STS, 5 de Mayo de 1987

La Alcaldía de Oviedo dictó Decretos en 14 de diciembre de 1983 y 11 de abril de 1984, el segundo desestimatorio de los recursos de reposición interpuestos contra el primero por la "Red Nacional de los Ferrocarriles Españoles» (RENFE) y "Dragados y Construcciones, S. A.»; y Decretos de 14 de diciembre de 1983 y 23 de abril de 1984, el segundo desestimatorio del recurso de reposición formulado contra el primero por "Dragados y Construcciones, S. A.».

Contra los anteriores acuerdos, las referidas entidades interpusieron recursos contencioso-administrativos ante la Audiencia Territorial de Oviedo, a los que correspondieron los números 547, 624 y 625 de 1984 (el primero promovido por RENFE y los dos segundos por "Dragados y Construcciones»), que fueron acumulados, formalizando las demandas con las súplicas de que se dicte sentencia por la que se anulen y dejen sin efecto alguno los actos administrativos recurridos, con los demás pronunciamientos que señalan.

El Ayuntamiento de Oviedo contestó la demanda interesando la desestimación de los recursos interpuestos y recibido el pleito a prueba se practicó la obrante en autos, continuándose su curso por el trámite de conclusiones sucintas.

El Tribunal dictó Sentencia con fecha 17 de abril de 1985, en la que aparece el fallo que dice así: "Fallamos: Que en los acumulados autos números 547, 624 y 625 de 1984, estimando en parte el recurso interpuesto en los primeros por la "Red Nacional de los Ferrocarriles Españoles" contra el Decreto de la Alcaldía de Oviedo de fecha 11 de abril de 1984, confirmatorio del de 14 de diciembre de 1983, debemos anular y anulamos el mismo en cuanto ratifica las sanciones impuestas a la actora en el que confirmó, por ser en este aspecto contrario a Derecho, dejando reducidas las multas a un quinto de su importe, correspondiente al T% del valor de las obras ilegales que sancionó y confirmándolo en lo demás, sin entrar en el estudio de las pretensiones ejercitadas por dicha recurrente respecto de los Decretos de 19 de diciembre de 1983 (sic) y 23 de abril de 1984; y estimando en su totalidad los recursos deducidos por "Dragados y Construcciones, SA", contra los Decretos de la Alcaldía de Oviedo de fecha 14 de diciembre de 1983 y 23 de abril de 1984, en los segundos, y de 14 de diciembre de 1983 y 11 de abril de 1984, en los terceros, debemos anular y anulamos tales actos por no ser conformes a Derecho respecto de esta parte, reconociendo a la misma el derecho que le sean devueltos los importes de las multas satisfechas; sin hacer expresa imposición de costas.»

La anterior se funda en los siguientes considerandos: "1.º Que previo el examen de los problemas que suscitan las pretensiones ejercitadas en las demandas de los acumulados recursos números 547, 624 y 625 de 1984, el primero interpuesto por la "Red Nacional de los Ferrocarriles Españoles (RENFE) contra el Decreto de la Alcaldía de Oviedo de fecha 11 de abril de 1984, resolutorio de la reposición de otro de 14 de diciembre de 1983, el segundo deducido por "Dragados y Construcciones, S.

A.», contra los Decretos de igual Alcaldía de 14 de diciembre de 1983 y 23 de abril de 1984, éste desestimatorio de la reposición de aquél, y el tercero formulado por la misma sociedad contra los dos Decretos citados al principio, se ha de puntualizar, que como consecuencia de la ilicitud de extender las pretensiones de la demanda en el proceso contencioso- administrativo a actos distintos de los inicialmente señalados en el escrito de interposición sin guardar los requisitos legalmente establecidos para la acumulación, ya que como expresa la Sentencia del Tribunal Supremo de 6 de mayo de 1976 recogiendo reiterada y constante doctrina, permitirlo supondría prescindir del carácter y naturaleza esencialmente revisor del orden jurisdiccional, conculcándose el espíritu y la letra de los artículos 1 y 37 de la Ley reguladora de 27 de diciembre de 1956 e incidiéndose en desviación procesal al concentrarse el escrito de interposición de RENFE en el Recurso número 547/1984, según se deduce de su tenor y de los documentos obrantes a los folios 5 y 6 de los autos, única y exclusivamente al Decreto de la Alcaldía de Oviedo de 11 de abril de 1984, es decir, al en que se desestimó su recurso de reposición contra el de 14 de diciembre de 1983 por el que se la había sancionado con las multas de 2.086.783, 2.034.672, 1.600.000 y 4.074.900 pesetas por la Construcción de cuatro edificios sin licencia, a este acto administrativo debe tan sólo limitarse su recurso y, consiguientemente, dejarse fuera del mismo sin examinarlas todas las peticiones que en la demanda deduce sin ampliación hecha en tiempo y forma, y sin conexión con dicho Decreto, respecto de los de 19 de diciembre de 1903 (sic) y 23 de abril de 1984, relativos a sanción de 35.000 pesetas por obras de demolición, solución ésta procedente, al no caber inadmisibilidades parciales, para el caso de interponerse recurso contra acto perfectamente impugnable y de formularse pretensiones, unas, relacionadas con él, y, otras, sin ninguna relación con el mismo, en vez de declarar la inadmisibilidad en parte del recurso respecto de éstas al amparo de la causa de inadmisibilidad del apartado g) del artículo 82 de la antes citada Ley. 2 .° Que así delimitada la materia litigiosa en cuanto al recurso interpuesto por RENFE, dadas las alegaciones de las partes en las tres demandas y la única contestación, los problemas que ofrecen las respectivas pretensiones se circunscriben, por este orden de prioridades, a los siguientes: 1) La nulidad formal del expediente seguido por el Ayuntamiento de Oviedo para sancionar la construcción sin licencia de los edificios denominados Paquete-exprés, Economato Laboral, Equipamientos y Servicios Diversos, terminado por el Decreto de 14 de diciembre de 1983, cuya reposición se denegó por el de 11 de abril de 1984, que ambas partes actoras invocan, RENFE en el Recurso número 547/1984 y "Dragados y Construcciones, S.

A.", en el número 625/1984, con base en la falta de providencia del Alcalde de Oviedo, la no terminación de otro expediente y la no práctica de pruebas. 2) La prescripción de las infracciones sancionadas, que tanto RENFE como "Dragados y Construcciones, S. A.", excepcionan en los tres recursos acumulados, es decir, de los objeto de los Decretos de 14 de diciembre de 1983 y 11 de abril de 1984 y de 14 de diciembre de 1983 y de 23 de abril de 1984, materia los dos primeros de los recursos números 547/1984 y 625/1984 y objeto los dos últimos del número 624/1984. 3) La inexistencia de infracciones urbanísticas por gozar RENFE de las correspondientes licencias de acuerdo con lo prevenido en el artículo 3 del Decreto-ley 27/1962, de 19 de julio, y en el artículo 41 del Estatuto de la misma aprobado por Decreto 2170/1964, de 23 de julio, que tanto dicha Entidad como "Dragados y Construcciones, S. A.", alegan en los tres recursos, si bien en relación con todas las sanciones impuestas a ésta, y respecto de las cuatro multas relativas a los cuatro edificios a aquélla. 4) Igual inexistencia de infracciones, ahora por ausencia de dolo, culpa o negligencia, invocada exclusivamente por "Dragados y Construcciones, S. A.", con referencia a todas las obras sancionadas, en el hecho quinto y los fundamentos de Derecho VIII y X de la demanda del Recurso número 624/1984 y en el hecho de igual ordinal y los fundamentos de Derecho VIII y XII de la del número 625/1984. 5) Eventualmente, la intensidad de las sanciones impuestas, de las que las dos demandantes discrepan al haberse aplicado las mismas en el máximo posible dentro de los reglamentarios límites del 1 y el 5%. 3.° Que en cuanto a la nulidad formal del expediente terminado por el Decreto de 14 de diciembre de 1983 a cuya reposición no se accedió por el de 11 de abril de 1984, el examen de las actuaciones administrativas lleva innecesariamente a no estimarla; toda vez que, en primer lugar, la preceptiva providencia de la Alcaldía de Oviedo existe, tal como fácilmente se deduce del contenido de los folios 63, 69 y 103 del expediente, pues bien en los dos primeros constan sendas providencias de 12 de marzo y 15 de julio de 1983 respecto de un solo edificio, una relativa a RENFE y otra a ella y a "Dragados y Construcciones, SA.", en el último figura otra, comunicada con fecha 31 de agosto de 1983, referente a los cuatro y respecto de RENFE, "Dragados y Construcciones, SA.", don Tomás y don Arturo y don Ricardo, la cual es distinta de las anteriores, aquéllas registradas en el libro de resoluciones de la Alcaldía a los números 1220 y 3928 y ésta al 4616; en segundo lugar, la no terminación del expediente 1476/1983 a que aluden las providencias de 12 de marzo y 15 de julio de 1983 para nada afecta a la validez del número 2443/1981 a que se remite la comunicada con fecha 31 de agosto de 1983; y finalmente, la falta de apertura de período de prueba no obstante lo dispuesto en los artículos 88 y 136 de la Ley de Procedimiento Administrativo, no puede conducir en este caso a la nulidad formal alguna, ya que la progresiva reducción de la virtud invalidante de los vicios de forma a que llega el artículo 48.2 de dicha Ley deja limitada la misma a los supuestos de que el acto carezca de los elementos indispensables a su finalidad, obviamente no concurrente, o de que de lugar a la indefensión de los interesados, tampoco producido, por cuanto tanto a RENFE como a "Dragados y Construcciones, S. A.", con los traslados que se les dieron de pliego de cargos y propuesta de resolución, y con los empleos por su parte de los recursos de reposición, tuvieron ocasiones más que sobradas para, ante la inactividad del Instructor, interesar ellas la apertura de período probatorio y solicitar de la Administración la práctica de las pruebas que los interesen. 4.° Que respecto de la prescripción de las infracciones sancionadas por los Decretos de 14 de diciembre de 1983 y 11 de abril de 1984 y de 14 de diciembre de 1983 y 23 de abril de 1984, si tenemos en cuenta que de conformidad con lo establecido en los artículos 230 de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana y 92 del Reglamento de Disciplina Urbanística el plazo de prescripción de las infracciones urbanísticas se cuenta, en el caso de ser las mismas derivadas de una actividad continuada, desde la fecha de la finalización de ésta o la del último acto con el que se consuma, y que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 9 y en las disposiciones final cuarta y transitoria segunda del Real Decreto-ley 16/1981, de 16 de octubre, relativo no sólo a la adaptación de los Planes de Urbanismo, dicho plazo es de cuatro años para las obras totalmente terminadas con posterioridad al 22 de octubre de 1981, fecha de su entrada en vigor, resulta imposible apreciarla; puesto que, por una parte, en cuanto se refiere a los edificios denominados Paquete-exprés, Economato-Laboral, Equipamientos y Servicios Diversos cuya construcción sin licencia fue objeto de sanción en los Decretos de 14 de diciembre de 1983 y 11 de abril de 1984, según las propias alegaciones de las actoras y el periódico unido en fase de prueba, su terminación fue en época próxima al 16 de junio de 1982, sin que consiguientemente hubiese transcurrido el aplicable plazo de cuatro años el 5 de agosto de 1983, en que según los folios 99 y 100 del expediente se notificó a RENFE y "Dragados y Construcciones, SA.", el pliego de cargo derivado de la providencia correspondiente; y por otra parte, en lo que respecta a las demoliciones sancionadas por los Decretos de 14 de diciembre de 1983 y 23 de abril de 1984, no se ha probado por la excepcionante "Dragados y Construcciones, S. A.", la certeza de sus alegaciones de haberlas utilizados a mediados del año 1981 lo que hace inaplicable el plazo prescriptivo de un año a que se referían los citados artículos 230 y 92 y sí el de 4 del Real Decreto-ley 16/1981, de 16 de octubre, no transcurriendo al dictarse la providencia de incoación de 1 de septiembre de 1983 que figura al folio 106 del expediente administrativo ni al hacerse las notificaciones del día 5 de igual mes que constan a los folios 111 a 114 del mismo. 5.° Que en lo que se refiere a la inexistencia de infracciones urbanísticas derivada de los privilegios atribuidos a RENFE por el artículo 3 del Decreto-ley 27/1962, de 19 de julio, y el artículo 41 del Estatuto de la misma, forzoso es rechazarla; toda vez que como esta Sala ya expresó en su Sentencia de 27 de febrero de 1982, confirmada íntegramente por la del Tribunal Supremo de 8 de junio de 1984, los artículos 180 de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana y 7, 8 y 9 del Reglamento de Disciplina Urbanística han introducido una modificación en los planteamientos tradicionales en la materia, al sujetar a licencia municipal los actos de edificación y uso del suelo relacionados en los artículos 178 de dicha Ley y 1 del citado Reglamento promovidos por Organismos del Estado o Entidades de Derecho Público que administren bienes estatales, carácter este último que ha de atribuirse a RENFE como se deduce del artículo 1 del antes referido Decreto- ley y del artículo 28 de su Estatuto, salvo siempre las inconcurrentes excepciones previstas en los antes aludidos artículos 180 y 8 y 9, y esta nueva regulación, por lo dispuesto en el párrafo 3 del invocado artículo 178, reproducido en el 1 del artículo 4 del Reglamento de Disciplina Urbanística, nos conduce al artículo 9 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, conforme al apartado a) del número 7 del párrafo 1 del cual, en relación con los números 4 y 5 de igual párrafo, para que RENFE hubiese alcanzado por silencio administrativo las licencias habría sido necesario el transcurso del plazo de dos meses desde su solicitud y de la eventual prórroga de quince días, así como la denuncia de la mora a la Comisión de Urbanismo de Asturias, y el discurso de otro mes sin que ésta notificase su decisión, en lugar del simple paso del plazo de un mes dispuesto en los al principio citados artículos 3 del Decreto-ley 27/1962, de 19 de julio, y 51 del Estatuto de la Red Nacional de los Ferrocarriles Españoles. 7 .° Que finalmente, por lo que respecta a la intensidad de las sanciones impuestas y, por lo antes destacado, sólo en cuanto a RENFE y por las objeto del Decreto de 14 de diciembre de 1983 confirmado por el de 11 de abril de 1984 que únicamente recurrió, al haberse aplicado las mismas en el máximo del 5% dispuesto en el pertinente artículo 90 del Reglamento de Disciplina Urbanística según un simple cálculo aritmético sobre las valoraciones que figuran al folio 86 del expediente demuestra, las circunstancias de consistir en un problema jurídico la extensión a RENFE de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana en vez de la normativa de su Estatuto y de acta y plano de alineaciones rasantes, licencias de instalación de grúa, colocación de vallas y ocupaciones de vías públicas, reunión con técnicos municipales, de clandestinidad de las obras o insuguración solemne antes aludidas, unidas a la concesión de la licencia en los propios términos solicitada, conducen a apreciar un defectuoso proceder municipal con su imposición, sancionado en el grado máximo sin la concurrencia de circunstancias agravantes o mixtas de carácter agravatorio de los párrafos 1 y 3 del artículo 55 del indicado Reglamento y probablemente ante la presencia de la atenuante 1 del párrafo 2 del mismo artículo, razón por la cual resulta procedente el que de conformidad con las reglas del artículo 63 de igual Reglamento deban dejarse reducidas las multas el 1 % de las referidas valoraciones y por ello a la quinta parte de las respectivas cantidades. 8.° Que no siendo de apreciar temeridad ni mala fe en ninguna de las partes a los efectos de la particular condena en costas prevenida para en su caso en el artículo 131 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, no es procedente hacer expresa imposición de ellas.»

Contra la referida sentencia, la "Red Nacional de los Ferrocarriles Españoles» (RENFE) y el Ayuntamiento de Oviedo dedujeron recursos de apelación que fueron admitidos en ambos efectos y, en su virtud se elevaron los autos y expediente administrativo a este Tribunal, con emplazamiento de las partes, sustanciándose la alzada por sus trámites legales.

Acordado señalar el día para el fallo en la presente apelación cuando por turno correspondiera, fue fijado a tal fin el día 21 de abril de 1987, en cuya fecha tuvo lugar.

Visto siendo Ponente el excelentísimo señor don Saturnino Gutiérrez de Juana, Magistrado de esta Sala.

Vistos los artículos 94 a 100, 130 y 131 de la Ley de esta Jurisdicción, 248 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, de 1 de julio de 1985, los citados por las partes, en la sentencia apelada y en la presente, así como las demás disposiciones legales concordantes y de general aplicación.

La presente apelación se mantiene por la empresa "Red Nacional de los Ferrocarriles Españoles» y el Ayuntamiento de Oviedo, contra dicha sentencia recaída en recursos, acumulados, dos de ellos referentes a Decretos del Alcalde de dicho municipio, de fechas 14 de diciembre de 1983 y 23 de abril de 1984, éste ratificando el anterior, imponiendo a dicha empresa y a la aquí comparecida como apelada, "Dragados y Construcciones, S. A.», a cada una, la sanción de 35.000 pesetas, circunstancia ésta, cuantitativa, constitutiva del contenido de aquellos actos impugnados, que pone de manifiesto la improcedencia del recurso de apelación, contra el pronunciamiento del fallo de primera instancia, referente a los mismos, de conformidad a lo dispuesto en el artículo 94.1.a) en relación con el 50.3, ambos de la Ley de esta jurisdicción, y, por tanto, que lo fue indebidamente la admitida respecto a dicho pronunciamiento lo cual impone, por tratarse de materia procesal y de orden público, apreciarlo en este momento, con carácter prioritario a las cuestiones planteadas, como determinante de la concreta declaración que ha de hacerse en la parte dispositiva.

La demandante y apelante, "Red Nacional de los Ferrocarriles Españoles, impugnando los pronunciamientos de la sentencia que le son desfavorables, en sus alegaciones ante esta Sala, viene a insistir en las formuladas en primera instancia, ya rechazadas en los fundamentos de aquélla, aceptados en la presente y que no son desvanecidos por tales alegaciones, pues ni existe una nulidad formal en el expediente administrativo, que determine invalidación de sus actuaciones, incluidos los acuerdos resolviéndole, ya que no se dan las circunstancias que la producen, conforme al artículo 48 de la Ley de Procedimiento Administrativo, pues en las actuaciones de aquél, se han guardado las formalidades indispensables para que alcanzara su fin y no se ha ocasionado indefensión a la empresa interesada, ni son apreciables en este caso, actos propios implícitos de una autorización municipal a la realización de las obras de que se trata, careciendo de la licencia, otorgada en debida forma, y cuya obtención, no cabe duda, le era obligado a la recurrente, dado el texto inequívoco de los artículos 178 y 180, de la Ley del Suelo, ni, asimismo, es apreciable la concurrencia de la prescripción de las infracciones sancionadas y ello, aun admitiendo, a efectos dialécticos, la aplicación del plazo de un año, establecido en los artículos 230 y 22, respectivamente, de la Ley del Suelo y Reglamento de Disciplina Urbanística, y no la ampliación, de cuatro años, prevista en el artículo 9 del Real Decreto-ley 16/1981, de 16 de octubre, cuando la infracción, como en este caso, deriva de una actividad continuada y no se ha probado la fecha de su finalización, que con arreglo a aquel artículo 92 del Reglamento citado, ha de servir como inicial para su cómputo y, por el contrario, del expediente se desprende que cuando y ajustándose al mismo precepto reglamentario, se inició el procedimiento sancionador, las obras no se habían concluido, en todas sus partes, ni, por último, y en relación con la intensidad de la multa impuesta, la aplicación del artículo 77, apartado 3.2, del repetido Reglamento invocado en las alegaciones comentadas, en apoyo de una minoración de la cuantía, es manifiesta su improcedencia, indudablemente, pues no se trata aquí del supuesto, para el que se dispone, o sea de bienes no susceptibles de valoración, por estar excluidos de modo permanente y total de tráfico jurídico.

Por su parte, el Ayuntamiento manteniendo la apelación formulada, en el escrito de alegaciones ante esta Sala, insiste en la confirmación plena de los actos administrativos objeto de la presente revisión jurisdiccional, pero, desde luego ha de quedar excluido aquí lo referente a los Decretos de 14 de diciembre de 1983 y 23 de abril de 1984, imponiendo las sanciones de 35.000 pesetas, por cuanto, por lo establecido en el primero de los presentes fundamentos, el pronunciamiento que dichos decretos, se contiene en la sentencia de primera instancia, es firme, por inapelable. Y en cuanto a lo demás de dichas alegaciones, ha de rechazarse, desde luego, también, lo referente a la cuantía de las multas impuestas a la nombrada "Red Nacional de los Ferrocarriles Españoles», por cuanto ello ya ha quedado implícitamente, en el fundamento que antecede, al decidir sobre la apelación de dicha Empresa y que, por añadidura, como en definitiva se establece en la sentencia apelada, respecto al particular, el mínimo del 1 % del valor de las obras ilegales que se señala en la misma, resulta ponderado atendidas las circunstancias de significado contradictorio, apreciables en el caso.

En efecto, como en la sentencia apelada, asimismo, se establece, en síntesis, el ámbito sancionador urbanístico, le son de aplicación los principios básicos de la punibilidad penal, pero partiendo de esa premisa y también de la incuestionable, relativa a la independencia y compatibilidad de la sanción simultánea a los promotores y empresarios o constructores de las obras ejecutadas, sin la previa licencia, pues a ello autorizan expresamente los artículos 228 y 59, respectivamente, de la Ley del Suelo y el Reglamento de Disciplina Urbanística, contrariamente a lo qué se decide en la misma sentencia, la Sala aprecia responsabilidad, cuando menos culposa o por negligencia, por la participación de la empresa "Dragados y Construcciones, S. A.», en la infracción urbanística de que se trata y cuya participación consistió precisamente en la ejecución directa y material de las obras a que se contrae la infracción, pues tanto por el elevado montante económico de las mismas, como porque la construcción constituye la profesión o actividad habitual de dicha empresa, debía reconocer la trascendencia de la posesión previa, de la correspondiente licencia municipal y, por tanto, cuidar de comprobar su existencia antes de realizar las obras, y sin que de esa omisión pueda eximirle las circunstancias que con ese significado se recogen en la propia sentencia, que podrán tener otros efectos, pero no anular la responsabilidad que se deriva de aquella voluntaria y material participación en las obras, sin haber tomado las medidas que el más elemental cuidado requería y para cuya adopción no aparece tuviera obstáculo o dificultad alguna. Por lo que y en conclusión, en ese particular y con la limitación en cuanto al importe de las multas correspondientes, a la señalada en el fallo apelado, respecto de la "Red Nacional de los Ferrocarriles Españoles», o sea al 1 % del valor de las obras ilegales, procede estimar la apelación del Ayuntamiento de Oviedo.

No se aprecia mala fe o temeridad a efectos de una especial imposición de costas, de conformidad a lo dispuesto en el artículo 131 de la Ley de esta jurisdicción.

FALLAMOS