STS, 14 de Octubre de 2010

La Asociación Hotelera de Menorca impugna el acuerdo adoptado por el Pleno del Ayuntamiento de Ciutadella de Menorca el 30 de diciembre de 2000 por medio del cual se aprobó, con carácter definitivo, una modificación de la Ordenanza Fiscal núm. 13, reguladora de la tasa de recogida, transporte y tratamiento de residuos sólidos.

De conformidad con los datos que obran en el escrito de demanda, que no han sido desvirtuados, el Ayuntamiento de Ciutadella aprobó la variación de la Ordenanza municipal diez horas antes de que finalizara el plazo de información pública.

Promovido recurso de reposición, el Acuerdo municipal de aprobación de la Ordenanza fue confirmado y el recurso desestimado.

Contra el acuerdo dictado el 30 de diciembre de 2000 por el Pleno del Ayuntamiento de Ciutadella de Menorca, la Asociación Hotelera de Menorca promovió recurso contencioso-administrativo ante la Sala de la Jurisdicción del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares, que fue resuelto en sentencia de 10 de noviembre de 2005, cuyo fallo era del siguiente tenor literal: "FALLO: 1.- Estimar, con carácter parcial, el recurso contencioso-administrativo interpuesto por ASOCIACIÓN HOTELERA DE MENORCA contra un acuerdo dictado el treinta de diciembre de 2000 por el Pleno del Ayuntamiento de Ciutadella de Menorca --confirmado, en sede de reposición, el 11 de enero de 2001-- que resolvió aprobar, con carácter definitivo, la modificación de la Ordenanza Fiscal nº 13, reguladora de la tasa de recogida, transporte y tratamiento de residuos sólidos. 2.- Anular estos actos administrativos, al ser contrarios a Derecho. 3.- No acceder a la pretensión declarativa y de condena que se contiene en el suplico del escrito de demanda que la Asociación actora ha formulado en el recurso 237/2001: "ordenando devolver a la demandada los importes satisfechos en exceso por los contribuyentes más los intereses legales". 4.- No efectuar expresa imposición de las costas procesales causadas en estos autos a ninguno de los litigantes".

Contra la anterior sentencia la representación procesal del Ayuntamiento de Ciutadella de Menorca preparó ante el Tribunal "a quo" el presente recurso de casación que, una vez tenido por preparado, fue interpuesto en plazo ante esta Sala.

Admitido el recurso de casación interpuesto en virtud de Providencia de 7 de marzo de 2007 de la Sección Primera de esta Sala y formalizada por la representación procesal de la parte recurrida su oportuno escrito de oposición al recurso, se señaló la audiencia del día 13 de octubre de 2010 para la votación y fallo de este recurso, día en el que, efectivamente, se deliberó, votó y falló, lo que se llevó a cabo con el resultado que ahora se expresa.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Juan Gonzalo Martinez Mico, quien expresa el parecer de la Sección.

La sentencia recurrida, después de reconocer que la Asociación Hotelera recurrente tiene interés legítimo suficiente para posibilitar a esta Asociación el cuestionamiento judicial del acuerdo recurrido del Ayuntamiento de 30 de diciembre de 2000, entra a analizar el fondo de la temática litigiosa, que ya fue resuelta por el mismo Tribunal en una sentencia dictada el 8 de julio de 2005 en el recurso núm. 707/2003 . En esta resolución se establece, con absoluta precisión, la necesidad de respetar la totalidad del espacio temporal que el ordenamiento jurídico --artículo 17 de la Ley de Haciendas Locales -- recoge en sede de información pública para los supuestos de supresión, ordenación o modificación de tributos.

Dice la sentencia recurrida que no se discute en el proceso por la Administración demandada la vulneración de los espacios temporales mínimos que incluye la normativa aplicable en sede de tiempos de audiencia antes de proceder a la variación definitiva de una Ordenanza fiscal. La constancia precisa acerca del tiempo de extensión de la audiencia dada por el Ayuntamiento de Ciutadella obra, con total precisión, en el informe realizado el 6 de noviembre de 2003 por el Sr. Alcalde de esta Administración local: "Es cierto que el plazo para formular alegaciones contra el acuerdo del Ayuntamiento de aprobar inicialmente la modificación de la Ordenanza Fiscal núm. 13 del año 2001 finalizaba a las 24 horas del sábado del día 30 de diciembre de 2000"; "Es cierto que el pleno municipal para debatir este punto del orden del día se celebró a las 14 horas del día 30 de diciembre de 2000".

Se afirma por el representante procesal de la Administración demandada que la falta de concesión de ese trámite carece de relevancia material por cuanto las alegaciones formuladas son idénticas a las que ya se habían planteado en el mes de noviembre por la Entidad actora y que el Ayuntamiento había rechazado en el mes de diciembre; "... no es más que una burda triquiñuela para tratar de desvirtuar el contenido de la modificación aprobada y su entrada en vigor el 1 de enero de 2001 (...) Inexistencia de buena fe en la actuación de la Asociación recurrente" (escrito de contestación a la demanda).

Sin embargo, esta cuestión carece de mayor relevancia en la controversia por cuanto, y de conformidad con lo que hemos establecido en la sentencia, citada, de 8 de julio de 2005, la producción/falta de producción de situaciones de indefensión material no tiene relación suficiente con la deficiencia formal que afecta a la variación de una norma jurídica de carácter reglamentario. Esta deficiencia consiste en la falta de respeto del espacio temporal mínimo de audiencia y alegaciones que establece el ordenamiento jurídico aplicable.

El suplico contenido en el escrito de demanda presentado en el recurso 237/2001 solicita que la Sala ordene devolver a la demandada los importes satisfechos en exceso por los contribuyentes más los intereses legales.

No accedemos --dice la Sala de Palma de Mallorca-- a esta pretensión de condena por cuanto la parte actora no ha desarrollado actividad probatoria alguna con el fin de demostrar, en el seno del proceso de declaración, cuáles son los parámetros cuantitativos en los que se expresa esa obligación de devolver, con cita de las entidades mercantiles a las que afecta la modificación de la Ordenanza municipal sobre la que alzan sus pretensiones de heterotutela y con prueba del importe patrimonial que, en más a lo que venían satisfaciendo hasta entonces, se ha entregado por las mismas. Ni la menor referencia a dichas temáticas se contiene en el escrito de demanda --incluso en el suplico se hace una mención genérica, en abstracto, a los contribuyentes y no a los miembros de la Asociación Hotelera de Menorca que se vieron afectados por la variación en la Ordenanza Fiscal nº 13 de Ciutadella de Menorca--.

El Ayuntamiento de Ciutadella de Menorca formula un motivo único de casación, al amparo del artículo 88.1.d) de la LJCA de 1998, por infracción de las normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia que resulta aplicable para resolver las cuestiones objeto de debate, concretamente de los artículos 7 del Código Civil, 17 de la Ley Estatal de Haciendas Locales en relación con los artículos 62 y 63 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común así como de la jurisprudencia del Tribunal Supremo que declara que sólo procede la anulación de unos acuerdos si con la infracción se causa una real indefensión a los interesados o el resultado práctico podía ser otro y no el mismo. Aplicación del principio jurídico de economía procesal.

Dice la parte recurrente que es cierto que el artículo 17 de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales prevé la posibilidad de formular reclamaciones en un determinado plazo de información pública y que en nuestro caso el Ayuntamiento resolvió las reclamaciones el último día en que finalizaba el periodo de información pública (30 de diciembre de 2000), después que se cerrara a las 14,00 horas el registro municipal al público.

El Ayuntamiento actuó así porque la Ley de Haciendas Locales exige que la aprobación definitiva de la modificación de la Ordenanza esté publicada en el ejercicio anterior (2000) para que pueda tener su eficacia en el ejercicio siguiente (2001). Se debía aprobar por el Ayuntamiento y publicar en el BOIB el día siguiente, esto es, el 31 de diciembre de 2000.

La actora --la Asociación Hotelera de Menorca-- actuó de mala fé, reproduciendo la misma alegación presentándola en Correos en Mahón el mismo día 30 en que finalizaba el periodo de información pública.

No se incurrió en causa de nulidad absoluta por haber prescindido total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido o por omitir el trámite esencial de información pública pues el procedimiento seguido fue el legalmente establecido y existió el trámite esencial de información pública.

Ninguna indefensión se causó, en realidad, a la Asociación Hotelera con el hecho de que el primer acuerdo plenario recurrido del Ayuntamiento se adoptara el último día hábil de información pública cuando ya se había cerrado el registro público del Ayuntamiento de Ciutadella de Menorca y la alegación que presentó, con mala fe, en Mahón en aquel día era idéntica a la que había presentado en la misma información pública.

No hubo disminución efectiva y real alguna de su derecho de defensa. No existió indefensión alguna. El resultado práctico hubiese sido exactamente el mismo para las dos alegaciones idénticas de la actora. Si se tuviera que respetar el último día de la información pública sin adoptar el Ayuntamiento acuerdo alguno los dos actos recurridas hubieran sido los mismos. De ahí que, por simple economía procesal, no procedería tampoco la anulabilidad declarada.

1. El presente recurso de casación se interpone por el Ayuntamiento de Ciutadella de Menorca contra la sentencia de 10 de noviembre de 2005, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares, que estima el recurso contencioso-administrativo núm. 237/2001 interpuesto por la Asociación Hotelera de Menorca contra la aprobación, con carácter definitivo, de la modificación de la Ordenanza Fiscal núm. 13, reguladora de la tasa de recogida, transporte y tratamiento de residuos sólidos, aprobación que tuvo lugar mediante el acuerdo dictado el 30 de diciembre de 2000 por el Pleno del Ayuntamiento, confirmado en sede de reposición el 11 de enero de 2001.

2. No existe discusión entre las partes acerca de los hechos que han de tenerse en cuenta para resolver el presente recurso El informe del Alcalde de Ciutadella de 6 de noviembre de 2003, que se reproduce en la sentencia, reconoce que "el plazo para formular alegaciones contra el acuerdo del Ayuntamiento de aprobar inicialmente la modificación de la Ordenanza Fiscal núm. 13 del año 2001 finalizaba a las 24 horas del sábado del día 30 de diciembre de 2000" y que "el pleno municipal para debatir este punto del orden del día se celebró a las 14 horas del día 30 de diciembre de 2000". La cuestión se centra, pues, en decidir si, como dice el Ayuntamiento recurrente, el vicio carece de trascendencia al haberse aprobado la variación de la Ordenanza Municipal sólo diez horas antes de que finalizara el plazo de información pública y no haberse causado indefensión a la Asociación Hotelera que interpuso el recurso contencioso-administrativo o si, por el contrario, como sostiene la sentencia de instancia, el vicio de procedimiento en que incurrió el Ayuntamiento es de nulidad al haberse producido en una disposición de carácter general.

3. El procedimiento de aprobación y modificación de las Ordenanzas fiscales reguladoras de los distintos tributos locales estaba regulado, al tiempo de producirse los hechos que aquí nos ocupan, en los artículos 15 a 19 de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales, con las modificaciones introducidas por distintos apartados del artículo 18 de la Ley 50/1998, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social (BOE de 31 de diciembre). En particular, y por lo que aquí interesa, el artículo 17.3 señalaba: "Finalizado el periodo de exposición pública, las Corporaciones locales adoptarán los acuerdos definitivos que procedan, resolviendo las reclamaciones que se hubieran presentado y aprobando la redacción definitiva de la Ordenanza, su derogación o las modificaciones a que se refiera el acuerdo provisional".

Dijimos en la sentencia de 2 de marzo de 2002 (casación 8765/1996 ) que "la publicación del acuerdo de aprobación definitiva (de una Ordenanza Municipal) no es bastante para producir la convalidación de los graves defectos apuntados, entre ellos el de haberse producido dicha aprobación antes de que se hubiera agotado el plazo de información pública, lo que equivale a la inexistencia del trámite, y conduce sin paliativos a la apreciación de nulidad absoluta de las Ordenanzas impugnadas, a tenor de una constante jurisprudencia que subraya la imprescindibilidad de este trámite". "Y ello es lógico, si se tiene en cuenta que el período de información pública representa el trámite de audiencia, considerado esencial en la formación de la voluntad de los órganos de la Administración en este tipo de procedimientos, según pone de relieve el art. 105.a) CE ".

El acuerdo de aprobación definitiva de Ordenanzas fiscales, adoptado antes de haber transcurrido cumplidamente el plazo de 30 días de información pública y de que se hubieran resuelto las reclamaciones y alegaciones presentadas dentro del plazo abierto para la información pública en cualquiera de los registros o lugares que el artículo 38.4 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común permite constituye un motivo de nulidad absoluta de las Ordenanzas.

La sentencia de 6 de junio de 2006 (casación 9049/2003) recordó que este Tribunal Supremo tiene reiteradamente declarado que la sola omisión del trámite de información pública genera la nulidad radical, por defecto formal en el procedimiento de su elaboración (sentencias de 18 de diciembre de 1997, 12 de marzo de 1998, 23 de julio de 1997 ). Se cita también la sentencia de 21 de febrero de 2005 (casación 1043/2000 ) que desestimó el recurso interpuesto contra la sentencia de Tribunal Superior de Justicia de Madrid que había anulado una Ordenanza Fiscal del Ayuntamiento de Galapagar porque su aprobación definitiva había tenido lugar antes de la finalización del periodo de exposición al público. La circunstancia de que el acuerdo de aprobación definitiva se produjese antes de que se hubiera agotado el plazo de exposición pública fue considerada no como una simple irregularidad formal, sino como un vicio esencial que afecta a la eficacia del Acuerdo adoptado.

En materia de aprobación de Ordenanzas municipales, como disposiciones generales que son, el quebrantamiento del cauce formal de su elaboración, es decir, la vulneración de una norma de superior jerarquía reguladora del procedimiento a seguir en la creación de la disposición reglamentaria produce, como regla general, la nulidad de pleno derecho de aquéllas, citándose en apoyo de este criterio los artículos 9.2 y 105 .a) de la Constitución y el artículo 17 de la Ley de Haciendas Locales .

En esa línea el no cumplimiento del trámite de audiencia previsto para las Ordenanzas municipales en el artículo 17 de la LHL obliga a los Jueces y Tribunales a declarar la nulidad de pleno derecho. Así lo reconoció esa Sala en sus sentencias de 11 de junio de 2001 y 2 de marzo de 2002 (casaciones 2810 y 8765/1996 ).

Y el incumplimiento del trámite de audiencia se produce tanto cuando no se concede la misma, como cuando no se agota el plazo o se procede a publicar la Ordenanza sin resolver las reclamaciones que hubieran sido presentadas en el término concedido. Como hemos dicho en la sentencia de 28 de marzo de 2001 (casación 1913/2002 ), no tendría sentido considerar esencial el trámite de información pública y admitir, sin embargo, que el Pleno pudiera decidir sin consideración a las alegaciones o reclamaciones formuladas.

El Ayuntamiento debió publicar nuevamente la Ordenanza con posterioridad a resolver las alegaciones, siendo preceptiva la previa resolución de las reclamaciones, tal y como establece el artículo

17.3 de la LHL .

A la vista de los hechos y en atención a la doctrina expuesta, la conclusión no puede ser otra que la de confirmación de la sentencia impugnada, al haberse incumplido por el Ayuntamiento recurrente el trámite esencial establecido en el artículo 17.3 de la LHL .

En defensa de su tesis, el Ayuntamiento recurrente pone de manifiesto que ninguna indefensión se causó, en realidad, a la Asociación Hotelera de Menorca con el hecho de que el acuerdo plenario se adoptara el último día hábil de información pública cuando ya se había cerrado el registro del Ayuntamiento. Sin embargo, con independencia de que la aprobación anticipada tuvo por objeto forzar el cumplimiento de los trámites del procedimiento para la aprobación de la Ordenanza fiscal en cuestión con anterioridad al 1 de enero de 2001, es lo cierto que, tratándose de una disposición de carácter general y estando comprometido el trámite de audiencia previsto en el artículo 105 .a) de la Constitución, el vicio de procedimiento apreciado no puede más que desembocar en la nulidad de pleno derecho de la Ordenanza Fiscal de referencia, en virtud del artículo 62.2 de la Ley 30/1992, con independencia de que, como sostiene la Corporación municipal recurrente, no se hubiere causado indefensión a la Asociación interesada y la aprobación definitiva de la Ordenanza se hubiera producido antes de que hubiera finalizado del todo el periodo de información pública. Y es que, como señala la sentencia recurrida, la producción o falta de producción de situaciones de indefensión material no tiene relación suficiente con la deficiencia que afecta a la variación de una norma jurídica de carácter reglamentario.

Esta deficiencia consiste en la falta de respeto del espacio temporal mínimo de audiencia y alegaciones que establece la normativa aplicable antes de proceder a la variación definitiva de una Ordenanza fiscal.

En atención a las consideraciones expuestas, procede desestimar el recurso de casación interpuesto por el Ayuntamiento de Ciutadella de Menorca, con imposición de las costas a la Corporación recurrente en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción, sin que la cuantía máxima de los honorarios del Letrado de la parte recurrida pueda exceder de los 2.000 euros (artículo 139.3 de la LJCA ).

Por lo expuesto,

EN NOMBRE DE SU MAJESTAD EL REY Y POR LA AUTORIDAD QUE NOS CONFIERE LA CONSTITUCION