STSJ Andalucía , 11 de Abril de 2001
| Ponente | SANTIAGO MARTINEZ-VARES GARCIA |
| ECLI | ES:TSJAND:2001:5077 |
| Número de Recurso | 2251/1998 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 11 de Abril de 2001 |
| Emisor | Sala de lo Contencioso |
TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ANDALUCÍA. SEDE DE SEVILLA.
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN PRIMERA R. N° 2.251 de 1.998 SENTENCIA Ilmo. Sr. Presidente Don Santiago Martínez Vares García Iltmos. Sres. Magistrados Don Julián Manuel Moreno Retamino Doña María Luisa Alejandre Durán.
En la ciudad de Sevilla, a once de abril de dos mil uno. La Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, ha visto el recurso n° 2.251 de 1.998, interpuesto por la Federación de Asociaciones Agrarias-Jóvenes Agricultores de Andalucía (Asaja-Andalucía), representada por el Procurador Don Juan López de Lemus y defendida por el Letrado Don Manuel Francisco Clavero Arévalo, contra el Decreto 155 de 1.998, de 21 de julio, de la Consejería de Medio Ambiente de la Junta de Andalucía, por el que se aprueba el Reglamento de Vías Pecuarias de la Comunidad Autónoma de Andalucía. Como Administración demandada ha comparecido la Junta de Andalucía, representada y defendida por Letrado de sus servicios jurídicos. La cuantía del proceso se ha fijado como indeterminada. Ha sido ponente el Ilmo. Sr. D. Santiago Martínez Vares García, Presidente de la Sala que expresa la decisión de la misma.
I
El recurso se interpuso el día 3 de octubre de 1.998, contra la disposición general citada.
En la demanda la parte actora pretendió de la Sala una Sentencia que anulase la disposición recurrida o, subsidiariamente, los artículos de la misma que citaba.
En la contestación a la demanda la Administración pretendió la inadmisión del proceso, o, subsidiariamente, la desestimación del recurso.
Al no haberlo solicitado las partes, la Sala no recibió el pleito a prueba y les dio traslado para que formularan los escritos de conclusiones en los que ratificaron sus respectivas pretensiones.
Señalada fecha para la votación y fallo tuvo lugar el día 2 de abril de 2.001, en que se deliberó, votó y falló.
II
El recurso pretende que la Sala declare la nulidad del Decreto 155 de 1.998, de 21 de julio, del Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía, o, que, subsidiariamente, se declare la nulidad de los artículos 2 apartados 2 y 3, 5, 14.3, 19.3, 23 apartados 1 y 2, 27, 28, 29, 30, 59.2, 60, disposición transitoria primera y 4, 8 y 10 y de los concordantes 13.3 y 4, 16.1, 18, 21, 24.2, 26, 27, 28, 29.1 y 4, 30.3, 31.1.3.4 y 8, 33, 34.1 y 3, 35 1 y 2, 36.1, 2 y 3, 37.1 ,38.4, 40.1 y 2, 41.1, 24 y 5, 44.1a b d y e, 45, 46, 47.3, 48.3, 49.2, 52.3, 54.2, 56.1, 57.1, 58.2, 60.1, 61, 62.1 y 2, disposición adicional 1ª. 1, disposición adicional 3ª.1, disposición adicional 4ª y disposición final 2ª en cuanto atribuyen competencias a la Consejería de Medio Ambiente en materia de vías pecuarias.
La Junta de Andalucía al contestar la demanda plantea un motivo o causa de inadmisión del proceso que denomina falta de legitimación y personalidad del actor. Niega valor a la certificación aportada con el escrito de interposición del recurso por la parte actora, y que extendida por el Secretario General Técnico de la demandante afirma que el Comité Ejecutivo de la Federación en su reunión de 18 de septiembre de 1.998, y conforme al artículo 27.2.h) de sus Estatutos, acordó interponer los recursos correspondientes contra el Decreto 155 de 1.998 facultando para ello a su Presidente. En definitiva estaría invocando el artículo 69.b) de la Ley 29 de 1.998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa que considera inadmisible el proceso interpuesto por persona incapaz, no debidamente representada o no legitimada, y que reproduce idéntico apartado del artículo 82 de la Ley de 27 de diciembre de 1.956.
La respuesta a esa causa de inadmisión la ofrece la demandante subsanando el posible defecto acompañando los estatutos por los que se rige y acreditando que el artículo invocado le faculta para el ejercicio de la acción emprendida y demostrando la vigencia del nombramiento de quien en su nombre ejerce la acción interpuesta. Para ello usa el artículo 129 de la Ley de 1.956, concordante con el 138 de la vigente.
En consecuencia debe rechazarse la causa de inadmisibilidad opuesta por la Administración demandada.
El primero de los motivos de nulidad que la demanda esgrime frente al Decreto que recurre es que el mismo vulnera las normas de elaboración de disposiciones de carácter general, y, en especial, el artículo 130 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1.958 y 24 de la Ley 50 de 1.997, de 27 de noviembre de organización, competencia y funcionamiento del Gobierno.
Sostiene la demanda para alcanzar esa conclusión que nada tiene que ver el texto del Decreto que se sometió a los afectados de fecha 11 de marzo de 1.997, con el que se remitió al Consejo Consultivo de Andalucía el 28 de mayo de 1.998. Entre esos dos textos se elaboraron siete versiones diferentes del Proyecto de Decreto, sin tomar en cuenta la que se remitió al Consejo. Además destaca las diferencias entre el texto que se sometió al trámite de audiencia y el que informó el Consejo Consultivo. A la vista de esa situación mantiene la Federación recurrente que se han vulnerado las reglas para la elaboración de disposiciones generales y que no se ha cumplido el trámite de audiencia exigido por el artículo 130.4 de la LPA. Resalta también parte del informe del Consejo Consultivo en torno al cumplimiento del trámite citado.
El procedimiento de elaboración de las disposiciones generales tiene en nuestro derecho una ya larga tradición. La Ley de 17 de julio de 1.958 en el Título VI que dedicó a los procedimientos especiales, destinó el capítulo primero a regular el relativo a las normas reglamentarias en los artículos 129 a 132 inclusive. El apartado 4 del artículo 130 dispuso la audiencia de las entidades que por Ley ostenten la representación o defensa de intereses de carácter general o corporativo afectados por dicha disposición "exponiendo su parecer en razonado informe en el plazo de diez días, a contar desde la remisión del proyecto". Este procedimiento a juicio del Consejo Consultivo de Andalucía era el aplicable al Proyecto que se le sometió, toda vez que la iniciativa normativa fue anterior a la entrada en vigor de la Ley 50 de 1.997 que derogó definitivamente el procedimiento establecido al efecto por la Ley de Procedimiento Administrativo.
Como es sabido la observancia del procedimiento de elaboración de las disposiciones de carácter general tiene un carácter formal "ad solemnitatem", de modo que bien la omisión o bien el cumplimiento defectuoso del mismo comporta la nulidad de pleno derecho de la disposición que se dicte.
La necesidad del cumplimiento del procedimiento, y, en particular, la exigencia del trámite de audiencia es hoy ya plenamente aceptada por la norma vigente y por la jurisprudencia del Tribunal Supremo. En esta línea fue esencial la Sentencia de 29 de diciembre de 1.986. Tanto más cuanto que su obligatoriedad viene refrendada por el mandato del artículo 105.a) de la Constitución, y de ella se ha hecho eco el artículo 24.1.c) de la Ley 50 de 1.997.
Por tanto, se trata de ver si en el supuesto concreto, es decir, en la elaboración del Decreto recurrido se ha cumplido el procedimiento necesario, y, sobre todo, el trámite de audiencia.
Ciertamente ese trámite se ofreció a la recurrente que se manifestó acerca del mismo. Ahora bien lo que hay que examinar es si en las circunstancias concurrentes en el asunto lo acontecido fue o no suficiente.
Conviene tener en cuenta lo que sobre el particular manifestó el Consejo Consultivo. En una amplia enumeración el órgano citado desgrana los distintos trámites seguidos y afirma que "se ha remitido la disposición a las entidades públicas y privadas interesadas en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 130.4 de la Ley de Procedimiento Administrativo". Así las cosas, formalmente el trámite de audiencia quedó cumplido.
Pero sostiene la demandante que eso no fue suficiente, y lo hace poniendo de relieve cómo a ella se le ofreció el trámite de audiencia un año antes de que el Proyecto se enviase al Consejo Consultivo y haciendo referencia, como ya dijimos, a los sucesivos proyectos que se fueron elaborando. Pero, sobre todo, en el hecho cuarto de la demanda afirma que existen importantes diferencias entre el Proyecto de Decreto que se sometió a su consideración y el texto que conoció el Consejo. Algunas de las diferencias que destaca son relativas a la distinta estructura entre las versiones del futuro Decreto, y, por tanto, carentes de relevancia.
En cuanto al contenido propiamente dicho del Proyecto sobre el que se hacen también precisiones en relación con la existencia de procedimientos o de diferencias en los trámites del mismo, o en la intervención de los órganos con competencia para instruirlos o resolverlos, o para imponer sanciones, o en los plazos para la resolución de los procedimientos, no pueden considerarse esenciales, de modo que desvirtúen la finalidad del trámite de audiencia. No pasan de ser cuestiones instrumentales o accesorias que no poseen la relevancia necesaria para entender que no se cumplió con la finalidad esencial del trámite de audiencia.
Ese fin no es otro que el dar a los interesados "la oportunidad de exponer su parecer en razonado informe", artículo 130.4 LPA, y dirigido como todo el procedimiento en su conjunto, a garantizar "la legalidad, acierto y oportunidad" de las futuras disposiciones, artículo 129.1 de la LPA y "su necesidad y oportunidad"
como afirma el artículo 24.1. a) de la Ley 50 de 1.997.
Es decir, lo que pretende la audiencia a los...
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