STS, 5 de Mayo de 2010
| Ponente | RAFAEL FERNANDEZ VALVERDE |
| ECLI | ES:TS:2010:3485 |
| Número de Recurso | 412/2006 |
| Procedimiento | RECURSO CASACIÓN |
| Fecha de Resolución | 5 de Mayo de 2010 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a cinco de Mayo de dos mil diez.
Visto el recurso de casación número 412/2006 interpuesto por la Letrada de la GENERALIDAD DE CATALUÑA de promovido contra la sentencia dictada el 24 de noviembre de 2005 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sección Tercera, en el recurso contencioso-administrativo nº 573/2002, siendo parte recurrida la entidad mercantil "ARIDS PUJOL CUSTEY S. L.", representada por la Procuradora Dª. Rosalía Rosique Samper.
En el proceso contencioso administrativo antes referido la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña dictó sentencia declarando la estimación parcial del recurso número 573/2002, en el sentido de anular el Acuerdo de 4 de octubre de 2001, de la Agencia Catalana del Agua (ACA) relativo a la ordenación de la extracción de áridos en los acuíferos en los deltas de los Ríos Fluviá y Muga. Notificada dicha sentencia a las partes, por la Generalidad de Cataluña se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue admitido mediante providencia de la Sala de instancia de fecha de 23 de diciembre de 2005, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.
Emplazadas las partes, la recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo y formuló, en fecha de 27 de marzo de 2006, escrito de interposición en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó se declarara haber lugar al recurso, casando la sentencia recurrida y dictando otra por la que se estime el recurso contencioso administrativo.
El recurso de casación fue admitido por providencia de fecha 28 de marzo de 2007, en la cual se ordenó también entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida, a fin de que en el plazo de treinta días formalizase por escrito su oposición, lo que hizo en escrito presentado el 8 de noviembre de 2007, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dictara sentencia desestimando el recurso, con imposición de costas a la parte recurrente.
Por providencia de fecha 9 de marzo de 2010 se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 24 de abril de 2010, en que efectivamente tuvo lugar.
En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Fernandez Valverde, Magistrado de la Sala
Se impugna en este recurso de casación número 412/2006 la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Sección 3ª) dictó el 24 de noviembre de 2005 en el Recurso contencioso-administrativo número 573/2002. En este recurso la entidad mercantil "ARIDS PUJOL CUSTEY S.L.", impugnó el Acuerdo de 4 de octubre de 2001, de la AGENCIA CATALANA DEL AGUA, (DOGC nº 3623 y 3625 de 25 y 29 de abril de 2002) relativo a la ordenación de la explotación de áridos en los acuíferos de los deltas de los Ríos Fluviá y Muga, solicitando la anulación de este acuerdo por entender que tenía la naturaleza jurídica de una disposición de carácter general, careciendo de potestad reglamentaria la Agencia Catalana del Agua. También solicitó la declaración judicial para el reconocimiento, como situación jurídica individualizada, que en la resolución de 17 de octubre de 2002 del Delegado en Girona del Departamento de Comercio, Industria y Turismo de la GENERALIDAD DE CATALUÑA, por la que se denegó autorización para la explotación minera Saldet nº RA-609, había decaído la única causa que fundamentaba tal denegación (que consistió en que, de conformidad con el Acuerdo de 4 de octubre de 2001, de la Agencia Catalana del Agua, los terrenos estaban situados en la zona de exclusión de extracciones de áridos).
La Sala de instancia estimó el recurso contencioso-administrativo en cuanto a la anulación del acuerdo de la Agencia Catalana del Agua, porque consideró que éste tenía la naturaleza jurídica de disposición de carácter general, para lo que la Agencia carecía de potestades normativas, llegando a tal conclusión en base a los argumentos contenidos en los Fundamentos de Derecho Segundo y Tercero, en los que literalmente dijo:
"La cuestión central del presente recurso contencioso-administrativo consiste en si el Acuerdo impugnado tiene el carácter de disposición general: Cuestión que deberá resolverse en sentido afirmativo, por cuanto la naturaleza normativa del contenido de dicho Acuerdo es patente:
- Así, en el apartado 1 se dice: "Ordenar las extracciones de áridos en los acuíferos -"
- Y en el 2: "Determinar, dentro del perímetro de protección indicado y en los términos definidos en la documentación gráfica adjunta, las zonas de exclusión de extracción de áridos, zonas de restricción de extracción de áridos y zonas de extracción de áridos con cota máxima admisible, con las consecuencias y de conformidad con los criterios que se indican seguidamente : ..".
- Y por último se establece la "Entrada en vigor" para el día siguiente al de su publicación en el DOGC.
En suma, es evidente que mediante el Acuerdo impugnado se regula u ordena mediante normas que se integran en el ordenamiento jurídico como pautas o criterios de ulteriores relaciones y situaciones jurídicas, cuya eficacia no se agota en una aplicación, la extracción de áridos en un ámbito territorial que asimismo se delimita. Por si alguna duda hubiese, se fija la "entrada en vigor" de la disposición general.
Por otra parte es también manifiesto que la AGENCIA CATALANA DE L'AIGUA carece de potestad normativa, a la vista de la Llei 25/1998, de creación de dicha Agencia, y del Decret 125/1999, modificado por el Decret 73/2001, sobre los Estatutos de la Agencia .
Paladinamente lo reconoce la Administración demandada, la cual no aduce una tal potestad normativa, sino que sostiene que el Acuerdo impugnado no tiene carácter normativo, sino que sólo se dirige a una pluralidad de sujetos.
Por otra parte, no cabe apoyar una supuesta potestad reglamentaria en el hecho de que no exista disposición alguna que imposibilite dicha potestad, ya que la potestad reglamentaria necesita cobertura de norma expresa de rango legal".
Y la pretensión referida al reconocimiento de la situación jurídica individualiza fue desestimada en base a los argumentos recogidos en el Fundamento de Derecho Cuarto, en que dijo:
"No podrá prosperar la pretensión actora de que se reconozca como situación jurídica individualizada, que en la Resolución de 17.10.2002 del Delegado en Girona del Departament de Comerç, Indústria i Turisme por la que se denegó la autorización para la explotación minera SALDET, ha decaído la única causa que fundamentaba tal denegación, ya que dicha Resolución no es objeto del presente recurso".
Contra la sentencia de instancia la Letrada la Generalidad de Cataluña ha formulado recurso de casación, en el que al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA ), articula dos motivos de casación:
Por infracción de los artículos 9.16 del Estatuto de Autonomía de Cataluña ; artículos 148.1.10 y 149.1.24 de la Constitución Española (CE ); artículos 19, 23 y 56 de la Ley 29/1985, de 2 de agosto, de Aguas ; artículo 173 del Real Decreto 849/1986, por el que se aprueba el Reglamento del Dominio Público Hidráulico y artículo 3.1 del Código Civil .
Entiende que la Agencia Catalana del Agua, que es el Organismo de Cuenca en Cataluña, goza de la naturaleza y funciones propia de los Organismos de Cuenca previstos en la Legislación básica de Aguas, entre las cuales está la facultad prevista en el artículo 56.3 del Texto Refundido de la Ley de Aguas, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio (TRLA), consistente en "" determinar perímetros de protección del acuífero o unidad hidrogeológica en los que es necesario la autorización del organismo de cuenca para la realización de obras de infraestructura, extracción de áridos u otras actividades o instalaciones que puedan afectarlo ", siendo éste el contenido del Acuerdo del Consejo de Administración de la Agencia Catalana del Agua impugnado: delimitar el perímetro de protección de ambos acuíferos y regular las explotaciones de áridos dentro de él. Se trata por tanto de una actuación que entra dentro de las competencias de la Agencia y para la que estaba habilitada en virtud del artículo 56.3 TRLA y 173 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico, aprobado por Real Decreto 849/1986, de 11 de abril, incurriendo la sentencia en error en la interpretación de las normas aplicables por considerar que la pretensión tenía por objeto una actuación con la naturaleza jurídica de disposición de carácter general, careciendo la Agencia Catalana del Agua de potestades normativas, pues de ser ajustada a derecho tal interpretación resulta que se vaciarían y quedarían sin contenido las funciones de protección y defensa del dominio público hidráulico, lo que constituye la razón de ser de la Agencia. Concluye alegando que la Agencia no sólo está habilitada para dictar el acuerdo recurrido y con ese contenido, sino que también resultaba obligada a su adopción en función del mandato legal en defensa y protección del dominio público hidráulico, que forma parte del mandato constitucional previsto en el artículo 45.2 dirigido a todos los poderes públicos de velar por la utilización racional de los recursos naturales.
También incurre la sentencia en error al calificar el acto recurrido como disposición de carácter general, toda vez que ni la legislación hidrológica estatal ni la propia de la Comunidad Autónoma de Cataluña otorgan tal naturaleza a los actos de los organismos de cuenca, que son actos de ordenación y gestión del dominio público hidráulico y sin que el carácter de disposición general quepa deducirse del contenido del acto impugnado, pues se limita a delimitar una zona o perímetro de protección y las restricciones a las actividades están limitadas en el tiempo, espacio y objeto y según las diferentes zonas. Entiende, en definitiva, que la Sentencia incurre en error al interpretar la habilitación legal contenida en artículo 56.3 TRLA dirigida a los Organismos de Cuenca para limitar perímetros en los que se podrá restringir el ejercicio de ciertas actividades (entre las que incluye las extractivas de áridos), habilitación que debe interpretarse atendiendo a los criterios previstos en el artículo 3.1 del Código Civil, referidos al sentido literal y a la interpretación teleológica, según el espíritu y finalidad de la norma, que no es otro que la protección del Dominio Publico Hidráulico.
La parte recurrida, en escrito presentado el 8 de noviembre de 2007 solicita la inadmisión del recurso porque, a su juicio, el escrito de preparación incumple el preceptivo juicio de relevancia previsto en el artículo 89.2 de la LJCA y porque la sentencia no es recurrible en casación dado que en el contenido del fallo no fueron relevantes normas de derecho estatal o comunitario, ni invocadas por la parte ni consideradas por la Sala y la única norma estatal invocada en la instancia por la ahora recurrente, el artículo
56.3 del Texto Refundido de la Ley de Aguas, aprobado por RDL 1/2001, de 20 de julio, resulta irrelevante, y porque el recurso carece manifiestamente de fundamento por entender que no fue objeto de la instancia el examen de las competencias autonómica sobre el dominio publico hidráulico y las potestades de la Generalidad para delimitar perímetros de protección y condicionar el ejercicio de actividades que en él se realicen, sino el procedimiento para la elaboración de disposiciones de carácter general. En cuanto al fondo del asunto, se opone al recurso por considerar que el contenido del acto recurrido es el de una disposición de carácter general.
Procede desestimar la petición de inadmisión planteada por la parte recurrente, toda vez que el escrito de preparación cumple el requisito del juicio de relevancia, justificándose las infracciones de normas de derecho estatal relevantes para el fallo que han sido relevantes en la sentencia, que concreta en la infracción del artículo 56 del TRLA y 173 del Reglamento del Dominio Publico Hidráulico . Tampoco puede tener acogida la falta de fundamento que se achaca al recurso, pues fue objeto de debate en la instancia las competencias de la Agencia, y la ratio dicendi de la sentencia estriba en considerar que la actuación recurrida tiene carácter de disposición general y la Agencia Catalana del Agua carece de tal potestad, aspectos estos que constituyen el contenido sustancial del escrito de interposición de la Administración recurrente. No obstante lo anterior, por tratarse de cuestión de orden público procesal, procede el examen previo sobre el cumplimiento de los requisitos legalmente previstos para acceso al recurso extraordinario de casación y, en concreto, el carácter recurrible de la sentencia.
Con arreglo a lo previsto en el articulo 8.3 de la LRJCA, los recursos que se deduzcan frente a los actos de los organismos, entes, entidades o corporaciones de Derecho público cuya competencia no se extienda a todo el territorio nacional, al igual que los recursos que se deduzcan frente a los actos dictados por los órganos superiores cuando confirmen íntegramente los dictados por aquéllos por vía de recurso, están atribuidos al conocimiento de los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo y, en segunda instancia ---artículo 10.2 ---, a las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia.
Y el acto administrativo impugnado en la instancia procede, como hemos dicho, de la Agencia Catalana del Agua, entidad de Derecho Público de la Generalidad de Cataluña creada por la Ley 25/1998, de 31 de diciembre, de Medidas Administrativas, Fiscales y de Adaptación al Euro (artículos 15 y siguientes), a la que se reconoce personalidad jurídica propia y plena capacidad de obrar para el cumplimiento de sus funciones.
Sentadas estas premisas, la cuestión a resolver es el tratamiento que, a efectos impugnatorios, debe darse a las sentencias dictadas por las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia en los procesos cuya competencia corresponde, conforme a la Ley de la Jurisdicción, a los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo.
Pues bien, el régimen de recursos aplicable a estas sentencias es el establecido en esa Ley para las sentencias dictadas en segunda instancia contra las que no cabe recurso de casación, pues éste sólo procede ---artículo 86.1 de la LRJCA --- contra las recaídas en única instancia.
Téngase en cuenta que la Sala de lo Contencioso-Administrativo ha conocido de un asunto del que, en su caso, sólo hubiera podido conocer en segunda instancia. El no haberlo hecho así no puede soslayar la aplicación del artículo 86.1 de la LRJCA y permitir el acceso a la casación de sentencias que, si se hubieran observado las normas sobre competencia, lo tendrían vedado. De ahí que, a efectos del recurso de casación, deba equipararse el tratamiento de las sentencias de las Salas de lo Contencioso Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia y de la Audiencia Nacional recaídas en asuntos cuyo conocimiento corresponde a los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo y a los Juzgados Centrales, respectivamente, con el que reciben las dictadas en segunda instancia por aquellas Salas.
La reiteración de asuntos iguales hace innecesarias mayores consideraciones, bastando con remitirse a lo que ha dicho esta Sala en numerosas resoluciones anteriores, y concretamente, respecto de resoluciones de la Agencia Catalana del Agua similares a la que ahora nos ocupa, en AATS de 18 de septiembre de 2008 (RC 4615/2007), 9 de octubre de 2008 (RC 4913/2007), 16 de octubre de 2008 (RC 5966/2007) y 17 de noviembre de 2008 (332/2008 ), por citar algunos de los últimos.
Por lo demás, no debe considerarse precluida la posibilidad de apreciar la inadmisión del recurso, aunque esta haya de apreciarse en sentencia, como pone de manifiesto la previsión que al respecto establece el artículo 95.1 de la LRJCA, y tampoco es obstáculo para la inadmisión, en trámite de sentencia, de un recurso de casación, la circunstancia de que hubiese sido admitido con anterioridad, al tener esta admisión carácter provisional según jurisprudencia constante.
En definitiva, este recurso de casación es inadmisible por razón de no ser la sentencia dictada susceptible de recurso de casación, por lo que hemos de declarar la inadmisión del recurso, en virtud de lo dispuesto en el artículo 95.1 en relación con el artículo 93.2.a). ambos de la Ley Jurisdiccional .
Al declararse inadmisible el recurso de casación procede la condena a la parte recurrente en las costas del mismo (artículo 139.2 de la LRJCA ). A la vista de las actuaciones procesales, y del sentido de esta sentencia que no entra en el estudio del fondo del asunto, esta condena sólo alcanza, por lo que se refiere a la minuta del Abogado de la parte recurrida a la cantidad máxima de 600 euros (Artículo 139.3).
Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.
Que declaramos no haber lugar al recurso de casación número 412/2006 interpuesto por la GENERALIDAD DE CATALUÑA contra la sentencia dictada el 24 de noviembre de 2005 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sección Tercera, en su recurso contencioso-administrativo número 573/2002.
Que condenamos a la parte recurrente en las costas de casación, en la forma y con los términos establecidos en el último fundamento de Derecho.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Rafael Fernandez Valverde, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.
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