STS, 16 de Julio de 2009

Por Acuerdo de la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Cádiz de 18 de abril de 1997 se aprobó la Ordenanza reguladora del Precio Público por prestación del Servicio de transporte, Transformación y Eliminación de Residuos Sólidos Urbanos.

Dicha Ordenanza entró en vigor el 22 de mayo de 1997, al día siguiente de su publicación en el BOP, de conformidad con lo dispuesto en su Disposición Final.

Contra el Acuerdo de la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Cádiz de 18 de abril de 1997 D. Mauricio interpuso recurso de reposición, que fue desestimado por resolución de fecha 11 de julio de 1997.

Contra la citada resolución de 11 de julio de 1997 el Sr. Mauricio interpuso recurso contencioso- administrativo ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Sevilla, que, con fecha 22 de noviembre de 2001, dictó sentencia cuyo fallo era del siguiente tenor literal: "Que debemos estimar y estimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Mauricio, representado por el Procurador de los Tribunales D. José Enrique Ramírez Hernández y defendido por el Letrado D. Antonio Francisco Delgado González, contra la resolución de fecha 11 de julio de 1997, desestimatoria del recurso de reposición interpuesto contra Acuerdo de la Comisión de Gobierno del Excmo. Ayuntamiento de Cádiz de 18 de abril de 1997, por el que se estableció y reguló la Ordenanza reguladora del Precio Público por Transporte, Transformación y Eliminación de Residuos, las cuales anulamos por su disconformidad con el ordenamiento jurídico. Sin costas".

Contra la anterior sentencia el Ayuntamiento de Cádiz preparó ante el Tribunal "a quo" el presente recurso de casación que, una vez tenido por preparado en Providencia de 12 de diciembre de 2002, fue interpuesto en plazo ante esta Sala, desarrollándose, después, procesalmente, conforme a las prescripciones legales; y, formalizada por la representación procesal de la parte recurrida su oportuno escrito de oposición al recurso, se señaló, por su turno, para votación y fallo, la audiencia del día 13 de mayo de 2009, fecha en la que ha tenido lugar dicha actuación procesal.

En la tramitación de este recurso han sido observadas las prescripciones legales, salvo la relativa al plazo para dictar sentencia, dictada el día de la fecha debido a la sobrecarga de trabajo que ha pesado sobre la Sala en dicho período.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Juan Gonzalo Martinez Mico, quien expresa el parecer de la Sección.

La sentencia recurrida, después de puntualizar que el objeto del recurso es determinar la conformidad a derecho de la resolución de fecha 11 de julio de 1997, desestimatoria del recurso de reposición interpuesto contra Acuerdo de la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Cádiz de 18 de abril de 1997, por el que se estableció y reguló el Precio Público por Transporte, Transformación y Eliminación de Residuos, hace notar que la Comisión Municipal de Gobierno del Ayuntamiento de Cádiz acordó aprobar, en su sesión de 18 de abril de 1997, la Ordenanza reguladora del Precio Publico por prestación de servicios de transporte, transformación y eliminación de residuos sólidos urbanos. Dicha Ordenanza establecía en su artículo primero que el precio publico aprobado tiene por objeto la financiación del servicio de transporte, transformación y eliminación de residuos sólidos urbanos y en su artículo segundo dispone que están obligados al pago del precio publico regulado en dicha Ordenanza las personas que resulten beneficiadas de la utilización de los servicios a que se refiere la misma y en concreto el titular del contrato del suministro del agua, fijándose a continuación la cuantía del mismo, la obligación de pago y su gestión.

La parte demandante alegó como motivos para solicitar la anulación de la Ordenanza que la recogida, transporte y eliminación de residuos son fases de una de una misma actividad que no se puede desligar y que el Ayuntamiento de Cádiz había pretendido desligar la recogida de basura o de residuos sólidos urbanos de las fases posteriores del servicio con la finalidad de eludir la aplicación de la figura tributaria de la tasa. Asimismo, la verdadera finalidad del precio publico establecido por dicho Ayuntamiento era financiar, junto al transporte y eliminación de los residuos, la recogida de los mismos y, por ultimo, como cuestión principal, que el precio publico establecido es ilegal por vulnerar lo dispuesto en el art. 41 de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, Reguladora de las Haciendas Locales, en relación con el art. 20 de la misma Ley, y no ser conforme con los fines propios del precio publico, así como la posible inconstitucionalidad del mencionado art. 41 de la LRHL, que sirve de base a dicho precio publico y que dicha regulación se debió hacer a través de la figura de la tasa y no del precio publico aprobado.

Para resolver la cuestión central de este recurso es necesario analizar la naturaleza jurídica de los conceptos de tasa y precio público, desde un punto de vista normativo y jurisprudencial, así como sus diferencias, y luego aplicarlo a nuestro caso para, en definitiva, resolver si la regulación que se ha hecho por la Corporación demandada de la prestación de dicho servicio es conforme con la legalidad vigente en dicha materia.

Para la sentencia del Tribunal Constitucional 185/1995, de 14 de diciembre, que declaró la inconstitucionalidad de los párrafos a) y b) del art. 24 de la Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos, la categoría de los precios públicos, tal y como se regulan por la Ley 8/1989, de 13 de abril, han de cumplir simultáneamente dos requisitos: que el supuesto de hecho que les dé lugar se realice en forma libre y espontánea o, lo que es lo mismo, que la solicitud del servicio o actividad administrativa sea una manifestación real y efectiva de voluntad por parte del interesado y que dicho servicio o actividad no se preste por los entes de Derecho público en situación de monopolio de hecho o de derecho. De no concurrir ambas circunstancias, tales precios públicos, en cuanto comportan coactividad para los interesados, revisten la naturaleza de prestaciones patrimoniales de carácter público, cuya constitucionalidad depende del respeto al principio de legalidad. Como consecuencia de esa doctrina establecida por el Tribunal Constitucional, se dictó la Ley 25/1998, de 13 de julio, de modificación del Régimen Legal de las Tasas Estatales y Locales y de Reordenación de las Prestaciones Patrimoniales de Carácter Público, que aborda también una solución idéntica en el ámbito de las Haciendas Locales.

Legalmente, se califican como precios públicos las contraprestaciones recibidas por un Ente público como consecuencia de la prestación de servicios o realización de actividades administrativas cuando es voluntaria su solicitud o recepción y ese servicio es prestado o la actividad es realizada también por el sector privado (arts. 24 LTPP y 41 LHL). En estos casos, el sujeto puede optar libremente entre acudir al Ente público para recibir el servicio o la actividad, debiendo pagar un precio público, o demandarlo al sector privado, pagando un precio privado.

La tasa se diferencia claramente del precio, al menos, por la concurrencia de dos notas: a] es una obligación ex lege, que no tiene su causa en un contrato, a diferencia de lo que ocurre con los precios; b) la tasa origina un ingreso de Derecho público, lo que conlleva la aplicabilidad de un régimen de Derecho público, régimen que no concurre en el caso de los precios.

Tanto la LGT como la LRHL incluyen en el hecho imponible de las tasas la prestación de servicios o la realización de actividades en régimen de Derecho público que se refieran, afecten o beneficien de modo particular al sujeto pasivo, cuando se produzca cualquiera de las circunstancias que enumera: Cuando la solicitud de la actividad administrativa o la recepción de la prestación del servicio administrativo sea, de hecho, obligatoria para el administrado o cuando el sector público sea el único que preste el servicio o realice la actividad, sea o no tal exclusividad fruto de una reserva legal.

Como dice el Tribunal Constitucional, se somete al pago de una tasa la realización administrativa de una actividad o la prestación de un servicio en régimen de Derecho público que afecte al sujeto pasivo, cuando no sean actividades o servicios solicitados voluntariamente, bien porque se impongan por disposiciones legales o reglamentarias, bien porque se trate de bienes, servicios o actividades imprescindibles para la vida privada o social del solicitante. Asimismo, la realización de actividades o prestación de servicios por la Administración conllevará el pago de una tasa cuando esas actividades o servicios no se presten o realicen por el sector privado. La nota que subyace en todas estas exigencias es la coactividad en la solicitud o recepción de la prestación del servicio o de la actividad. Coactividad material que existe cuando el pago de la prestación patrimonial es anudado, legal o reglamentariamente, a la realización de una actividad administrativa o de un servicio público.

Asimismo, cuando esos servicios o actividades que presta la Administración se puedan considerar imprescindibles para satisfacer las necesidades básicas de la vida personal o social de los particulares de acuerdo con las circunstancias sociales de cada momento y lugar. Y también se apreciará esa coactividad cuando sea únicamente el sector público el que preste el servicio o realice la actividad, sin que exista otra posibilidad de obtener la satisfacción que proporciona el servicio o actividad que no sea acudiendo a la Administración y pagando, en consecuencia, la prestación patrimonial exigida.

El art. 20.4 LRHL recoge alguno de los supuestos de prestación de servicios o realización de actividades que pueden ser gravados con tasas y entre los que se encuentra la recogida de residuos sólidos urbanos, tratamiento y eliminación de los mismos.

En esta misma línea se manifiesta el Tribunal Supremo en sus sentencias de 2 de diciembre de 2000, 27 de octubre de 2000 y 29 de mayo de 2000 .

Parece oportuno señalar que, como pone de relieve la propia corporación recurrente, la Ordenanza anulada por la sentencia recurrida en casación fue derogada por el propio Ayuntamiento de Cádiz, a raíz de la entrada en vigor, el 1 de enero de 1999, de la reforma de la Ley de Haciendas Locales que establece nuevos criterios en materia de tasas y precios públicos. Esos criterios nuevos han sido incorporados, en efecto, a la Ordenanza num. 20 sobre "Tasa por gestión de residuos sólidos", publicada en el Boletín Oficial de la Provincia de Cádiz nº 295, de 23 de diciembre de 1998.

Los efectos de la anulación de la anterior Ordenanza por la sentencia objeto del presente recurso de casación sólo se refieren, por tanto, al periodo de tiempo en que aquélla estuvo vigente. No se pretende, en consecuencia, con este recurso de casación, como advierte la Corporación municipal recurrente, resucitar una Ordenanza derogada por la propia Administración municipal gaditana, sino, únicamente, reivindicar la legalidad de la misma mientras estuvo vigente, antes de la entrada en vigor de la reforma de la Ley de Haciendas Locales a la que, de inmediato, se ajustó la normativa municipal. La cuestión no es meramente teórica pues pretende evitar que, en ejecución de la sentencia recurrida en casación, se inicien nuevos procesos de reclamación de las cantidades cobradas en virtud de la Ordenanza anulada.

Según hace constar la recurrente, la intención del Ayuntamiento de Cádiz al aprobar la Ordenanza anulada por la sentencia recurrida fue mantener la tasa de recogida de basuras y establecer un gravamen para financiar la gestión de los residuos sólidos urbanos después de su recogida hasta la transformación o eliminación de los mismos.

La idea del Ayuntamiento de Cádiz de establecer un precio público como sistema de financiación del nuevo servicio de transformación y eliminación de residuos sólidos urbanos buscó amparo en el art. 41.B.b) de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales, cuyo tenor era, en aquel momento, el siguiente: "Tendrán la consideración de precios públicos las contraprestaciones pecuniarias que se satisfagan por:

1. La utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público local.

2. La prestación de servicios o la realización de actividades administrativas de la competencia de la Entidad local perceptora de dichas contraprestaciones, cuando concurra alguna de las dos circunstancias siguientes:

1. Que los servicios públicos o las actividades administrativas no sean de solicitud o recepción obligatoria.

2. Que los servicios públicos o las actividades administrativas sean susceptibles de ser prestadas o realizadas por el sector privado por no implicar intervención en la actuación de los particulares o cualquier otra manifestación de autoridad, o bien por no tratarse de servicios en los que esté declarada la reserva a favor de las Entidades locales con arreglo a la normativa vigente".

El Ayuntamiento recurrente entendió que el supuesto de hecho contemplado en esta litis era el descrito en este último apartado: "servicios o actividades susceptibles de ser prestadas por el sector privado por no implicar intervención en la actuación de los particulares o cualquier otra manifestación de autoridad".

La parte recurrente articula su escrito de interposición del recurso de casación en base a los siguientes motivos :

1. ) Al amparo de lo establecido en el art. 88.1.d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, por infracción de la Disposición Transitoria Segunda de la Ley 25/1998 y de la jurisprudencia que la ha interpretado o aplicado en resolución de supuestos de hechos similares.

   Lo que el recurso de casación plantea es la legalidad de un precio público municipal acordado antes de la reforma de la Ley de Haciendas Locales establecida por la Ley 25/1998 y que, tras dicha reforma, ha sido convertido en tasa por la propia corporación municipal demandada.

   Invoca al efecto el Ayuntamiento de Cádiz la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, del Tribunal Supremo, de 14 de abril de 2000 (rec. de casación 4689/1994, en que fue parte el Ayuntamiento de Cádiz), que muestra cómo en materia de tasas y precios públicos locales la Ley 25/1998, de 13 de julio, procedió a restablecer el concepto tradicional de las tasas locales y a reducir los precios públicos a su verdadero campo y límites, pero esta reforma se planteó de futuro, pues la Disposición Transitoria Segunda preceptuó que "1. Antes del 1 de enero de 1999, las entidades locales habrán de aprobar definitivamente y publicar los acuerdos precisos de imposición y ordenación de tributos al objeto de poder exigir tasas con arreglo a las modificaciones introducidas por la presente Ley (...). Entre tanto, y hasta la fecha indicada, las entidades locales podrán continuar exigiendo tasas y precios públicos con arreglo a la normativa anterior".

   En sentido similar se invoca también la sentencia del Tribunal Supremo de 22 de diciembre de 2001 (rec. casación num. 5759/1996 ).

2. ) Al amparo de lo establecido en el art. 88.1.d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, por infracción del art. 41 de la Ley de Haciendas Locales en su redacción anterior a la Ley 25/1998 y de la sentencia del Tribunal Constitucional 233/1999 que lo interpreta y lo declara conforme con la Constitución. La Sala de instancia ha resuelto no aplicar el art. 41 de la Ley de Haciendas Locales, en que se fundaba el precio público recurrido, por entender que debía estar al nuevo concepto de precio público derivado de la sentencia del Tribunal Constitucional 185/1995 que declaró la inconstitucionalidad de varios preceptos de la Ley estatal 8/1989, de tasas y precio públicos. Aquella declaración de inconstitucionalidad ha sido hecha extensiva, por la Sala del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, al art. 41 de la Ley de Haciendas Locales sin haber planteado para ello la cuestión de inconstitucionalidad que le tenía solicitado el recurrente. De esta forma, la Sala de instancia ha vulnerado un precepto vigente como parámetro de legalidad de la Ordenanza impugnada, cuya constitucionalidad ha sido expresamente confirmada por el Tribunal Constitucional en su sentencia 233/1999 al considerar que el art. 41 de la LHL no adolece de los defectos que había apreciado en la Ley estatal de tasas.

3. ) Al amparo de lo establecido en el art. 88.1.d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, por infracción de los arts. 163 de la Constitución, 5.2 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, y 35, 38 y 40.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, al haber considerado contrario a la Constitución un precepto (el art. 41 LHL ) sin plantear cuestión de inconstitucionalidad y sin atenerse a lo resuelto por el Tribunal Constitucional en su sentencia 233/1999 .

   Los Jueces y Tribunales no pueden inaplicar una ley por considerarla inconstitucional sin que sobre ella se haya pronunciado el Tribunal Constitucional en el sentido de considerarla inconstitucional. Y menos aún cuando, habiéndose pronunciado este último, lo haya hecho en el sentido de declararla conforme con la Constitución.

   Al haber actuado de este modo, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía ha vulnerado los arts. 163 de la Constitución, 5.2 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y 35 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, reguladores de la cuestión de inconstitucionalidad. El Tribunal Constitucional ha dicho que si una vez cumplida la obligación de los órganos judiciales de analizar la posible inconstitucionalidad de las leyes en las que, en cada caso concreto, han de apoyar sus fallos, extraen un juicio adverso, sólo quedan facultados para cuestionarlas ante el Tribunal Constitucional.

   Pero en el presente caso no es sólo que no se planteara la cuestión de inconstitucionalidad específica necesaria en relación con la validez de la norma determinante del fallo, sino que la Sala de Sevilla, conociendo la STC 233/1999, pues la cita expresamente en su sentencia, desoye su contenido, vulnerando con ello los arts. 38 y 40 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, que se refieren al valor de las sentencias dictadas en procedimientos de inconstitucionalidad y establecen, en particular, que tendrán valor de cosa juzgada, vincularán a todos los poderes públicos y producirán efectos generales desde la fecha de su publicación el Boletín Oficial del Estado.

4. ) Al amparo de lo establecido en el art. 88.1.d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, por infracción de los arts. 2 del Código Civil, y 70.2 de la ley 29/1998, así como de la jurisprudencia que, en interpretación de este último, declara que el contencioso- administrativo es un proceso histórico.

   La sentencia recurrida aplica con carácter retroactivo una Ley --la 25/1998 -- para enjuiciar un acto administrativo nacido bajo una legislación anterior y sin que tal retroactividad estuviera, en este caso, justificada por el propio legislador, que la había excluido expresamente con la Disposición Transitoria Segunda de la mencionada Ley 25/1998 . De este modo, la sentencia vulnera el art. 2.3 del Código Civil, de acuerdo con el cual las leyes no tendrán efecto retroactivo si no dispusieren lo contrario.

   Asimismo, la sentencia contraviene el art. 70.2 de la Ley de la Jurisdicción que permite anular los actos administrativos que incurran en cualquier infracción Ordenamiento jurídico, debiendo entenderse por tal, dado el carácter revisor de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, el que estuviera vigente en el momento de dictarse el acto impugnado.

5. ) Al amparo de lo establecido en el art. 88.2.c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, al haber incurrido en incongruencia.

   Lo impugnado por el recurrente en la instancia era la Ordenanza municipal por la que se estableció un determinado precio público, y, consiguientemente, la Sala debió haber analizado la conformidad o disconformidad con el Ordenamiento de dicha Ordenanza para poder concluir si debía o no ser anulada.

   Pero la sentencia recurrida en lugar de limitarse a anular la Ordenanza por estimar que vulnera la legislación en materia de precios públicos, añade un argumento que la hace incurrir en incongruencia: considera la Sala, no que el precio público en cuestión hubiera debido aprobarse como tasa, sino que la tasa de recogida de basuras podía haber incluido aquel precio público, cuestión que no era objeto de discusión.

Por razones de metodología procesal, debemos analizar, en primer lugar, si la sentencia recurrida, como denuncia la corporación recurrente en el último de los motivos de casación, ha incurrido en incongruencia.

Debe señalarse al respecto que el objeto, tanto del recurso de reposición como del posterior recurso contencioso-administrativo que formuló D. Mauricio, fue la Ordenanza que estableció el Precio Público por Transporte, Transformación y Eliminación de Residuos Sólidos Urbanos y que el suplico del escrito de demanda deducido por el actor fue que la Sala de instancia anulase el precio público por prestación de servicios de transporte, transformación y eliminación de residuos sólidos urbanos establecido por el Excmo. Ayuntamiento de Cádiz". En el suplico del escrito de contestación a la demanda de la entonces parte demandada y ahora recurrente se postuló sentencia por la que se desestimase el recurso y confirmase la legalidad de la Ordenanza impugnada.

En su fallo la sentencia recurrida estimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el actor contra el Acuerdo de la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Cádiz, adoptado en su sesión de 18 de abril de 1997, por el que se estableció la Ordenanza reguladora del Precio Público por Transporte, Transformación y Eliminación de Residuos que es anulado por su disconformidad con el Ordenamiento Jurídico.

Una constante y consolidada jurisprudencia ha definido el vicio de incongruencia como aquel desajuste entre el fallo judicial y los términos en que las partes han formulado su pretensión, la que constituye el objeto del proceso, en los escritos esenciales del mismo.

No puede decirse, pues, que en el caso que nos ocupa se haya producido un fallo extraño a las respectivas pretensiones de las partes, de forma que la decisión judicial se haya pronunciado sobre temas o materias no debatidas oportunamente en el proceso y respecto de las cuales, por consiguiente, las partes no tuvieron la oportunidad de ejercitar adecuadamente su derecho de defensa, formulando o exponiendo las alegaciones que tuvieran por conveniente en apoyo de sus respectivas posiciones procesales.

No puede, pues, estimarse la supuesta incongruencia de la sentencia recurrida.

Al entrar en el análisis criterio del primer motivo de casación articulado por la parte recurrente, nos parece conveniente recordar con cierto detalle lo que hemos dicho en ocasiones anteriores (sentencias de 14 de abril de 12000, recurso num. 4689/1997, y 22 de diciembre de 2001, recurso num. 5759/1996, y últimamente, sentencia de 16 de julio de 2009, recurso num. 536/2003 entre otras) acerca de la evolución legislativa que ha tenido lugar en materia de tasas y precios públicos locales; en esa evolución histórica de la regulación legal de los precios públicos locales podemos encontrar la clave para la resolución del recurso que nos ocupa.

Desde el Estatuto Municipal de 8 de Marzo de 1924, la utilización privativa o especial del dominio público y la prestación de servicios públicos municipales constituyeron el hecho imponible de los entonces denominados "derechos y tasas"; así continuó en la Ley Municipal de 1935, en las Leyes de Bases de Régimen Local de 17 de julio de 1955 y 3 de diciembre de 1953, Reglamento de las Haciendas Locales de 2 de agosto de 1952, Texto articulado y refundido de Régimen Local de 24 de junio de 1955 y Ley General Tributaria 230/1963, que definió las tasas en su art. 26.1 .a) como "aquellos tributos cuyo hecho imponible consiste en la utilización del dominio público, la prestación de un servicio público o la realización por la Administración de una actividad que se refiera, afecte o beneficie de modo particular al sujeto pasivo"; Ley 41/1975, de 19 de noviembre, de Bases del Estatuto de Régimen Local, cuya base 22ª utilizó sólo el vocablo tasas, definiéndolas, en lo esencial, según el art. 26 de la Ley General Tributaria ; Real Decreto-Legislativo 3250/1976, de 30 de diciembre, Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local y Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, Texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de régimen local.

Especial mención merecen las sustanciales reformas introducidas por la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, y por la Ley 8/1989, de 13 de abril, en materia de tasas y precios públicos, como consecuencia de las Sentencias del Tribunal Constitucional 185/1995, de 14 de diciembre, y 233/1999, de 13 de diciembre

. La Ley 39/1988, de 28 de diciembre, de Haciendas Locales, introdujo y estableció en su art. 41 un nuevo concepto de precios públicos de naturaleza no tributaria, en sustitución de las tasas tradicionales: "Tendrán la consideración de precios públicos las contraprestaciones pecuniarias que se satisfagan por: A) La utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público local. B) La prestación de servicios o realización de actividades administrativas de la competencia de la Entidad Local perceptora de dichas contraprestaciones, cuando concurra alguna de las dos circunstancias siguientes: a) Que los servicios públicos o las actividades administrativas no sean de solicitud o recepción obligatoria. b) Que los servicios públicos o las actividades administrativas sean susceptibles de ser prestadas o realizadas por el sector privado por no implicar intervención en la actuación de los particulares o cualquier otra manifestación de autoridad, o bien por no tratarse de servicios en los que esté declara la reserva a favor de las Entidades Locales con arreglo a la normativa vigente".

Esta reforma se justificó en la Exposición de Motivos de la Ley, diciendo que "en el ámbito estricto de las tasas, la exacción de éstas se limita a la prestación de servicios públicos y a la realización de actividades administrativas de competencia municipal que se refieran, afecten o beneficien al sujeto pasivo, cuando uno y otra, por su propia naturaleza o por disposición legal o reglamentaria, no sean susceptibles de ser prestados o realizados por el sector privado, siempre que su demanda no sea voluntaria. Para los demás casos de prestación de servicios o de realización de actividades administrativas de competencia municipal, así como por la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público municipal, se instrumenta un sistema de precios públicos, como recurso no tributario, que dota al régimen financiero municipal de mayor dinamismo y de más capacidad de adaptación a la realidad económica".

La diferencia con las antiguas tasas es que éstas tenían como límite máximo el valor del aprovechamiento del dominio público y el coste de los servicios, y debían regularse por Ordenanzas Tributarias que se aprobaban provisionalmente por mayoría cualificada (mayoría absoluta de los miembros de la Corporación) y que se sometían durante 30 días a información pública, principalmente presentación de reclamaciones, que una vez resueltas, daban lugar a la aprobación definitiva. Es de destacar la participación ciudadana directa en el establecimiento y ordenación de las tasas.

En cambio, en los precios públicos, el valor del aprovechamiento del dominio público local y el coste de los servicios era el importe mínimo de los mismos; a su vez los precios públicos, al carecer de la naturaleza de tributos, se establecían o modificaban por un acuerdo del Pleno (mayoría de miembros asistentes) o por delegación de la Comisión de Gobierno, sin necesidad, de seguir el procedimiento garantista propio de las Ordenanzas fiscales, es más, sin necesidad siquiera de utilizar la forma de Ordenanzas.

La innovación introducida por la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, Reguladora de las Haciendas Locales, fue seguida por la Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos, que introdujo en la Hacienda estatal y en la de las Comunidades Autónomas el nuevo concepto de precio público. Es menester destacar que el texto del art. 24 de la Ley 8/1989 es similar y sustancialmente igual al del art. 41 de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, de Haciendas Locales, al cual copió.

Como consecuencia de lo anterior, se modificó el art. 26, apartado 1, a) y b), de la Ley General Tributaria, que quedó redactado de la siguiente manera: "26.1. Las tasas son tributos cuyo hecho imponible consiste en la prestación de servicios o la realización de actividades en régimen de Derecho público que se refieran, afecten o beneficien a los sujetos pasivos, cuando concurran las dos siguientes circunstancias: a) Que sean de solicitud o recepción obligatoria por los administrados. b) Que no puedan prestarse o realizarse por el sector privado, por cuanto impliquen intervención en la actuación de los particulares o cualquier otra manifestación del ejercicio de autoridad o porque, en relación a dicho servicio, esté establecida su reserva a favor del sector público conforme a la normativa vigente".

Ante la frontera difusa entre precios públicos y tasas, la mayor parte de los Ayuntamientos convirtieron las tasas tradicionales en precios públicos.

Estos vientos más que de reforma, de heterodoxia fiscal, llegaron incluso a la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas, adaptando mediante la Ley Orgánica 1/1989, de 13 de abril, el art. 7, apartado 1, regulador de las tasas como ingreso tributario de las Comunidades Autónomas, el hecho imponible de "utilización privativa de su dominio público" y la prestación de servicios públicos y realización de actividades económicas en las circunstancias expresadas, que se incluyeron en la órbita del nuevo concepto de "precio público".

Años mas tarde, el Tribunal Constitucional resolvió varios recursos de inconstitucionalidad interpuestos contra el artículo 24 de la Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos, y en su sentencia 185/1995, de 14 de diciembre, declaró la inconstitucionalidad de la letra a) (precios públicos por la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público) y de la letra b) (precios públicos por prestaciones de servicios públicos) del apartado 1, del art. 24, lo cual implicaba volver al concepto tradicional, constitucionalmente correcto, de las Tasas.

A partir de la sentencia 185/1995 del Tribunal Constitucional, se inició una auténtica contrarreforma mediante:

1. ) El Real Decreto-Ley 2/1996, de 26 de enero, que dotó de cobertura legal, con carácter inmediato y provisional, a todos aquellos precios públicos de la Hacienda del Estado, nacidos al amparo del art. 24 de la Ley 8/1989, de 13 de abril, afectados por la Sentencia del Tribunal Constitucional 185/1995 .

2. ) La Ley Orgánica 3/1996, de 27 de diciembre, que restableció en el ámbito de las Haciendas de las Comunidades Autónomas las tasas por la utilización de su dominio público, (con igual redacción que el texto original de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas y por prestación de servicios públicos en las condiciones exigidas por la sentencia 185/1989 ).

3. ) La Ley 25/1998, de 13 de julio, de modificación del Régimen Legal de las Tasas Estatales y Locales y de Reordenación de las Prestaciones Patrimoniales de Carácter Público, restableció la ortodoxia en materia de tasas, que volvieron a comprender la utilización del domino público, suprimiéndose en este punto concreto los precios públicos, y redactando de nuevo el art. 24 de dicha Ley, con el siguiente texto: "Tendrán la consideración de precios públicos las contraprestaciones pecuniarias que se satisfagan por la prestación de servicios o la realización de actividades efectuadas en régimen de Derecho público cuando, prestándose también tales servicios o actividades por el sector privado, sean de solicitud voluntaria por parte de los administrados", y así se redactaron de nuevo el art. 26.1 de la Ley General Tributaria, el art. 6 de la Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos y los arts. 20 y 24, entre otros, de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, de Haciendas Locales .

La Ley 25/1998, de 13 de julio, tuvo presente la identidad absoluta, sin diferencia alguna, entre las normas definitorias y reguladoras de los precios públicos contenidas en la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, de las Haciendas Locales, y las de la Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos (del Estado), que copió literalmente a la primera, de modo que si aquélla era inconstitucional, la segunda lo era también, por ello la Ley 25/1998, de 13 de julio, respetando la doctrina de la sentencia 185/1995 del Tribunal Constitucional, modificó entre otros los arts. 20 y 41 de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, de Haciendas Locales, adaptándolos a la doctrina de dicha sentencia, anticipándose así a la esperada sentencia del Tribunal Constitucional resolutoria de los recursos de inconstitucionalidad interpuestos contra dichos artículos, y consciente de la situación anormal de los precios públicos locales establecidos al amparo del art. 41 de la Ley 39/1988, en su versión original, preceptuó en su Disposición Transitoria segunda : "1. Antes del 1 de enero de 1999, las Entidades Locales habrán de aprobar definitivamente y publicar los acuerdos precisos de imposición y ordenación de tributos al objeto de poder exigir tasas con arreglo a las modificaciones introducidas por la presente Ley en la Sección 3ª del Capítulo III del Título I de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, Reguladora de las Haciendas Locales . Asimismo, y antes de la fecha indicada, las entidades locales podrán continuar exigiendo tasas y precios públicos con arreglo a la normativa anterior", extendiendo así un manto protector sobre las situaciones creadas al amparo de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, de Haciendas Locales, que sólo podía desaparecer, si, a su vez, se hubiera declarado inconstitucional la Disposición Transitoria Segunda reproducida.

Pendían en 1995 del Tribunal Constitucional tres recursos de inconstitucionalidad y cinco cuestiones de inconstitucionalidad contra varios artículos de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, Reguladora de las Hacienda Locales, entre ellos el art. 41 (recurso de inconstitucionalidad núm. 591/1989, y cuestiones de inconstitucionalidad planteadas por las Salas de lo Contencioso- Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia de Galicia, Canarias --con sede en las Palmas y en Santa Cruz de Tenerife--). El Tribunal Constitucional resolvió los recursos en su sentencia 233/1999, de 16 de diciembre, en la que, pese a ser el art. 41 de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, de Haciendas Locales, igual al 24 de la Ley 8/1989, de 13 de abril, fue declarado constitucional dicho precepto en el Fundamento de Derecho Decimosexto de la sentencia, si bien la Ley 25/1988, de 13 de julio, lo había modificado con anterioridad para adaptarlo a la sentencia num. 185/1995 del Tribunal Constitucional .

En definitiva, que la Ley 25/1998, de 13 de julio, ha cortado de raíz toda impugnación o discusión de los Precios Públicos establecidos con anterioridad basada en la doctrina de la sentencia 185/1995 del Tribunal Constitucional, o dicho de otro modo: estos Precios Públicos han continuado en vigor, por razones de seguridad jurídica, hasta el 31 de diciembre de 1998, sin que pudieran ser impugnados por razón de las nuevas circunstancias definidoras de las tasas y de los precios públicos.

Lo que resulta incomprensible es que, reconocido por la Ley 25/1998, de 13 de julio, que los arts. 20 (tasas) y 41 (precios públicos) de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, de Haciendas Locales, habían resultado afectados por la sentencia núm. 185/1995 del Tribunal Constitucional, que declaró inconstitucionales las normas definidoras de las tasas y de los precios públicos del Estado, pudiera posteriormente dictarse la Sentencia del Tribunal Constitucional núm. 233/1999, de 16 de diciembre, que declaró contrariamente que el art. 41 (precios públicos locales) era constitucional ; no obstante, como esta segunda sentencia no se pronunció sobre la Disposición Transitoria Segunda de la Ley 25/1998, ha de concluirse, por lo que respecta al caso que nos ocupa, que en 1997 la Ordenanza reguladora del precio público por prestación de servicios de Transporte, Transformación y Enajenación de residuos sólidos urbanos era plenamente válida.

La Ley 25/1998, de 13 de julio, de Modificación del Régimen Legal de las Tasas Estatales y Locales y de Reordenación de las Prestaciones Patrimoniales de Carácter Público, ha dejado claro, que a partir del 1 de enero de 1999, el servicio de recogida de residuos sólidos urbanos, tratamiento y eliminación de los mismos, prestado por los Entes Locales, es un hecho imponible de las tasas correspondientes, pero ha yugulado toda discusión retrospectiva sobre esta materia por virtud de lo ordenado en la Disposición Transitoria Segunda, de manera que hasta el 31 de diciembre de 1998 la contraprestación por estos servicios podía ser un Precio Público, y si así se estableció, fue válido hasta dicha fecha.

A la luz de las consideraciones expuestas, la Sala tiene que aceptar este primer motivo casacional, sin necesidad por tanto de analizar los restantes, para ser consecuente con su propia doctrina, por lo que procede estimar el presente recurso de casación y, en consecuencia, casar y anular la sentencia impugnada.

Estimado el recurso de casación, procede, de conformidad con lo dispuesto en el art.

95.2.d) de la Ley de la Jurisdicción, que la Sala resuelva lo que corresponda dentro de los términos en que aparece planteado el debate, a cuyo efecto debe desestimarse el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Mauricio, ratificando la validez de la Ordenanza reguladora del Precio Público por prestación de servicios de Transporte, Transformación y Eliminación de Residuos Sólidos Urbanos de 18 de abril de 1997.

No procede acordar la especial imposición de las costas de instancia y en cuanto a las causadas en este recurso de casación que cada parte pague las suyas.

Por lo expuesto, EN NOMBRE DE SU MAJESTAD EL REY Y POR LA AUTORIDAD QUE NOS CONFIERE LA CONSTITUCION

Estimar el recurso de casación interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE CADIZ contra la sentencia de 22 de noviembre de 2001 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Tercera, del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, recaída en el recurso num. 1802/1997, sentencia que casa y anula.

Desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Mauricio, ratificando la validez de la Ordenanza reguladora del Precio Público por prestación de servicios de Transporte, Transformación y Eliminación de Residuos Sólidos Urbanos de 18 de abril de 1997.

No acordar la expresa imposición de las costas de instancia y en cuanto a las causadas en este recurso de casación que cada parte pague las suyas.

Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en la Colección que edita el Consejo General del Poder Judicial, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos .- PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, D. Juan Gonzalo Martinez Mico, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.