionadoras que rigen en las competiciones deportivas no puede tener la misma intensidad que el de las disposiciones de esta naturaleza de alcance general porque, a diferencia de éstas, aquéllas únicamente rigen para los que voluntariamente decidan someterse al ámbito en el que han de ser aplicadas, es decir, a las competiciones deportivas oficiales en las que deseen participar por su propia voluntad, asumiendo, por tanto, el compromiso de aceptación de las reglas de juego. Adaptándolo a otro deporte, sería como decir que el deportista federado que en un partido de fútbol comete una infracción del reglamento que merece una sanción federativa de suspensión o inhabilitación, no pueda ser sancionado porque el reglamento que rige la competición y en el que se recogen las infracciones y las sanciones correspondientes no haya sido publicado en el BOE".

Esta Sala ha tenido ocasión de ocuparse del problema que aquí se suscita en la sentencia de 12 de enero de 2000 (casación 8305/1995 ), dictada, también, en el procedimiento de protección jurisdiccional de los derechos fundamentales.

Efectivamente, en esta sentencia se examinaba si respetaba el principio de legalidad de las infracciones administrativas que sienta el artículo 25.1 de la Constitución la sanción de multa de 71.128.000 pesetas impuesta por el Presidente del Instituto de Contabilidad y Auditoría de Cuentas (ICAC) a una entidad mercantil considerada responsable de cuatro infracciones muy graves tipificadas en el artículo 16.2

3. de la Ley 19/1988, de 12 de julio, de Auditoria de Cuentas, en relación con determinados epígrafes de las Normas Técnicas de Auditorías, aprobadas por resolución del ICAC de 19 de enero de 1991 y publicadas en el Boletín Oficial del ICAC pero no en el Boletín Oficial del Estado.

   En ese caso, una de las alegaciones de la demanda sostenía la nulidad de la sanción por la falta de publicidad de las infracciones y sanciones que exige el artículo 25.1 de la Constitución, precisamente porque las Normas Técnicas de Auditorías no se habían publicado íntegramente en el Boletín Oficial del Estado. Y, como quiera que la sentencia de instancia desestimó el recurso contencioso-administrativo, el primero de los motivos de casación afirmó la infracción de ese precepto constitucional por esa razón. Pues bien, la Sala rechazó que se hubiera producido tal vulneración con el siguiente razonamiento:

   "

1. Una cosa es el valor y significación que corresponde al principio de publicidad de las normas (art.

   9.3 CE ), y otra diferente el medio por el que se materializa o realiza esa publicidad. Esto último entraña una cuestión de legalidad ordinaria, y remite por ello a la específica regulación que sea aplicable en cada caso.

2. Por lo que hace a las normas técnicas de auditoría de que se viene hablando, esa específica regulación está contenida en la antes citada Ley 19/1988 -LAC - y en el Reglamento que la desarrolla (aprobado por RD 1636/1990, de 20 de diciembre ) -R/LAC-.

   El art. 5 de la Ley dispone que tales normas se elaborarán, adaptarán o revisarán por las corporaciones de derecho público representativas de quienes realicen la actividad de auditoría de cuentas, y serán válidas a partir de su publicación por el Instituto de Contabilidad y Auditoría de Cuentas -ICAC-.

   El citado Reglamento, dictado en uso de la autorización concedida por la Disposición Final Tercera de la Ley, establece en su art. 17 que las tan repetidas normas técnicas de auditoría no tendrán validez hasta que sean publicadas por el Instituto de Contabilidad y Auditoría de Cuentas en su Boletín; y en su art. 19 regula específicamente esa publicación disponiendo que se hará en el Boletín del Organismo.

3. Las Normas cuya forma de publicidad en este proceso se cuestiona están destinadas a regular una relación de especial sujeción, como recuerda la sentencia de instancia desde la cita de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional.

   Por ello, desde un plano de mera racionalidad, la publicidad a través del BOE, prevista para las normas que tienen como destinatarios a la generalidad de los ciudadanos, no se presenta aquí como algo rigurosamente necesario para lograr la precisa funcionalidad perseguida, y, por el contrario, sí aparece como razonablemente suficiente esa específica publicidad establecida a través del Boletín del ICAC.

4. Partiendo, pues, de quienes son los destinatarios de esas normas técnicas de auditoría, y de la clase de relación que regulan, la exigencia de publicación en el Boletín Oficial del Estado que se contiene en el art. 2.1 del Código Civil no puede tener el alcance absoluto que pretende la aquí recurrente en casación.

   Ese precepto ha de conciliarse con el dato de que, en determinados supuestos, como aquí sucede, también hay otras normas del ordenamiento jurídico que contienen especiales regulaciones de la publicidad normativa. Y lo que de ello se deriva es que sobre esta cuestión es posible una concurrencia de regulaciones que ha de ser decidida a través del criterio consistente en que la norma especial prevalece sobre la general.

   Por lo cual, en lo que concierne a la materia sobre la que versa el caso aquí enjuiciado, el citado artículo del Código Civil ha de ser entendido como un precepto general, que sería aplicable en defecto de esos preceptos especiales que directamente regulan aquí la publicidad (de conformidad con lo que establece el art. 4.3 de dicho Código ).

5. Es acertada y oportuna, para la cuestión que se está analizando, la cita que hace la Abogacía del Estado de la STC 219/89, de 21 de diciembre, pues en ella, según recuerda dicha representación pública, no se consideró contrario a las exigencias del art. 25.1 CE el que las normas aplicadas (normas deontológicas) no hubieran sido publicadas en el BOE".

   Estos argumentos son, en definitiva, los mismos que defiende el motivo de casación y mueven al Ministerio Fiscal a apoyarlo y no hay duda de la identidad sustancial que media entre aquél litigio y el que tenemos planteado. En efecto, en ambos casos estamos ante el problema de determinar si la concreta forma de publicidad de unas normas que integran el régimen sancionador es coherente con las exigencias del principio de legalidad de las infracciones y sanciones administrativas atendido el contexto en que se aplican. Dicho de otro modo, la cuestión a resolver es la de si, en todo caso, ese principio exige que tales normas se publiquen en el diario oficial correspondiente sin que sean válidas otras formas de publicidad. Y, como se ha visto, la sentencia resuelve la cuestión en sentido negativo por razones que, en esencia, hemos de reiterar ahora, respecto del Reglamento Jurisdiccional y Disciplinario de la Real Federación Española de Caza y llegar a la conclusión de que, también en este caso, se cumplió el requisito de la publicidad de las normas sancionadoras de manera suficiente.

Efectivamente, las federaciones no son asociaciones en las que sea obligatorio inscribirse ni federarse es necesario para la práctica del deporte. En el caso de la que nos ocupa, no hace falta formar parte de ella para cazar, pues basta la licencia expedida por las autoridades competentes. Se inscriben en las federaciones los deportistas que quieran participar en competiciones oficiales. Por tanto, es una decisión voluntaria la de integrarse en las mismas y quien decide libremente formar parte de una asociación privada en la que no está obligado a entrar, lo hace conociendo sus reglas y aceptando someterse a ellas. Esta circunstancia marca una diferencia esencial para lo que estamos tratando.

Así es porque hablamos, no de normas disciplinarias dirigidas a la generalidad de los ciudadanos ni a quienes se hallan en una determinada situación de sujeción que les viene impuesta por el ordenamiento jurídico al margen de su voluntad, sino de normas que tienen por destinatarios a quienes libremente han querido federarse. Normas que sancionan, por lo demás, la actuación de los miembros de las federaciones deportivas que en el curso de las actividades y competiciones de las propias federaciones incurran en alguna de las infracciones preestablecidas en la Ley, en los estatutos o en estos reglamentos. Normas, en definitiva, que se integran en el acervo de reglas que rige en la federación y que, quienes quieren entrar en ella, asumen en el momento de su incorporación.

De ahí que sea innecesaria la publicación en un diario oficial de estos reglamentos para que puedan ser aplicados válidamente, que es la razón por la que el legislador no la ha exigido. En otras palabras, en este caso, la publicidad exigida es la necesaria en función de la naturaleza del medio en que operan las normas disciplinarias. De igual modo que hay disposiciones que no es necesario publicar en el Boletín Oficial del Estado para que cobren eficacia sino que basta con se incluyan en otro diario oficial de ámbito territorial más restringido, cuando se trata de asociaciones privadas de carácter voluntario puede ser suficiente la previsión de la inscripción de los reglamentos que --no se olvide-- parten de las prescripciones legales y estatutarias.

Interesa recordar, en este sentido, que la Ley 10/1990 dedica su Título XI a la Disciplina Deportiva. Según su artículo 73 su ámbito está constituido por "las infracciones de reglas del juego o competición y normas generales deportivas tipificadas en esta Ley, en sus disposiciones de desarrollo y en las estatutarias o reglamentarias de Clubes deportivos, Ligas profesionales y Federaciones deportivas españolas". En este contexto, considera infracciones que deben ser sancionadas "las acciones u omisiones que, durante el curso del juego o competición, vulneren, impidan o perturben su normal desarrollo". Y entiende por "infracciones a las normas generales deportivas las demás acciones u omisiones que sean contrarias a lo dispuesto por dichas normas". Posteriormente, regula la potestad disciplinaria (artículo 74 : extensión y órganos competentes), define el contenido disciplinario de los estatutos (artículo 75 : tipificación graduada, sanciones, procedimiento y recursos), tipifica diversas infracciones muy graves, graves y leves (artículo 76 ), identifica las circunstancias agravantes y atenuantes (artículo 77 ), regula la extinción de la responsabilidad disciplinaria (artículo 78 ), establece las sanciones (artículo 79 ), fija los plazos de prescripción (artículo 80 ), dispone la ejecutividad de las sanciones (artículo 81 ) y los requisitos mínimos de los procedimientos (artículo 82 ), asimismo establece la forma de proceder cuando medie delito o falta penal (artículo 83 ). Este Título se completa con el régimen del Comité Español de Disciplina Deportiva (artículo 84 ) y con la habilitación a los reglamentos para concretar los principios y criterios recogidos en estos preceptos (artículo 85 ).

También interesa tener presente que, entre las infracciones tipificadas en el Real Decreto 1591/1992, en desarrollo de la Ley 10/1990, figura la muy grave prevista en el artículo 14 d) consistente en "Los comportamientos, actitudes y gestos agresivos y antideportivos de jugadores, cuando se dirijan al árbitro, a otros jugadores o al público". Y que tanto la Ley [artículo 79.1 a)] como este Real Decreto [artículo 21 h)] contemplan la sanción de inhabilitación, precisando este último su duración de dos a cinco años para las faltas muy graves.

En fin, el artículo 100 de los Estatutos de la Real Federación Española de Caza remite a su Reglamento Jurisdiccional y Disciplinario para la aplicación del Título XI de la Ley del Deporte.

Sobre la colaboración entre la Ley y el reglamento en la tipificación de las infracciones administrativas han de tenerse presente estos otros razonamientos tomados también de la sentencia de 12 de enero de 2000, que ajustamos al caso.

(1º) La doble garantía, formal y material, que comporta el principio de legalidad del artículo 25.1 de la Constitución ha sido objeto de matizaciones en el campo del Derecho sancionador por el Tribunal Constitucional. Y cuando la potestad sancionadora incide en relaciones de especial sujeción --como la que liga al recurrente con la Real Federación Española de Caza-- se ha declarado que el principio de reserva de la ley pierde parte de su fundamento material, al ser dichas relaciones expresivas de una capacidad de autoordenación que se distingue del ius puniendi genérico del Estado.

(2º) La garantía formal que supone la reserva de ley no ha sido incumplida en el caso enjuiciado. Existe una atribución legal de potestad sancionadora a la Real Federación Española de Caza en los preceptos de la Ley 10/1990 que se han visto y en sus reglamentos y las infracciones causantes de la sanción impugnada se han tipificado a través de normas legales y reglamentarias.

(3º) La remisión expresa que hacen la Ley 10/1990 y el Real Decreto 1591/1992 a las normas reglamentarias constituye un supuesto de colaboración que no implica excepción a la reserva de ley, sino una modalidad de su ejercicio. La validez de esta técnica ha sido admitida por el Tribunal Constitucional siempre que se den los requisitos de que el reenvío normativo sea expreso, esté justificado en razón del bien jurídico protegido por la norma legal y la ley, además de la pena, contenga el núcleo esencial de la protección ( STC 127/90, de 5 de julio ).

(4º) Los anteriores requisitos se cumplen aquí. La remisión al reglamento federativo es expresa. También está justificada, pues, siendo necesario adaptar las normas legales y reglamentarias a las actividades singulares de las distintas federaciones deportivas y encaminándose las relativas a la disciplina deportiva a garantizar el respeto a las reglas del juego parece razonable que su incumplimiento constituya un ilícito disciplinario. A lo que se puede añadir que las distintas características de los diversos deportes hacen necesarias reglas del juego diferentes para cada uno. Esa variada regulación que es necesaria aconseja no llevar la tipificación de las conductas infractoras a la Ley y a sus reglamentos generales. Finalmente, no cuesta esfuerzo apreciar que esa Ley 10/1990 y su reglamento disciplinario recogen el núcleo esencial de las prohibiciones hechas valer, tanto en lo relativo al incumplimiento de las reglas del juego como en lo que respecta a las actitudes agresivas, ya que el respeto a las primeras está directamente impuesto y las segundas expresamente castigadas.

(5º) Hemos de insistir en que estamos ante la vulneración de reglas voluntariamente aceptadas por quien libremente decidió federarse y, libremente, también, optó por participar en un campeonato organizado por la Real Federación Española de Caza y que, al dar esos pasos, asumió el conjunto de normas que rigen en una y otro. Por eso, en casos como este no se prescinde de las exigencias de la tipicidad en cuanto manifestación sustantiva del principio de legalidad. Y tampoco está ausente la imprescindible imposición por la Ley de las obligaciones esenciales cuyo incumplimiento constituye la infracción. En efecto, la finalidad de la tipicidad es dar a conocer anticipadamente al posible sujeto pasivo de una infracción la concreta obligación cuyo incumplimiento configura el ilícito sancionable y tal finalidad se ha cumplido aquí por el deber de conocimiento de sus normas que pesa sobre quienes libre y voluntariamente deciden integrarse en las federaciones deportivas, normas parte de las cuales, como los reglamentos federativos, son elaboradas por ellas mismas. Dato éste revelador de que el legislador no ha sido ajeno a la definición de las obligaciones determinantes de las infracciones sancionadas pues ha optado por remitir su definición completa a la asociación cuyos miembros serán los propios sujetos pasivos de ellas.

De otra parte, no se han de pasar por alto estas consideraciones adicionales.

En primer lugar, sucede que la jurisprudencia invocada por la sentencia de instancia se ha dictado en supuestos diferentes y no es incompatible con la solución que le damos. Así, la sentencia del Tribunal Constitucional 81/2009 no está contemplando el problema de la publicidad sino el de las habilitaciones reglamentarias vacías de contenido material propio. De ahí que declare inconstitucional el artículo 69.3 c) de la Ley 10/1990 cuyo tenor era el siguiente:

"C) Son infracciones leves:

Todas las acciones u omisiones no tipificadas como infracciones graves o muy graves en el presente Título y que sean contrarias a las normas y reglamentos aplicables a los espectáculos deportivos".

Por lo demás, las restantes sentencias del Tribunal Constitucional y las del Tribunal Supremo citadas tampoco afrontan directa ni indirectamente el extremo que estamos considerando ya que o hablan de las funciones públicas que desarrollan las federaciones deportivas o califican como jurídicas las normas recogidas en sus estatutos y federaciones. En ninguna de ellas se afronta el régimen de publicidad que debe imperar en asociaciones privadas que ejercen funciones públicas como las federaciones deportivas.

La estimación del motivo comporta la anulación de la sentencia y nos obliga, conforme al artículo 95.2 d) de la Ley de la Jurisdicción a resolver la controversia en los términos en que estuviere planteada.

Cuanto hemos dicho hasta ahora sirve para rechazar el argumento principal de la demanda. En cuanto a los restantes, ha de descartarse que el recurrente haya sufrido indefensión. Desde luego no la ha padecido por la forma de publicidad que ha combatido. Lo decimos porque desde el primer momento ha demostrado pleno conocimiento del Reglamento Jurisdiccional y Disciplinario que se le estaba aplicando. Así lo demuestra el hecho de que al alegar a la propuesta de resolución, incluso, corrigiera al instructor al indicarle cuál era el contenido concreto de los apartados del artículo 20 d) y n), que tipifican las infracciones por las que fue sancionado (folio 238 y 211 a 214). Por lo demás, el texto de estos preceptos se recoge en escritos que obran en el expediente (folios 225, 238 ) y no ha sido puesto en cuestión.

También se desprende del expediente que se le han notificado las distintas actuaciones que se iban realizando y que ha podido alegar y proponer pruebas. Asimismo, resulta que la resolución finalmente adoptada se sustenta en declaraciones coincidentes de su juez y distintas personas que presenciaron los hechos (folios 101 a 106, 112 y 172 a 182) y otras evidencias --las ofrecidas por las perdices encontradas y los exámenes de temperatura y de alimentación de los que fueron objeto (folios 88, 89, 353)-- coherentes con lo que reflejaban aquellas manifestaciones: que el Sr. Hugo portaba piezas que no había cazado en la competición. Y en contraste con ello está su actitud de negarse en aquél momento a ofrecer ninguna explicación. Otro tanto sucede con su proceder antideportivo hacia el juez de campo que, al advertir que llevaba bajo el chaleco perdices que no había cazado, le pidió que las mostrara y hacia otro participante en el campeonato y a su juez. Conducta ésta denunciada por su juez de campo, en términos compatibles con las declaraciones de otros testigos (folios 112, 135, 182, 353) y que dio lugar a la intervención de la Guardia Civil que practicó las diligencias que constan en el expediente, aunque en ellas el recurrente negara haber amenazado a nadie ni dirigido el cañón de la escopeta --de todos modos descargada-- contra ninguna persona y finalizasen dejándole en libertad para ser citado por la autoridad competente, según se lee en el folio 97.

En fin, los preceptos reglamentarios que tipifican las infracciones de las que se viene hablando dicen así:

Artículo 20.1 d):

"Los comportamientos, actitudes y gestos agresivos y antideportivos de cazadores cuando se dirijan al árbitro, a otros cazadores o al público en general que revistan especial gravedad".

Artículo 20.1 n):

"La presentación al final de la prueba o durante la misma de piezas abatidas con anterioridad a la competición".

Por tanto, son subsumibles en ellos los hechos acreditados en contra de lo que dice la demanda. Además, ha de destacarse que el recurrente no los niega, en realidad, sino que --al margen de sus argumentos sobre la falta de eficacia del Reglamento Jurisdiccional y Disciplinario-- se limita a descalificar la instrucción del expediente porque se formuló pliego de cargos sin practicar antes pruebas y porque no se le notificó la apertura del período probatorio y porque en las que se realizaron después no se le dio audiencia, además de por no considerarlas acreditativas de lo sucedido y por otros incumplimientos procedimentales. A este respecto, es menester tener en cuenta: (a) que antes de la incoación del expediente la Real Federación Española de Caza contaba con el acta del Jurado de Competición y con las declaraciones del Director del Campeonato, del propio Sr. Hugo, del juez de campo que le acompañaba y la de otro participante así como con el resultado del examen a las perdices encontradas y que sobre esas bases se formula el pliego de cargos; (b) que conoció las actuaciones practicadas por el instructor en las diferentes fases del procedimiento y que se le dieron plazos para que alegara y propusiera pruebas.

Y el Sr. Hugo, efectivamente, las propuso, además de rebatir las acusaciones que le hizo el instructor. Precisamente, en razón de ello la propuesta de resolución retiró dos de los cuatro cargos que figuraban en el pliego: suelta previa al Campeonato de conejos vivos con las patas quebradas y presencia no autorizada en el lugar de la celebración del Campeonato el día 9 de noviembre de 2007 ocultándose de los vigilantes de caza que terminaron sorprendiéndole e identificándole. Si a esto se suma que las pruebas que han servido para considerarle responsable de las señaladas infracciones son todas esencialmente ratificación de declaraciones efectuadas desde el primer momento sin que posteriormente se aportaran elementos inculpatorios nuevos ha de excluirse que el recurrente haya sufrido indefensión por la forma en que se ha desarrollado el procedimiento.

Por último, en la denegación de la medida cautelar que solicitó en su día tampoco se advierten irregularidades con independencia de que, siendo conforme a Derecho la resolución sancionadora, la discusión sobre este extremo queda sin contenido.

En consecuencia, procede desestimar el recurso contencioso-administrativo.

A tenor de lo establecido por el artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción no hacemos imposición de costas en la instancia debiendo correr cada parte con las suyas del recurso de casación.

En atención a cuanto se ha expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución Española,