STS, 15 de Julio de 2010

En el proceso contencioso-administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Tercera) del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña dictó sentencia de fecha 5 de abril de 2.005, estimatoria del recurso promovido por la Entidad Metropolitana del Transporte de Barcelona contra la Orden del Departamento de Política Territorial y Obras Públicas de la Generalitat de Catalunya de fecha 22 de diciembre de 1.998, por la que se establecen las tarifas máximas aplicables a los servicios discrecionales de transporte de viajeros realizados con vehículos de hasta nueve plazas, que posteriormente se amplió a la Orden del mismo Departamento de fecha 15 de marzo de 1.999, por la que se dictan normas de ejecución e interpretación de la citada Orden.

Notificada dicha sentencia a las partes, la Administración demandada presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 18 de mayo de 2.005, al tiempo que ordenaba remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Recibidas las actuaciones tras haberse efectuado los emplazamientos, se ha dado traslado de las mismas al Abogado de la Generalitat de Catalunya, a fin de que manifestara si mantenía el recurso, lo que así ha hecho mediante un escrito en el que interpone el mismo, articulando los siguientes motivos:

- 1º, formulado al amparo del apartado 1.c) del artículo 88 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, en concreto del artículo 218, números 1 y 2, de la Ley 1/2000, de 5 de enero, de Enjuiciamiento Civil ; - 2º, basado en el mismo apartado que el anterior, e igualmente por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, en este caso, por infracción de los artículos 218.1 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y 33.1 de la Ley jurisdiccional;

- 3º, que se ampara en el mismo apartado, por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas que rigen los actos y garantías procesales ocasionando indefensión, en concreto, por infracción del artículo 33 de la Ley de la Jurisdicción y concordantes;

- 4º, que se basa en el apartado 1.d) del citado artículo 88 de la Ley jurisdiccional, por infracción de los artículos 149.1.21 y 148.1.5 de la Constitución, del artículo 9.15 del Estatuto de Autonomía de Cataluña, del artículo 117 de la Ley 16/1987, de Ordenación de los Transportes Terrestres, y de la jurisprudencia, y

- 5º, amparado en el mismo apartado que el anterior motivo, por infracción del artículo 62.1.e) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

Termina su escrito suplicando que se dicte sentencia casando la recurrida y desestimando el recurso contencioso- administrativo interpuesto por la Entidad Metropolitana del Transporte de Barcelona, puesto que el acto impugnado se ajusta a derecho.

El recurso de casación ha sido admitido por providencia de la Sala de fecha 15 de noviembre de

2.006 .

Personada la Entidad Metropolitana del Transporte de Barcelona, su representación procesal ha formulado escrito de oposición al recurso de casación, suplicando que se dicte sentencia inadmitiendo el recurso por no existir infracción alguna de las normas estatales invocadas como base y fundamentación para su admisión a trámite o, subsidiariamente, desestimándolo, todo ello con expresa imposición de costas a la recurrente.

Por providencia de fecha 5 de mayo de 2.010 se ha señalado para la deliberación y fallo del presente recurso el día 13 de julio de 2.010, en que han tenido lugar dichos actos.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Espin Templado, Magistrado de la Sala.

Objeto y planteamiento del recurso de casación.

La Generalidad de Cataluña impugna en casación la Sentencia dictada el 5 de abril de 2.005 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Tercera) del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, que estimó el recurso entablado por la Entidad Metropolitana del Transporte de Cataluña y anuló la Orden de 22 de diciembre de 1.998, del Departamento de Política Territorial y Obras Públicas de Cataluña, por la que se establecen las tarifas máximas aplicables a los servicios discrecionales de transporte de viajeros realizados con vehículos de hasta nueve plazas.

La Sentencia recurrida funda su fallo estimatorio en los siguientes fundamentos de derecho:

" PRIMERO.- LA "ENTIDAD METROPOLITANA DEL TRANSPORTE DE BARCELONA" impugna la Orden de 22 de diciembre de 1.998 del Departamento de POLITICA TERRITORIAL Y OBRAS PUBLICAS de la Generalidad de Cataluña estableciendo las tarifas máximas aplicables a los servicios discrecionales de viajeros con vehículos de hasta nueve plazas.

El 22 de diciembre de 1.998 (D.O.G.C. nº 2795 de 29 de diciembre) el Departamento de Política Territorial y Obras Públicas de la Generalidad de Cataluña dictó Orden por la que se establecían las tarifas máximas aplicables a los servicios discrecionales de viajeros realizados con vehículos de hasta nueve plazas, incluidos los autotaxis; la citada Orden en su artículo 4 establece que: " los servicios se han de contratar en régimen de alquiler por coche completo y los recorridos son en circuito cerrado hasta el punto de partida por el recorrido más corto, sino se acuerda expresamente lo contrario".- Las tarifas que prevé esta orden son de aplicación desde el punto donde se efectúe el inicio de la prestación del servicio en todos los servicios de carácter "interurbano".

Por Auto de 7 de octubre de 1.999 se amplió el recurso a la resolución de 15 de marzo de 1.999 (D.O.G.C. nº 2859 de 31 de marzo) por la que se dictaban normas de ejecución e interpretación de la Orden de 22 de diciembre de 1.998.- En la demanda y en escrito posterior de 29 de diciembre de 1.999 no se deduce ninguna pretensión respecto a la resolución objeto de ampliación.

La recurrente solicita la nulidad de la Orden de 22 de diciembre de 1.998 conforme a los siguientes motivos : a) infracción del artículo 62. e) de la Ley 30/92, de 26 de noviembre, por haberse prescindido del procedimiento establecido para su elaboración; b) infracción del principio constitucional de seguridad jurídica; c) vulneración del principio de autonomía local por invasión competencial.

Sostiene la actora que la Orden impugnada ha prescindido del trámite de información pública y ha omitido dar audiencia a todos los interesados incurriendo en la nulidad absoluta y radical que prevee el artículo 62 e) de la Ley 30/92, de P.A.C .; a tales efectos, alega la Generalidad que si bien es cierto que no se sacó a información pública ni se dio audiencia a posibles interesados en el régimen tarifario, lo fue porque se está ante un simple acto administrativo que afecta a una pluralidad de personas, pero sin vocación de innovar el ordenamiento jurídico con carácter permanente, toda vez que se trata de una simple revisión tarifaria realizada anualmente que carece de la naturaleza de Disposición General, y por tanto no se vulnera el principio de audiencia; sin embargo, las Ordenes son, por lo general, disposiciones generales de la Administración de la Generalidad, si son dictadas por los Consejeros competentes por razón de la materia, y su elaboración debe reunir determinadas circunstancias, entre las cuales debe de ser sometida a información pública o a audiencia de las entidades que, por Ley, tienen la representación y defensa de los intereses de carácter general o afectados por dicha disposición (artículos 62, 63 y 64 de la Ley de Organización, Procedimiento y Régimen Jurídico de la Administración de la Generalidad de Cataluña de 14 de diciembre de 1.989 ).- Según la doctrina más corriente la Disposición General, forma parte del ordenamiento jurídico, innovándolo, derogando otra disposición anterior, creando normas nuevas y habilitando relaciones o actos hasta ese momento no previstos; por el contrario, el acto es algo ordenado, producido en el seno del ordenamiento como simple aplicación del mismo, o dicho de otro modo, suele tener un destinatario concreto, aunque existan supuestos de destinatario indeterminado que sin embargo se agota en su simple cumplimiento.- En el presente supuesto, acaece que las sucesivas Ordenes del Departamento de Obras Públicas y Política Territorial dictadas el 8 de enero de 1.996; 18 de marzo de 1.997 y 8 de enero de 1.998, estableciendo las tarifas máximas aplicables a los servicios discrecionales de transporte de viajeros realizados con vehículos de hasta nueve plazas, reproducen "a la letra" el contenido del artículo 4, párrafo 2º, en el sentido de que: "En los servicios que tengan origen o destino en el ámbito territorial de la Entidad Metropolitana del Transporte, se entenderá como punto de partida o de llegada, respectivamente, al efecto de la aplicación de las tarifas previstas en la presente Orden, el límite territorial de la Entidad Metropolitana del Transporte, y en la parte del recorrido comprendido íntegramente en dicho ámbito territorial se aplicarán las tarifas metropolitanas vigentes". Es llano, por tanto, que durante el recorrido de un servicio interurbano de autotaxi, si su trayecto incluía el área metropolitana, se aplicaban dentro de ese perímetro las tarifas metropolitanas vigentes, pero con el nuevo sistema se modifican los regímenes anteriores incorporando las tarifas en los taximetros desde el momento que se inicia el servicio sin diferenciar los distintos conceptos tarifarios, por lo que la tarifa interurbana que ahora se establece se la arroga la Generalidad,en su conjunto, en los transportes interurbanos que tengan origen o destino fuera del ámbito territorial de la Entidad Metropolitana del Transporte, aunque discuran por ella.- Desde luego, tal innovación, alterando, sustancialmente, el régimen tarifario anterior y sus competencias supone la creación de una nueva normativa y habilita relaciones o actos hasta ese momento no previstos que, sin perjuicio de analizar su conformidad a derecho en orden a la distribución de competencias de la materia, supone, formalmente, que estamos ante una decisión con naturaleza de Disposición General que ha incumplido requisitos y circunstancias que suponen la infracción del procedimiento establecido, lo que acarrea su nulidad absoluta o radical (art. 62. 1 . e) de la Ley 30/92 de P.A.C .) y así debe declararse, para evitar una manifiesta indefensión (S.S.T.S. 21-enero-1984 y 3-junio-1991).

En el orden competencial, la actora sostiene que conforme a la preceptiva de la Ley 7/87, de 4 de abril, de Conurbación, el artículo 16. 1 .d) otorga a la Corporación Metropolitana (E.M.T.) las facultades de intervención administrativa en los servicios de transportes público de viajeros en automóvil, y el artículo 117 de la Ley 16/87 de O.T.T . otorga a dicha entidad la competencia en materia tarifaria al disponer que : "la autoridad local competente, establecerá con sujección a la normativa general de precios el régimen tarifario de transportes urbanos de viajeros", por lo que entiende que es competencia exclusiva de la E.M.T. el régimen tarifario sin perjuicio del sometimiento a la Comisión de Precios de Cataluña conforme a los D. 127/86, de 17 de abril, y D. 149/88, de 28 de abril.- Por ello, concluye, que toda disposición de la Comunidad Autónoma que afecte al ordenamiento tarifario del régimen local, vulnera la autonomía municipal e infringe tal principio constitucional.- La cuestión que se debate ha sido objeto de numerosas sentencias del Tribunal Supremo con intervención en cuanto al régimen tarifario del Tribunal Constitucional.- A los efectos que aquí se contemplan es paradigmática la Sentencia del Tribunal Supremo de 9 de julio de 2003, que resumiendo la doctrina contenida en otras anteriores (Ad exemplum) 20 de marzo y 16 de octubre de 1.998 y 18 de noviembre de 2000 y 23 de febrero de 2001) establece que se ha venido distinguiendo entre la potestad para el establecimiento de tarifas de los servicios públicos a cargo de las Corporaciones Locales que corresponde exclusivamente a éstas, correspondiendo a las Comunidades Autónomas que tengan asumida la competencia la fijación de las tarifas de transportes por carretera pero en su propio ámbito.- La compatibilidad entre ambas ha sido reconocida por el Tribunal Constitucional en la Sentencia 53/1.984, y lo que ocurre no es la desaparición de la potestad tarifaria, sino una yuxtaposición de intervenciones de las que cada una de las Administraciones, la de política de precios y la de establecimiento de tarifas, procederá de las respectivas áreas competenciales que cuando se encomienda a poderes distintos, cada uno ejercerá sus competencias.- En conclusión: la potestad tarifaria aunque tenga que respetar la intervención económica en materia de precios, no priva al que tiene el poder tarifario de su competencia; por tanto, las Corporaciones Locales conservan la potestad tarifaria que se funda en la mejor y más eficaz prestación del servicio público, así como la consecución del equilibrio económico de la explotación debiendo respetar la política de precios señalada por la Comunidad Autónoma competente, que debe otorgar o negar las necesarias autorizaciones, pero no puede invadir la competencia sobre tarifas que corresponde a las Corporaciones Locales basándose en razones relativas al funcionamiento del servicio.-La Comunidad Autónoma sólo tiene competencia para examinar la tarifa propuesta, desde las directrices de la política de precios, pero no puede imponer un modelo tarifario distinto al existente para cada Administración dentro de los límites competenciales por razón del territorio, ni puede enjuiciar la tarifa como elemento de la gestión del servicio público.-" (fundamentos de derecho primero a sexto)

El recurso se formula mediante cinco motivos. Los tres primeros se acogen al apartado 1.c) del artículo 88 de la Ley de la Jurisdicción. En el primero se aduce la infracción de los artículos 218.1 y 2 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, por falta de claridad y precisión en la Sentencia. El segundo motivo se basa en la infracción del mismo artículo 218.1 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y el 33.1 de la Ley de la Jurisdicción, por la supuesta incongruencia de la Sentencia con la pretensión anulatoria deducida por la entidad recurrente. El tercer motivo se funda en la infracción del artículo 33 de la Ley de la Jurisdicción y concordantes, por no haber planteado a las partes la cuestión relativa al carácter de disposición de la Orden impugnada.

Los motivos cuarto y quinto, por el contrario, se amparan en el apartado 1.d) del citado artículo 88 de la Ley jurisdiccional. En el cuarto se alega la infracción de los artículos 149.1.21 y 148.1.5 de la Constitución, 9.15 del Estatuto de Autonomía de Cataluña, 117 de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres, así como de la jurisprudencia, por no haber admitido que la fijación de las tarifas interurbanas corresponde a la Generalidad de Cataluña. El quinto motivo se basa en la supuesta infracción del artículo

62.1.e) de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (Ley 30/1992, de 26 de noviembre ), por haber aplicado dicho precepto sobre nulidad de los actos administrativos a una disposición general, ya que así califica la Sentencia a la Orden impugnada.

Finalmente, en un sexto fundamento la parte alude a que tras casar la Sentencia recurrida procedería negar que la orden impugnada sea una disposición general y que la Entidad Metropolitana de Transportes de Barcelona, parte actora en la instancia, hubiese sufrido indefensión en el procedimiento administrativo.

Sobre el primer motivo, relativo a la claridad y precisión de la Sentencia de instancia.

Alega la parte recurrente que la Sentencia incurre en falta de claridad y precisión, además de no responder a las reglas de la lógica y la razón, con infracción del artículo 218 de la Ley de Enjuiciamiento Civil . Lo anterior sería consecuencia de declarar que la Orden impugnada es una disposición general y que se habían incumplido requisitos y circunstancias que suponen la infracción del procedimiento establecido, lo que acarrea su nulidad absoluta y radical, sin especificar cuáles son tales requisitos y circunstancias, invocando además el artículo 62.1.e) de la Ley 30/1992, que se refiere a la nulidad de los actos administrativos.

Debe rechazarse el motivo. La Sentencia impugnada es clara y perfectamente inteligible, además de razonable y no arbitraria o irracional, lo cual no quiere decir, claro es, que no pueda incurrir en errores jurídicos. Así, la ratio decidendi de la Sentencia es considerar que la Orden litigiosa es una disposición general y que se ha omitido un trámite esencial del procedimiento, cual sería el de audiencia a los interesados, causando indefensión a la actora. Semejante razonamiento podrá ser o no acertado, como podrá ser acertada o no la aplicación por la Sala del precepto legal invocado, el 62.1.e) de la Ley 30/1992 ; pero ello determinaría, en su caso, la infracción de los correspondientes preceptos legales, que podrían alegarse en motivos acogidos al apartado 1 .d) del artículo 88 de la Ley de la Jurisdicción, pero no puede afirmarse que la Sentencia adolezca de los vicios de falta de claridad y precisión que le achaca la parte so pena de reconducir todo error jurídico a dichos vicios.

Sobre los motivos segundo y tercero, relativos a la imputación de incongruencia por alteración de los términos del debate.

Entiende la parte recurrente en el segundo motivo que la Sentencia incurre en incongruencia respecto a las cuestiones planteadas en el recurso contencioso administrativo, ya que en la demanda se solicitaba la nulidad de la Orden como un acto administrativo, al amparo de lo previsto en el artículo 62.1.e) de la Ley 30/1992, y la contestación a la demanda se dirigía a combatir tal argumento. Sin embargo, la Sentencia estima el recurso calificando la citada Orden como una disposición general, resolviendo por tanto el litigio fuera de las pretensiones formuladas por las partes.

No tiene razón la entidad actora. La calificación de la Orden como disposición o acto no altera el debate ni incurre en incongruencia respecto a lo planteado por las partes, toda vez que la ratio de la Sentencia es la anulación de la citada norma por infracción esencial del procedimiento por omisión del trámite de audiencia -alegada por la parte actora en el fundamento de derecho primero de la demanda-, y dicha infracción esta contemplada como causa de nulidad tanto para los actos administrativos, en el artículo

62.1.e) de la Ley 30/1992, como para las disposiciones administrativas, en el apartado 2 del mismo precepto legal, en cuya elaboración se debe respetar, en los términos que legalmente proceda, la audiencia a los ciudadanos que requiere la propia Constitución en su artículo 105 .a). Planteado pues el debate en torno a dicha infracción procedimental, resulta accidental que la Sala juzgadora haya considerado aplicable los preceptos relativos a los actos o a las disposiciones administrativas, pues en ningún caso dicho criterio jurídico altera los términos esenciales del debate -relevancia de la omisión del trámite de audiencia- ni genera indefensión a las partes.

Las mismas razones justifican el rechazo del tercer motivo, en el que la parte aduce la infracción del artículo 33 de la Ley de la Jurisdicción por no haber planteado a las partes la cuestión de que la Orden impugnada era una disposición administrativa, puesto que no era esa la cuestión relevante, sino la de la omisión del trámite de audiencia, defecto procedimental oponible tanto para los actos como para las disposiciones administrativas.

En ambos motivos se expone también una segunda causa tanto de incongruencia (motivo segundo) como de falta de planteamiento de la cuestión a las partes (motivo tercero) respecto del motivo sexto y en relación con la autonomía local y las competencias tarifarias. Ambos argumentos son infundados. En primer lugar, porque tales cuestiones estaban también en el debate planteado por la parte actora (fundamento jurídico tercero de la demanda). En segundo lugar, porque el fundamento jurídico sexto de la Sentencia es ajeno a la ratio decidendi de la estimación del recurso, que se basa exclusivamente en la infracción procedimental ya reseñada sobre falta de audiencia a los interesados; se trata pues, en puridad, de consideraciones a mayor abundamiento que resultan irrelevantes para el fallo estimatorio.

Sobre el cuarto motivo, relativo a la competencia para fijar tarifas interurbanas.

Entiende la Generalidad de Cataluña que la Sentencia ha infringido en el fundamento jurídico sexto los preceptos sustantivos que alega sobre el fondo de la cuestión, todos ellos de normas estatales (artículos 149.1.21 y 148.1.5 de la Constitución, 9.15 del Estatuto de Autonomía de Cataluña y 117 de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres). No resulta preciso, sin embargo, entrar en el tema competencial, ya que las consideraciones expuestas al respecto por la Sala de instancia no son relevantes para el fallo estimatorio, como ya se ha indicado. En efecto, la Sentencia recurrida anula la Orden por un vicio procedimental y, acierte o no la Sala de instancia en las consideraciones sobre el fondo del asunto expresadas en el fundamento jurídico sexto, las mismas resultan irrelevantes para la nulidad decretada. En consecuencia, procede desestimar el motivo.

Sobre el quinto motivo, referido al artículo 62.1.e) de la Ley 30/1992 .

Según la Administración recurrente el artículo 62.1.e) de la Ley 30/1992 habría sido infringido al ser aplicado para decretar la nulidad de una Orden que según la Sala juzgadora sería una disposición general, cuando dicho precepto se refiere a los actos administrativos.

No puede estimarse semejante alegación, puramente formal. La cita del artículo 62.1.e) en vez del

62.2 de la Ley 30/1992 supondría a lo sumo un error accidental que no afecta a la argumentación de la Sentencia, como ya se ha indicado.

Sobre el fundamento sexto del recurso, relativo al fondo del litigio. En un ultimo fundamento la entidad recurrente aduce que una vez casada la Sentencia procedería rechazar que la Orden impugnada fuese una disposición general y que, en todo caso, hubiese habido infracción del procedimiento con indefensión de la Corporación Metropolitana de Barcelona actora en la instancia. Al ser rechazados todos los motivos en los que se funda el recurso de casación este fundamento queda carente de sentido, al margen de ser reiterativo respecto a alguna de las infracciones casacionales formuladas en los motivos que han sido desestimados.

Conclusión y costas.

El fracaso de todos los motivos en que se funda el recurso de casación conlleva la desestimación del mismo. En aplicación de lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción procede imponer las costas a la parte recurrente.

En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del Pueblo español y nos confiere la Constitución,