STS, 2 de Junio de 2010

Ante la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, se ha seguido el recurso número 1035/2003, promovido por Dª. Yolanda y Dª. Camila y en el que ha sido parte demandada la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, sobre deslinde de bienes de dominio público marítimo terrestre.

Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 1 de febrero de 2006 del tenor literal siguiente: "FALLAMOS.- Que estimando el presente recurso contencioso administrativo interpuesto por el procurador JOSE LUIS MARTÍN JAUREGUIBEITIA, en la representación que ostenta de Yolanda y Camila, contra la resolución descrita en el primer fundamento de esta Sentencia, debemos anular la resolución recurrida reconociendo a las recurrentes el derecho a la legalización de usos mediante el otorgamiento de una concesión en los términos previstos por la Disposición Transitoria Primera Apartado Dos de la Ley de Costas por plazo de 30 años a contar desde el día 9 de Junio de 2000. Todo ello sin haber lugar a expresa imposición de costas".

Notificada dicha sentencia a las partes, por las representaciones de Dª. Yolanda y Dª. Camila y de la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO se presentaron escritos preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en auto de la Sala de instancia de fecha 8 de marzo de 2006, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, Dª. Yolanda y Dª. Camila comparecieron en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que en fecha 21 de abril de 2006, formularon el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos que consideró oportunos solicitó a la Sala se dictara sentencia por la que "estimando los motivos de casación formulados, todos o alguno de ellos, se case y anule la recurrida, sustituyéndola por otra ajustada a Derecho que, revocando la de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, y manteniendo la declaración de nulidad de las resoluciones impugnadas, declare el derecho de las recurrentes a la obtención de una concesión administrativa de treinta años prorrogables por otros treinta en virtud de lo establecido por el Apartado 1 de la Disposición Transitoria Primera de la Ley de Costas o, subsidiariamente, declare que el plazo de la concesión administrativa por treinta años reconocida en la sentencia impugnada ha de comenzarse a contar desde la fecha de firmeza de la sentencia, con lo demás que fuere procedente en Derecho".

En fecha de 19 de junio de 2006, el ABOGADO DEL ESTADO comparece en tiempo y forma al tiempo que formula el escrito de interposición del recurso de casación, en el que tras exponer el motivo que consideró pertinente, solicitó a la Sala se dictara sentencia por la que "case y anule la dictada en cuanto a su pronunciamiento relativo a la fijación del completo plazo de duración de la concesión".

El recurso de casación fue admitido por providencia de fecha 3 de mayo de 2007, ordenándose también, por providencia de 26 de septiembre de 2007, entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida a fin de que en el plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que hizo Dª. Yolanda y Dª. Camila en escrito presentado en fecha 25 de octubre de 2007, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó a la Sala que "sea desestimado tal recurso en su integridad, con imposición de las costas a la recurrente".

El ABOGADO DEL ESTADO, en escrito presentado en fecha 13 de noviembre de 2007 formuló oposición al recurso de casación exponiendo los razonamientos que estimó oportunos y solicitó a la Sala se dictara sentencia por la que "se declare no haber lugar al recurso y se impongan las costas al recurrente".

Por providencia de fecha 23 de marzo de 2010 se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 19 de mayo de 2010, en que tuvo lugar.

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Fernandez Valverde, Magistrado de la Sala

Se impugna en el presente recurso de casación la sentencia que la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, dictó en fecha de 1 de febrero de 2006, en su recurso contencioso administrativo número 1035/2003, por medio de la cual se estimó el formulado por Dª. Yolanda y Dª. Camila, contra la Resolución, de fecha 6 de marzo de 2003, del Director General de Costas --- actuando por delegación del Ministro de Medio Ambiente---, por la que se deniega la legalización de usos solicitada por las recurrentes en aplicación de lo dispuesto en la Disposición Transitoria Primera Apartado Dos de la Ley de Costas en relación con unos seiscientos setenta y dos (672) metros cuadrados de dominio público marítimo terrestre correspondientes a la finca registral nº NUM000, inscrita en el Registro de la Propiedad de Gernika-Lumo en la Playa de Laga, término municipal de Ibarrangelu (Vizcaya).

En concreto, la sentencia impugnada procede a "anular la resolución recurrida reconociendo a las recurrentes el derecho a la legalización de usos mediante el otorgamiento de una concesión en los términos previstos por la Disposición Transitoria Primera apartado Dos de la Ley de Costas por plazo de 30 años a contar desde el día 9 de junio de 2000".

(Debe aclararse que, en realidad, se trata de una estimación parcial del recurso contencioso-administrativo pues en el suplico de la demanda ---dejando ahora al margen la cuestión relativa a la prejudicialidad civil--- la pretensión principal amparaba el reconocimiento de una situación jurídica individualizada de concesión administrativa para la ocupación y aprovechamiento de la finca afectada por el anterior deslinde "por el plazo de treinta años, prorrogables por otros treinta en los términos de lo establecido en la Disposición Transitoria Primera 1 de la vigente Ley de Costas ". Y la pretensión subsidiaria ---que es la acogida por la sentencia de instancia pero por treinta años--- era otra concesión "por plazo de diez años, sin obligación de pagar canon, en los términos de lo dispuesto en la Disposición Transitoria apartado 2 de la vigente Ley de Costas " ).

Como decimos, la Sala de instancia estimó el recurso contencioso administrativo formulado contra la Resolución Ministerial recurrida, reconociendo la concesión expresada y se basó para ello, en síntesis, en la argumentación contenida en la anterior sentencia de la Sala de 26 de mayo de 2004, dictada en el Recurso Contencioso-administrativo 46/2002, con cuya aplicación al supuesto de autos alcanza la siguiente conclusión que figura en el Fundamento Jurídico Quinto: "Aplicando ese mismo criterio al supuesto del presente recurso contencioso, procede considerar, pues, que las recurrentes tendrán derecho a una concesión por 30 años que se deberán computar desde el día 9 de Junio de 2000, fecha en la que solicitaron el otorgamiento de la concesión y ello pues las recurrentes presentaron esta solicitud dentro del plazo de un año a que se refiere la Disposición Transitoria Primera de la Ley de Costas tanto en sus apartados Primero como Segundo .

Es necesario entender como la solución pretendida por la Administración tiene naturaleza cuasi confiscatoria en un supuesto como el presente en que las recurrentes ostentan una titularidad registral inscrita, al menos, desde el año 1942 sin que la administración haya ejercitado nunca las acciones a las que se refería el articulo 6.3 de la Ley de Costas del año 1969 y ello a pesar de haberse realizado dos deslindes bajo la vigencia de dicha norma: el deslinde del año 1973 y el del año 1985.

La "debilidad" del titulo de las recurrentes (en comparación con quien ostenta una sentencia judicial declarativa de dominio) tiene el efecto de la disminución del derecho reconocido pero no puede suponer la eliminación de toda clase de derecho a favor de las recurrentes.

La realización del Plan Integral de la Playa de Laga no se verá paralizada por el reconocimiento de derechos que aquí se realiza sin perjuicio de que deba contarse con los derechos de que son titulares las recurrentes que podrán ser objeto de la oportuna expropiación".

Por otra parte, la sentencia ---Fundamento Jurídico Sexto--- responde al planteamiento de prejudicialidad civil que se contenía en la demanda cuyo planteamiento pudiera haber fundamentado la pretensión concesional principal, con apoyo en la Disposición Transitoria Primera , apartado 1, de la LC: "En cuanto a la solicitud recurrentes de que se procediera a la paralización del presente procedimiento para esperar a la sustanciación y obtención de sentencia firme en la reclamación planteada por ellas frente a la Administración del Estado en la acción declarativa del dominio, resulta que tal cosa no es necesaria y ello pues la resolución recurrida niega una pretensión de la recurrentes basada en el apartado segundo de la Disposición Transitoria Primera de la Ley de Costas y para la decisión que se tome en relación a dicha Disposición Transitoria no es necesario valorar la existencia de sentencia favorable ó no.

La obtención de sentencia favorable en la acción civil emprendida por las recurrentes solo tendría efectos a la hora de plantear el reconocimiento de sus posibles derechos por la vía del apartado primero de la misma Disposición Transitoria que exige la previa declaración por sentencia firme de la titularidad dominical de los terrenos.

En cualquier caso, pues, la declaración de los derechos de las recurrentes al amparo del apartado segundo de la referida Disposición Transitoria no se ve afectada por el posible resultado de la acción civil iniciada por las recurrentes y ello pues:

- La desestimación de la acción civil no obsta a la consecución de los derechos a los que nos hemos referido al final del fundamento jurídico anterior.

- La estimación de la acción civil le permitirá a las recurrentes ó bien iniciar las acciones a que crea tener derecho al amparo del apartado 1 de la Disposición Transitoria ó le permitirá iniciar la correspondiente reclamación de responsabilidad patrimonial (tal como ya recogía la propia resolución ahora impugnada).

No es necesario aplicar el articulo 4 de la LRJCA para realizar ninguna clase de pronunciamiento prejudicial civil y ello pues no se encuentra dicha pretensión en la base de la acción que se pretende".

Contra esa sentencia han interpuesto Dª. Yolanda y Dª. Camila, y la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO recursos de casación en el que esgrimen los motivos de impugnación siguientes, al amparo del artículo 88.1, apartados a) y d) de la LRJCA:

1. - La ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO formula un motivo único, al amparo de lo establecido en el artículo 88.1 d) LRJCA, por infracción de lo establecido en el artículo 66, inciso final, de la Ley 22/1988, de 28 de Julio, de Costas (LC ), y de la Jurisprudencia del Tribunal Supremo. Se denuncia que la Sentencia, en vez de limitarse a declarar el derecho a la concesión, que se fijará por la Administración, procede a establecer un plazo máximo temporal, fijando su concreta duración por el plazo máximo legalmente previsto (30 años), infringiendo el precepto citado en el que no cabe entender el establecimiento de un plazo único, general e imperativo de duración de las concesiones. La fijación de este plazo, aduce la recurrente, constituye un aspecto esencial de la discrecionalidad técnica que corresponde a la Administración y no al órgano jurisdiccional. Se cita, entre otras, STS de 29 de Mayo de 1997, recurso de apelación 5228/1992 .

2. - Dª. Yolanda y Dª. Camila plantearon e su recurso de casación los siguientes motivos: A) Al amparo de lo dispuesto en el artículo 88.1 a) de la LRJCA ---por defecto en el ejercicio de la Jurisdicción-- se denuncia la existencia de vulneración de lo establecido en el artículo 4 de la LRJCA, al haberse abstenido la Audiencia Nacional de entrar en el análisis y decisión de la cuestión prejudicial civil planteada; esto es, la propiedad de las recurrentes sobre la finca incluida en el Dominio público marítimo terrestre, pues entiende la Sala que no procede la aplicación del artículo denunciado al no encontrarse dicha pretensión en la base de la acción que se pretende. La cuestión prejudicial, alegan las recurrentes, debe decidirse a favor de lo solicitado (concesión administrativa por 30 años prorrogables por otros 30, según normativa transitoria de la Ley de Costas). Se citan SSTS, entre otras, de 22 de Julio de 2003, 11 de Febrero de 2004 (RJ 2004/399) y 5 de Marzo de 2004 (RJ 2004/812 ).

2. Al amparo de lo dispuesto en el artículo 88.1 d) LRJCA, se denuncia la existencia de vulneración de lo establecido por la Disposición Transitoria Primera de la Ley de Costas de 1988, en relación con la STC 149/1991, de 4 de Julio .

3. Al amparo de lo dispuesto en el artículo 88.1 d) LRJCA, se denuncia la existencia de vulneración de lo establecido por la Disposición Transitoria Primera de la Ley de Costas de 1988, en relación con la STC 149/1991, de 4 de Julio, y del artículo 3.1 de la Ley 30/1992 (principio de confianza legítima), así como del principio de que nadie puede ir contra sus propios actos.

4. Al amparo de lo dispuesto en el artículo 88.1 d) LRJCA, se denuncia la existencia de vulneración de lo establecido en los artículos 64 a 81 de la Ley de Costas, artículos 129 a 151 de su Reglamento, en relación al artículo 53 de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas de 1995 (actualmente artículo 54 ), al establecer que el plazo de la concesión administrativa comenzará a contarse desde la fecha de su petición. En casos similares aducen las recurrentes, la fecha de inicio del plazo concesional es la de aquélla en que efectivamente se tiene por reconocida la utilización y aprovechamiento. (SAN 8 de Junio de 2005 ).

Hemos de comenzar respondiendo al único de los motivos que en su recurso de casación formula el Abogado del Estado; y para ello hemos de reproducir ---de conformidad con los principios de unidad de doctrina, igualdad y seguridad jurídica--- la respuesta dada por nuestra STS de 11 de diciembre de 2008 al recurso de casación 7077/2004 formulado contra la SAN ya antes citada de 26 de mayo de 2004

, y dictada en el Recurso Contencioso-administrativo 46/2002, que, como hemos expuesto, sirvió de fundamento a la sentencia que ahora revisamos. El motivo que se acoge, también formulado por el Abogado del Estado, es idéntico al de autos:

"QUINTO.- Finalmente nos corresponde abordar el recurso de casación interpuesto por la Administración General del Estado que aduce un único motivo, en el que se atribuye a la Sentencia la infracción del artículo 66.2 de la Ley de Costas y la jurisprudencia sobre la discrecionalidad técnica.

Se sostiene que la Sentencia impugnada ha infringido el citado artículo 66.2 de la Ley de Costas al haber fijado la duración de la concesión en treinta años, cuando el citado precepto no establece tal determinación, sino que contiene un plazo máximo cuya fijación concreta corresponde a la Administración.

El motivo ha de ser estimado, pues los plazos máximos de duración de la concesiones por ocupación de los bienes de dominio público, en función de los usos a que se destinen, se establecerán reglamentariamente, sin que en ningún caso, ex artículo 66.2 de la Ley de Costas, pueda exceder de treinta años. De manera que la duración de treinta años no es un plazo de aplicación reglada, con carácter general, como parece inferirse de la Sentencia impugnada, sino que constituye un límite temporal máximo que ha de ser respetado en todo caso. No pueden establecerse, por tanto, concesiones de duración superior a la citada barrera temporal, por concurrir una prohibición legal expresa. Por el contrario, sí pueden fijarse, dentro de la horquilla que permite dicho límite temporal máximo, plazos inferiores que corresponde establecer a la Administración atendiendo a los criterios legal y reglamentariamente establecidos. Sin que, por lo demás, pueda el Tribunal "a quo" suplantar a la Administración en el establecimiento de la duración concreta de la concesión administrativa.

Teniendo en cuenta, para la adecuada aplicación de dicha previsión temporal, que la misma actúa sobre un tipo de concesiones administrativas cuyo objeto es compensar la pérdida patrimonial sufrida por titular amparado por el artículo 34 de la Ley Hipotecaria, operando a modo de indemnización derivado de la privación que comporta la implantación del nuevo régimen jurídico previsto en la Ley de Costas, como declaró la tan citada STC 148/1991 .

La duración de la concesión, dentro de los límites legales temporales que son los únicos ahora examinados, no establece un "plazo general" en el artículo 66.2 de la Ley de Costas, como señala en párrafo quinto del fundamento séptimo la Sentencia recurrida, sino tan solo un límite máximo que faculta a la Administración para su determinación aplicando, como y hemos señalado y ahora insistimos, los criterios legal y reglamentariamente establecidos, sin que ello comporte, como aduce D. Miguel en su escrito de oposición, una fijación arbitraria o caprichosa, pues la misma también podría ser, en su caso, susceptible de control jurisdiccional".

También en la STS de 10 de diciembre de 2008 nos habíamos ocupado de esta cuestión, rectificando una anterior interpretación de la Sala sobre tal Disposición Transitoria Primera 2 :

"Comenzando por este segundo aspecto ---esto es, del relativo al plazo de la concesión que nos ocupa y de la forma de su otorgamiento--- hemos de señalar que este tipo de concesiones previstas en la Disposición Transitoria Primera 2 de la citada LC, en principio, y sin perjuicio de las remisiones que de su regulación surjan, no son una concesión que, como regla general, pueda someterse a las normas reguladoras para las concesiones en los artículos 64 y siguientes de la LC, y 129 y siguientes del Reglamento General para el desarrollo y ejecución de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, aprobado por Real Decreto 1471/1989, de 1 de diciembre (RC).

Efectivamente, en estos supuestos la concesión administrativa se sitúa en el ámbito de las potestades discrecionales (67 LC y 133.1 RC) de la Administración; teniendo el carácter de variable su plazo de duración ---si bien con unos topes máximos--- (66.2 LC y 131 RC); debiendo someterse su otorgamiento a un determinado trámite procedimental, en el que destaca un período de información pública y un oferta y aceptación de condiciones (67 LC y 133 y siguiente del RC); estando obligado el concesionario al abono del correspondiente canon (76.e LC y 155.1.d RC); y, en fin, encontrándose la misma sometida a un específico régimen de extinción (78 LC y 157 RC).

Frente a tal régimen general, en el supuesto de autos la concesión que nos ocupa está prevista en la Disposición Transitoria Primera , apartado 2, de la LC, y, en síntesis, podríamos especificar su régimen en los siguientes términos:

1. Desde una perspectiva objetiva queda reservada para los terrenos situados en la zona marítimo terrestre o en la playa (esto es, que fueran dominio público antes de la entrada en vigor de la vigente LC, como consecuencia de deslindes anteriores a la misma) estando, pues, dichas situaciones, amparados por lo establecido en el antiguo artículo 6.3 de la anterior Ley de Costas de 26 de abril de 1969, pero que, sin embargo, "no hayan podido ser ocupados por la Administración".

   (Como hemos expresado antes, la STS de 27 de octubre de 2003 ---y la que ahora revisamos de instancia lo ratifica--- hizo extensivo este supuesto al de los terrenos inequívocamente privados, u otros sobre los que existían títulos registrales amparados en el artículo 34 de la Ley Hipotecaria, que nunca pudieron hacerse valer ante la Administración por la razón de que la misma no llevó a cabo el correspondiente deslinde).

2. El régimen general de dichos supuestos ---derivados de situaciones anteriores a la vigente LC--- no es otro que el de sujeción al régimen general de la vigente LC para la utilización del dominio público.

3. Pero dicho régimen general se completa con dos especialidades o particularidades que se reconocen a los titulares registrales de dichos terrenos:

   1. En relación con los usos existentes en dichos terrenos (insistimos, situados en el dominio público según deslinde anterior, no ocupados por la Administración, pero recuperables de oficio por la misma). La Disposición Transitoria, en relación con los mismos, les reconoce ("en el plazo de un año, a contar desde la entrada en vigor de esta ley") el derecho a "la legalización de los usos existentes, mediante la correspondiente concesión, en los términos de la Disposición Transitoria Cuarta ". Disposición que se ocupa de la situación en la que quedan "las obras e instalaciones construidas con anterioridad a la entrada en vigor de la presente Ley, sin la autorización o concesión exigible con arreglo a la legislación de costas entonces vigente"

   2. En relación con la ocupación de dichos terrenos, lo que la Disposición Transitoria reconoce a los titulares de los mismos es "un derecho de preferencia, durante un período de diez años, para la obtención de los derechos de ocupación o aprovechamiento que, en su caso, puedan otorgarse sobre dichos terrenos".

   (...) Pues bien, de conformidad con lo que acabamos de expresar no podemos compartir lo decidido por la sentencia de instancia ---sin duda influida por otra interpretación anterior de esta Sala--- en relación con el contenido del derecho que la Disposición Transitoria reconoce a los titulares a los que acabamos de referirnos, y que no se trata de un derecho a la obtención de una concesión, por un período de diez años, para la ocupación y aprovechamiento de la finca.

   Si bien se observa lo que la Disposición Transitoria Segunda reconoce es:

1. Un derecho de preferencia.

2. Por un período de diez años, a contar desde la entrada en vigor de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas .

3. Para la posible obtención de un derecho de ocupación o aprovechamiento "que, en su caso, puedan otorgarse sobre dichos terrenos".

   En consecuencia, se trata de un derecho que, previa la solicitud en los términos expresados ---de lo que se es titular, se insiste, es de un derecho de preferencia (frente a otras solicitudes)---, se rige, (1) en cuanto al plazo, por la regle general del máximo de treinta años prevista en el artículo 66.2 LC, y, (2 ) en cuanto a su contenido, por el principio de discrecionalidad que contempla el artículo 67 de la misma Ley . Por lo que hace referencia a la mencionada duración, de hasta treinta años, será la Administración competente la que determinará la concreta extensión temporal de la concesión "en función de los usos a que las mismas se destinen", como, con acierto, recuerda la representación estatal, con cita del mencionado

   66.2 LC. Y, en relación al carácter discrecional de la concesión, a la que también nos hemos referido, baste con reiterar el inciso ("en su caso") que el legislador introdujo en la Disposición Transitoria. Es por ello la Administración competente la que ---en el marco de la potestad discrecional y técnica que hemos descrito---debe decidir sobre la procedencia y sobre la duración, en su caso, de la concesión, respetando, no obstante, el derecho de preferencia que al titular se le reconoce durante el expresado plazo de diez años; existe, pues, derecho de preferencia, pero no derecho a la obtención de la concesión. Otra cosa serán las consecuencias de dicha decisión, pero de ello ---sin una previa decisión administrativa--- no nos corresponde ocuparnos ahora".

Acogido el anterior motivo formulado por la representación del Estado, ello no exime del examen de los formulados por las demandantes en la instancia y que aquí también adoptan la posición de recurrentes, pues, no obstante habérseles reconocido por la sentencia de instancia la pretensión subsidiaria allí deducida ---con apoyo en la Disposición Transitoria Primera , apartado 2 de la LC---, sin embargo ---insistimos en ello para comprender el sentido de su recurso de casación--- ni en la Resolución administrativa ni en la sentencia de instancia se les reconoció la pretensión principal, con apoyo en la misma Disposición Transitoria Primera de la LC, pero en su apartado 1 .

Aunque se trata de pretensiones que pudieran graduarse por el ámbito temporal de la concesión reconocida, sin embargo, en realidad, responden a supuestos materiales distintos, y susceptibles de tratamiento jurídico independiente.

Pues bien, en el primer motivo, como ya hemos expuesto, las recurrentes ---al amparo de lo dispuesto en el artículo 88.1 a) de la LRJCA, por defecto en el ejercicio de la Jurisdicción--, denuncian la existencia de vulneración de lo establecido en el artículo 4 de la LRJCA, al haberse abstenido la Audiencia Nacional de entrar en el análisis y decisión de la cuestión prejudicial civil planteada (esto es, la propiedad de las recurrentes sobre la finca incluida en el Dominio público marítimo terrestre), pues entiende la Sala que no procede la aplicación del artículo denunciado al no encontrarse dicha pretensión en la base de la acción que se pretende. Por el contrario, la cuestión prejudicial, alegan las recurrentes, debe decidirse a favor de lo solicitado, esto es, de la concesión administrativa por 30 años prorrogables por otros 30, según la Disposición Transitoria Primera 1 de la Ley de Costas ), citándose, entre otras, las SSTS de 22 de Julio de 2003, 11 de Febrero de 2004 (RJ 2004/399) y 5 de Marzo de 2004 (RJ 2004/812 ).

Para un adecuado pronunciamiento sobre la viabilidad de la cuestión prejudicial denegada en la instancia debemos recordar el sentido de la Disposición Transitoria Primera de la LC, conforme hemos realizado en la STS de precedente cita de 11 de diciembre de 2008 (RC 7077/2004 ):

"La Disposición transitoria primera de la Ley de Costas, como cualquier régimen transitorio, pretende amortiguar los efectos derivados de una entrada en vigor automática que no tome en consideración las diferentes situaciones acaecidas bajo el régimen jurídico anterior, que se deroga, dando paso al nuevo que alumbra la Ley de Costas de 1988. Se favorece, mediante este régimen transitorio especialmente minucioso en la materia, que las situaciones existentes se adapten a las previsiones de la nueva regulación, suavizando las consecuencias derivadas de su entrada en vigor.

Acorde con la mentada naturaleza de las normas transitorias se establecen diferentes casos incluidos en cada apartado de su régimen transitorio, de manera que a un supuesto de hecho concreto se le anuda una consecuencia jurídica, sin que puedan exportarse las consecuencias previstas en alguno de los supuestos a otros que nada tienen que ver con el supuesto aplicado, y respecto del que se producen evidentes diferencias. Así, en la Disposición transitoria primera, apartado 1, se anuda la consecuencia de la concesión por una duración de treinta años prorrogable por otros treinta para un supuesto de hecho concreto "que hubieran sido declarados de propiedad particular por sentencia judicial firme anterior a la Ley de Costas", sin que sea preciso entrar en otras diferencias, que no guardan relación con el caso examinado. Mientras que en el caso resuelto por la Sentencia impugnada, se trata del supuesto de hecho previsto en el apartado 2 de la citada Disposición transitoria que tiene lugar cuando están "amparados por los títulos a que se refiere el artículo 6.3 de la Ley de Costas de 26 de abril de 1969 ", ser titular registral, pues en tal caso la consecuencia jurídica es que "quedan sujetos al régimen establecido en la presente ley para la utilización del dominio público" que es el previsto en el artículo 66 de la Ley de tanta cita.

Se trata, por tanto, de dos situaciones diferentes a las que se ligan efectos jurídicos diversos, pues ni puede extenderse al supuesto descrito en el apartado 2 de la transitoria primera la consecuencia jurídica prevista en el apartado 1, como postula el recurrente, ni puede establecerse una mezcla o confusión en la aplicación del régimen transitorio importando los efectos previstos para determinados supuestos a otros a los que precisamente se les ha dotado de otras consecuencias jurídicas, a pesar de los esfuerzos argumentativos realizados en la interposición de la casación. Téngase en cuenta que el recurrente se encuentra en la situación prevenida en el apartado 2 de la transitoria primera, pues la propia Administración, por Resolución de la Dirección General de Costas de 7 de abril de 1997 concluyó que estaba amparado por el artículo 34 de la Ley Hipotecaria, como se reconoce el propio antecedente III de la resolución administrativa impugnada en la instancia.

Por lo demás, no juzgamos necesario reproducir lo que declara la STC 149/1991, que parcialmente transcribe la Sentencia impugnada, baste con señalar que en la misma, en el fundamento jurídico octavo donde analiza las disposiciones transitorias de la Ley de Costas, concretamente cuando llega al apartado 2 de la transitoria primera, se razona que la compensación impuesta por la Ley, en relación con los casos del apartado 1, tiene su justificación, en principio, en la "mayor debilidad del título", siendo diferente el reconocimiento por sentencia judicial, o mediando inscripción registral, pues la inscripción registral da fe de la validez del título, pero no de la realidad física del bien a que éste se refiere. Aludiendo la citada STC en párrafos posteriores a la "menor compensación" en este caso que en los previstos en el apartado 1 de la transitoria primera de tanta cita".

La viabilidad, pues, del reconocimiento de la titularidad "de un derecho de ocupación y aprovechamiento del dominio público marítimo terrestre" previsto en el apartado 1 de la Disposición Transitoria Primera de la LC dependerá de que los terrenos o espacios situados en la zona marítimo terrestres, playa o mar territorial "hubieran sido declarados de propiedad particular por sentencia judicial firme anterior a la Ley de Costas" ; como sabemos, la constitucionalidad de la norma ---de conformidad con la STC 149/1991 --- no exige el carácter anterior de dicha sentencia.

Pues bien, las recurrentes pretendieron ---y pretenden ahora en casación--- que tal "sentencia judicial firme" sea sustituida por el pronunciamiento que lleve a cabo el órgano jurisdiccional del orden jurisdiccional contencioso-administrativo, con base en el artículo 4 de la LRJCA, esto es, realizando un pronunciamiento prejudicial; como hemos podido comprobar la sentencia de instancia considera innecesario tal proceder con base en un doble argumentación:

1. Porque la Resolución del Ministerio de Medio Ambiente recurrido en la instancia "niega la pretensión de las recurrentes basada en el apartado segundo de la Disposición Transitoria Primera de la Ley de Costas ", añadiendo que para la decisión sobre tal planteamiento "no es necesario valorar la existencia de sentencia favorable o no", pues tal sentencia, se insiste en la sentencia de instancia, "solo tendría efectos a la hora de plantear el reconocimiento de sus posibles derechos por la vía del apartado primero de la Disposición Transitoria que exige previa declaración por sentencia firme de la titularidad dominical de los terrenos".

2. Y porque, de conformidad con lo expuesto, la sentencia llega a la conclusión de que "no es necesario aplicar el artículo 4 de la LRJCA para realizar ninguna clase de pronunciamiento prejudicial civil y ello pues no se encuentra dicha pretensión en la base de la acción que se pretende".

   A ello debemos añadir que la Dirección General de Costas (Antecedente de Hecho IV), a la vista de la documentación aportada por las recurrentes, de las alegaciones efectuadas y considerando que la finca estaba ampara por el artículo 34 de la Ley Hipotecaria, efectivamente, "dispuso se tramitase la presente solicitud al amparo de lo dispuesto en la Disposición Transitoria Primera , apartado 2º de la vigente Ley de Costas ". En consecuencia, a tal pretensión (con base en el apartado 2 de la Disposición Transitoria) es, exclusivamente, a la que se responde en la Resolución recurrida en la instancia ---pese a las alegaciones de las recurrentes en sentido de que lo procedente era la tramitación por la vía del apartado 1 de la Disposición Transitoria--- tal y como se razonó de forma expresa en el párrafo 3º de la Consideración Jurídica 2 ), que señala: "El hecho de que el presente supuesto fuese calificado, en un primer momento, como enmarcable en la Disposición Transitoria Primera , apartado 1º de la Ley de Costas, no obsta para que, advertido el error, la Administración rectifique su calificación durante la tramitación del expediente administrativo, siempre que, como en el presente caso, se garantice el derecho del interesado a conocer tal circunstancia y a realizar las alegaciones que estime oportunas".

   A la vista de lo anterior, la Sala de instancia acierta en sus razonamientos por cuanto, en su posición revisora de la actividad administrativa, se le plantea que resuelva ---que utilice y ejercite su control de legalidad--- sobre una cuestión no resuelta en la previa vía administrativa (pese a las alegaciones de las recurrentes). Esto es, se pretende de la Sala de instancia que compruebe, desde su perspectiva jurisdiccional, la viabilidad de una pretensión administrativa basada en el apartado 1 de la Disposición Transitoria Primera de la LC respecto de la que, la Administración competente, no se había pronunciado. Por ello, el razonamiento de la Sala es correcto. Pero es que hay mas. Como hemos expuesto, la viabilidad de la pretensión basada en tal apartado 1, se fundamenta en la existencia de una "sentencia judicial firme", que, obviamente, las recurrentes no aportaron a la vía administrativa, sencillamente por su inexistencia. Pues bien, con el planteamiento en la instancia ---y ahora en esta sede casacional--- de la cuestión prejudicial, lo que, en síntesis, se pretende, de esta jurisdicción, es que, el título habilitante y determinante de la previa pretensión administrativa ---esto es, la "sentencia judicial firme"---, sea "creado" ahora, llevando a cabo un pronunciamiento a posteriori --- en los términos del artículo 4 de la LRJCA --- y, realizado el mismo, decidir sobre la viabilidad concesional prevista en el apartado 1 de la Disposición Transitoria Primera de la LC.

   Tal actuación sí que hubiera supuesto un proceder con exceso de jurisdicción, pues lo que realiza el citado artículo 4 de la LRJCA es extender la citada jurisdicción contencioso-administrativa "al conocimiento y decisión de las cuestiones prejudiciales e incidentales no pertenecientes al orden administrativo, directamente relacionadas con un recurso contencioso-administrativo", y lo aquí pretendido excede con creces de tal posibilidad de actuación, ya que:

1. En el supuesto de autos no se pretende la adopción de una simple decisión instrumental que sirva para, aun sobre tal provisionalidad, poder decidir la cuestión administrativa, sino, con mayor intensidad y profundidad, lo que se pretende es que por la jurisdicción contencioso-administrativo se proceda a adoptar una decisión por la que se cree el título propio de la jurisdicción civil que ---en la vía administrativa--- hubiera servido de base para que la Administración resolviera sobre una concesión administrativa; y, a continuación, sobre la base de tal título, y sin la previa intervención de la Administración, decidir directamente sobre esta cuestión administrativa de fondo.

2. Además es el propio legislador el que ---en la citada Disposición Transitoria Primera, 1 --- exige de la jurisdicción civil (ya que se habla de declaración de propiedad particular) una sentencia judicial "firme"; y, sin duda, dicha firmeza casa mal con la provisionalidad e instrumentalidad propia de la decisión prejudicial.

   A mayor abundamiento, tal decisión instrumental tampoco encaja, en el supuesto de autos, no solo con el inicio de la vía jurisdiccional civil por parte de las recurrentes, sino incluso con el rechazo de la citada pretensión civil en tal jurisdicción (Sentencia de la Audiencia Provincial de Bizkaia de 14 de febrero de 2006 ); esto es, que resulta inviable el planteamiento y la resolución de la cuestión prejudicial en esta jurisdicción contencioso-administrativo después de haber intentado ---y, por lo expuesto, fracasado--- en la vía jurisdiccional civil.

   Por último, debemos concluir señalando que, como hace la sentencia de instancia, en todo caso, la estimación de la acción civil siempre dejaría a las recurrentes abierta la acción concesional prevista en el apartado 1 de la Disposición Transitoria Primera de la LC.

Al amparo de lo dispuesto en el artículo 88.1 d) LRJCA, se denuncia la existencia de vulneración de lo establecido por la Disposición Transitoria Primera de la Ley de Costas de 1988, en relación con la STC 149/1991, de 4 de Julio . La cuestión, en los términos en los que se plantea, ha sido resuelta en el Fundamento Jurídico anterior.

Al amparo también de lo dispuesto en el artículo 88.1 d) LRJCA, se denuncia la existencia de vulneración de lo establecido por la Disposición Transitoria Primera de la Ley de Costas de 1988, en relación con la STC 149/1991, de 4 de Julio, y del artículo 3.1 de la Ley 30/1992 (principio de confianza legítima), así como del principio de que nadie puede ir contra sus propios actos; y ello, sobre la base de que la actitud de la Administración en el expediente administrativo y sus propios actos, con anterioridad al deslinde, implicaban el expreso reconocimiento de la situación de la propiedad.

También hemos explicado en el Fundamento Jurídico Quinto la clara exigencia del legislador para poder obtener la concesión administrativa que se pretende: la sentencia judicial firme declaratoria de la propiedad. Y tal decisión (no administrativa, sino jurisdiccional) exigida por el legislador no ha existido en el supuesto de autos, ni antes ni después de la vigencia de la Disposición Transitoria Primera que nos ocupa.

Por último, e igualmente al amparo de lo dispuesto en el artículo 88.1 d) LRJCA, se denuncia la existencia de vulneración de lo establecido en los artículos 64 a 81 de la Ley de Costas, artículos 129 a 151 de su Reglamento, en relación al artículo 53 de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas de 1995 (actualmente artículo 54 ), al establecer que el plazo de la concesión administrativa comenzará a contarse desde la fecha de su petición. En casos similares aducen las recurrentes, la fecha de inicio del plazo concesional es la de aquélla en que efectivamente se tiene por reconocida la utilización y aprovechamiento, citando al respecto la SAN de 8 de Junio de 2005 .

Obviamente, habiéndose acogido el motivo del Abogado del Estado, no podemos contestar al presente motivo, aunque sí dejar constancia de la doctrina fijada por la Sala al respecto en la citada STS de 10 de diciembre de 2008 :

"No debe ocurrir así, sin embargo, en relación con el segundo de los aspectos impugnados de la sentencia de instancia, relativo, como sabemos, al dies a quo, esto es, a la fecha de inicio para el cómputo de la duración de la concesión que, en su caso, pudiera otorgarse.

Para responder sobre esta cuestión hemos de remitirnos a lo que ya dijimos en nuestra STS de 28 de mayo de 2008, si bien, entonces, en relación con el inicio del cómputo de la concesión de treinta años prevista en la Disposición Transitoria Primera de la misma LC; criterio que consideramos extrapolable al supuesto de autos, derivado de la Disposición Transitoria Segunda .

"Sin duda, alguna la característica esencial de este peculiar tipo de concesión administrativa es la de su sentido indemnizatorio, debiendo deducirse del mismo una conclusión distinta de la obtenida por la Administración en su resolución y defendida por su representación procesal en el recurso de casación que analizamos.

No debe olvidarse, pues, que la concesión a que en el presente supuesto se hace referencia es de las contempladas en el Disposición Transitoria (apartado 1, por remisión del 4 ) de la citada LC; se trata, pues, de una indemnización o compensación, específicamente establecida en la mencionada Disposición para (ap. 1 ) "los titulares de espacios de la zona marítimo-terrestre, playa y mar territorial que hubieren sido declarados de propiedad particular por sentencia judicial firme anterior a la entrada en vigor de la presente Ley", y también para (ap. 4 ) los titulares de terrenos situados entre la línea de un antiguo deslinde anterior a la vigente LC, y la línea resultante del deslinde efectuado tras la vigencia de la misma, como acontece con las recurrentes.

Tal indemnización o compensación, como la misma Disposición dispone y ya hemos expresado, consistió en el otorgamiento, por un período de treinta años, prorrogables por otros treinta, de la concesión "de un derecho de ocupación y aprovechamiento del dominio público marítimo-terrestre". El carácter indemnizatorio de esta concesión ya se deduce de la propia Disposición Transitoria, al no contar esta peculiar concesión con la obligación, también antes puesta de manifiesto, de abonar canon alguno; se confirma el mismo la correspondiente Disposición Transitoria del RC, y así, además, de forma expresa, lo reconoció la STC 149/1991, de 4 de julio : "si la expropiación se opera precisamente por la transformación de la propiedad en concesión, el valor económico de ésta no puede ser entendido sino como compensación, determinada ope legis, por la privación del título dominical. La relación entre expropiación y conversión del título, de una parte, y la naturaleza compensatoria de la concesión que se otorga, de otra, no aparecían tal vez con absoluta nitidez en la propia Ley ... . El desarrollo reglamentario de esa norma (Disposición Transitoria Primera, 2 del Reglamento General ) ... vino a llenar esa laguna e hizo patente que se trata, en efecto, no de una libre opción, sino de una decisión expropiatoria en la que es la Ley misma la que fija el quantum de la indemnización ...".

Pues bien tal montante indemnizatorio ---consistente, insistimos en el "derecho de ocupación y aprovechamiento del dominio público marítimo terrestre" por un período prorrogable de treinta años--- solo puede comenzar a computarse desde el momento de su otorgamiento por la Administración, en el caso de haber sido el mismo solicitado en el plazo de un año establecido en la propia ley; ha sido, pues, el propio legislador el que, una vez reconocida esta peculiar y genuina técnica indemnizatoria para quienes eran titules del dominio público con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley de Costas de 1988, impuso, a continuación, para los mismos titulares el requisito de su previa solicitud en un plazo determinado ---pudiendo haber optado por el sistema del otorgamiento ope legis---.

Por ello, desde esta perspectiva, solo desde el momento del otorgamiento de la concesión puede comenzar a computarse el expresado plazo de treinta años sin que, como se mantiene de contrario, a estos efectos, deba tomarse en consideración el anterior período de tiempo transcurrido desde el deslinde, ya que solo con la firmeza de este acto previo, determinante y condicionante de la ocupación del dominio público, puede producirse la transformación de la anterior titularidad en la expresada ocupación concesional por un período de treinta años; ocupación, pues, derivada y consecuencia de la antigua titularidad que ha de ser expresamente declarada por la Administración sin eficacia retroactiva alguna".

Criterio, pues, insistimos, mutatis mutandi, de aplicación al supuesto de autos".

Procede, en consecuencia, estimar el único motivo aducido por la Administración General del Estado, por lo que ha lugar al recurso de casación interpuesto por la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO . Y, por el contrario, no ha lugar al otro recurso de casación interpuestos por Dª. Yolanda y Dª. Camila .

Al declararse su desestimación, en relación con este último recurso de casación, procede imponer a la parte recurrente, Dª. Yolanda y Dª. Camila, las costas procesales ocasionadas (artículo 139.2 de la LRJCA ), si bien, al amparo de la facultad prevista en el artículo 139.3 de la citada Ley, se determina que el importe de los honorarios del Abogado del Estado no podrá rebasar la cantidad de 2.500 euros.

Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.