STS, 8 de Marzo de 1988
| Ponente | MARIANO DE ORO-PULIDO LOPEZ |
| ECLI | ES:TS:1988:1637 |
| Procedimiento | RECURSO DE APELACIóN |
| Fecha de Resolución | 8 de Marzo de 1988 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 315.-Sentencia de 8 de marzo de 1988
PONENTE: Excmo. Sr. D. Mariano de Oro Pulido y López.
PROCEDIMIENTO: Apelación.
MATERIA: Estudio de detalle. Funciones. Altura de los edificios. NORMAS APLICADAS: Artículo 14 del texto refundido de la Ley del Suelo .
JURISPRUDENCIA CITADA: Sentencias de 31 de octubre de 1984, 25 de septiembre de 1985 y 22
de mayo de 1986.
DOCTRINA: Los estudios de detalle que ocupan el último escalón en relación con los planes de
ordenación, tienen por exclusiva finalidad los muy concretos y específicos cometidos que
determinan los artículos 14 de la Ley del Suelo y 65 del Reglamento de Planeamiento, siendo nulas
e inefectivas cualesquiera determinaciones que se aparten de sus propias y limitadas funciones.
En la villa de Madrid, a ocho de marzo de mil novecientos ochenta y ocho.
Visto el recurso de apelación interpuesto por el Ayuntamiento de Jaca y don Victor Manuel, contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Zaragoza, con fecha 26 de junio de 1986, en pleito sobre concesión de licencia para construcción, siendo partes apeladas la actora y la demandada.
Siendo Magistrado Ponente el Excmo. Sr. D. Mariano de Oro Pulido y López.
La Comisión Municipal Permanente del Ayuntamiento de Jaca (Huesca), en la sesión de 28 de abril de 1983, acordó desestimar la petición formulada por don Juan Pablo y don Victor Manuel, para que se dejara sin efecto la licencia concedida a don Javier, para construcción en el paseo General Franco de dicha ciudad, así como haberse extralimitado en la ejecución de las condiciones de dicha licencia, siendo el anterior acuerdo recurrido en reposición por los solicitantes y desestimado el recurso tácitamente por falta de resolución expresa.
Contra los anteriores acuerdos por don Victor Manuel se interpuso recurso contencioso-administrativo ante la Sala de la Jurisdicción de la Audiencia Territorial de Zaragoza, formalizando la demanda con el suplico de que se declare la nulidad de los acuerdos recurridos, contestando la demanda el Ayuntamiento de Jaca que se opone a la estimación del recurso.
El Tribunal dictó sentencia de fecha 26 de junio de 1986, cuyo fallo dice literalmente: «Fallamos: 1.° Estimamos sustancialmente el presente recurso contencioso número 138 de 1984, deducido por don Victor Manuel . 2.° Anulamos los acuerdos de la Comisión Municipal Permanente del Ayuntamiento de Jaca (Huesca), de 2 de diciembre de 1982, por el que se concedió licencia provisional de obras a Construcciones Javier, S. A., para la construcción de un edificio destinado a viviendas en el paseo de Franco, con vuelta a la carretera comarcal HU-214, de 17 de febrero de 1983 elevando la anterior lincencia provisional a definitiva, una vez presentado el proyecto de ejecución de obras, el de 28 de abril del mismo año por el que se desestimó el recurso de reposición deducido contra el anterior, y el presunto nacido por aplicación de la ficción del silencio negativo, ante una segunda reposición innecesaria ordenada por la Corporación demandada. 3.° Disponemos la demolición de lo construido, en lo que exceda de las previsiones del Plan General de ordenación urbana de Jaca. 4.° Desestimamos el resto de las peticiones deducidas en la demanda. 5.° No hacemos especial pronunciamiento en cuanto a costas.»
De la anterior sentencia se aceptan los tres primeros fundamentos de Derecho. 1.º Considerando: Que constituye el objeto básico -aunque no único-del presente recurso, determinar si se ajusta al ordenamiento jurídico la licencia de obras concedida por el Ayuntamiento de Jaca -a través de su Comisión Municipal Permanente- en 2 de diciembre de 1982 a Construcciones Javier, S. A., para la construcción de un edificio para viviendas, garaje y trasteros, en el paseo del General Franco, con vuelta a la carretera comarcal HU-214. En consecuencia con este planteamiento, se recurren en este proceso los siguientes actos administrativos: A) Resolución de la Comisión Municipal Permanente del Ayuntamiento demandado, de 2 de diciembre de 1982 por el que se concedió la licencia de obras citada, con carácter provisional. B) Acuerdo del mismo órgano municipal de 17 de febrero de 1983, elevando la autorización para construir a «definitiva», una vez presentado -y aprobado- el proyecto de ejecución para el que fue requerida la sociedad precitada. C) Un tercer acto de la misma comisión de 28 de abril de 1983, desestimando el recurso de reposición deducido por el hoy actor don Victor Manuel -conjuntamente con otra persona- «... contra licencia de obra concedida a don Javier en paseo del General Franco, así como por haberse extralimitado en las condiciones de dicha licencia en su ejecución...». D) Acto presunto, nacido a virtud de la ficción legal del silencio negativo, por el que se entendió desestimado un nuevo recurso de reposición deducido por el hoy actor siguiendo el cauce procedimental marcado por el propio Ayuntamiento, contra el anterior acto, por lo que el esgrimir cualquier causa de inadmisión por este proceder del ciudadano carecería de sentido jurídico. 2.° Considerando: Que la finalidad de este procedimiento se concreta en resolver si la licencia de obras impugnada, concedida a Construcciones Argimiro de la Torre, S. A., se ajusta al bloque de la legalidad urbanística que sobre la base del Plan General del Ayuntamiento de Jaca, llegó a concretarse en un estudio de detalle para la zona de ubicación de los terrenos sobre los que se ha construido el edificio controvertido. En consecuencia, la misión atribuida a esta Sala resulta clara, confirmar los acuerdos administrativos impugnados -y consecuentemente la concesión de licencia que ellos amparansi tales resoluciones se ajustan a la legalidad o anular dichos actos si se ha infringido el ordenamiento jurídico, o introducir modificaciones en los mismos en la parte en que las condiciones de la licencia infrinjan esa legalidad, todo ello sin perjuicio de que si la construcción llevada a cabo no se ajusta a la autorización otorgada, tenga el Ayuntamiento de Jaca que adoptar las oportunas medidas a fin de obtener una perfecta correlación entre la Ucencia concedida y las obras ejecutadas. 3.° Considerando: Que consecuentemente con lo expuesto, debe fiscalizar la Sala -de un lado- si conforme a lo previsto en el artículo 178 de la Ley del Suelo, la licencia se ha otorgado «... de acuerdo con las previsiones de esta Ley, de los Planes de ordenación urbana y programas de actuación urbanística...», y de otro, si los actos de edificación se han llevado a cabo de conformidad con la licencia o -por el contrario- la obra ejecutada no se ajusta a las condiciones señaladas por la misma ( artículo 184 del mismo texto refundido de la Ley del Suelo ). Por ello, centrando definitivamente la cuestión diremos que: A) Es jurídicamente viable, y así resulta tanto del recurso de reposición presentado en el Ayuntamiento de Jaca el 24 de marzo de 1983 como de la pretensión procesal seguida en esta vía, el que es hoy actor solicite la anulación de la licencia de obras concedida, si tal autorización no se ajusta al bloque de legalidad urbanística, o -en su caso- se corrijan las extralimitaciones que hubieran podido cometerse por el constructor en trámite de ejecución de tal licencia.
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Que es imposible hacer en este proceso -por la falta de previa impugnación en vía administrativa cualquier declaración general de nulidad del acuerdo municipal de 24 de febrero de 1984, por el que el Ayuntamiento de Jaca aprobó un plano y memoria que se han unido al estudio de detalle del año 1980, para la zona en donde se encuentra el terreno sobre el que se ha levantado la construcción controvertida, todo ello sin perjuicio de que a los efectos de este proceso tales aprobaciones puedan resultar irrelevantes si se oponen a la legalidad-. C) Que aparece abandonada implícitamente, la petición formulada en la segunda reposición para que se autorizase al actor para reivindicar en nombre del Ayuntamiento de Jaca, al bien público que estimaba invadido por la construcción efectuada.
Contra la referida sentencia se dedujo recurso de apelación por parte del Ayuntamiento de Jaca y don Victor Manuel, que fue admitido en ambos efectos y tramitado con arreglo a las prescripciones legales, señalándose el día 25 de febrero de 1988, para su votación y fallo, en cuya fecha tuvo lugar. Fundamentos de Derecho
Se aceptan los contenidos en los tres primeros considerandos de la sentencia apelada.
La sentencia de la Audiencia Territorial de Zaragoza anuló los acuerdos de la Comisión Municipal Permanente del Ayuntamiento de Jaca de 2 de diciembre de 1982, por el que se concedió licencia provisional de obras a Construcciones Javier, S. A., para la construcción de un edificio destinado a viviendas en el paseo del General Franco, con vuelta a la carretera comarcal HU-214, de 17 de febrero de 1983 elevando la anterior licencia provisional a definitiva una vez presentado proyecto de ejecución de obras, el de 28 de abril del mismo año por el que se desestimó el recurso de reposición deducido contra el anterior, y el presunto, nacido por aplicación de la ficción por silencio negativo, ante una segunda reposición innecesaria ordenada por la Corporación Municipal, y dispuso -la referida sentencia- la demolición de lo construido en lo que exceda de las previsiones del Plan General de ordenación urbana de dicha ciudad, desestimando el resto de las peticiones deducidas en la demanda. Contra la anterior sentencia se alza en apelación tanto la Corporación Municipal como don Victor Manuel, que ejerció la acción popular para exigir la observancia de la legislación urbanística y de los Planes de ordenación urbana.
Se insiste por el Ayuntamiento de Jaca en que se declare la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo interpuesto por falta de previo recurso de reposición en cuanto a la concreta petición de declaración de nulidad de la licencia concedida a Construcciones Javier, S. A., que a su juicio no fue planteada en el recurso de reposición de 9 de julio de 1983, cuestión que en contra de lo sostenido por la Corporación apelante, si aparece tratada, y con acierto, en la sentencia apelada, concretamente al final del primero de los considerandos en el que analiza la innecesariedad del planteamiento de un segundo recurso de reposición que el actor tuvo que deducir siguiendo lo ordenado por la Corporación Municipal, por lo que -concluye la sentencia- «esgrimir cualquier causa de inadmisibilidad por este proceder del ciudadano carecería de sentido», siendo suficiente para evidenciar lo acertado de la decisión el examen del escrito presentado por el actor el 23 de marzo de 1983 en el que se contiene el siguiente suplico «que por formulada la acción popular e interpuesto el recurso de reposición contra licencia de obra concedida a don Javier en el paseo del General Franco, así como por haberse extralimitado en las condiciones de dicha licencia en su ejecución, ordene...» petición que una vez desestimada por acuerdo del Ayuntamiento de 28 de abril del mismo año, podía ser examinada jurisdiccionalmente sin necesidad de formular la nueva reposición ordenada por el Ayuntamiento, a la que en ningún caso se le podía dar un alcance y significado distinto de la inicial petición, sin que por último se pueda olvidar, además del sentido antiformalista inspirador de la Ley reguladora de la Jurisdicción que destaca en su exposición de motivos, que las normas procedimentales deben ser interpretadas en el sentido más favorable a la efectividad del derecho a la tutela judicial consagrado en el artículo 24 de la Constitución, ante el que han de ceder los impedimentos que lo obstaculicen sin justificación insoslayable.
En cuanto al fondo del asunto, la Corporación Municipal discrepa de las condiciones del dictamen pericial emitido en el proceso, y por tanto de la sentencia al aceptar íntegramente las mismas, en relación con la cuestión básica planteada en las actuaciones, determinada por la superficie de los terrenos afectos a la licencia de edificación puesto que de la misma se deriva el volumen máximo de construcción permitido por el Plan General municipal, discrepancia que arranca del planteamiento inicial de dicho informe que parte de considerar que de la totalidad de la superficie de la finca -4.510 metros cuadrados- una parte -3.300 metros cuadrados- se hallan calificados como zona de ensanche modelable, y el resto como zona de parque urbano, sin que conste de donde han podido extraerse estos datos sobre las superficies correspondientes a cada una de las diversas calificaciones del terreno, ni siquiera que se haya efectuado medición alguna a propósito de tal cuestión, consideraciones que forzosamente deben ser aceptadas por esta Sala, ya que de las actuaciones administrativas se desprende que la Corporación Municipal sometió a información pública el estudio de detalle presentado por el promotor de la edificación objeto de licencia, y a la vista de las alegaciones formuladas en dicho trámite se emitió informe por el doctor arquitecto don Plácido
, con fecha 19 de agosto de 1979, en el que claramente se señala que para determinar el volumen resultante debe separarse y distinguirse el terreno situado sobre la zona de ensanche modelable, objeto del referido instrumento de planeamiento, del ocupado por la zona verde pública, que aunque pertenece al mismo propietario no puede ser objeto de cómputo para determinar el volumen máximo edificable, informe que fue aceptado plenamente por el Ayuntamiento, quien con suspensión de la tramitación del referido expediente designó a la Comisión informativa de obras públicas y urbanismo para ejecutar la delimitación de la zona objeto de planificación, lo cual determinó con intervención del jefe del servicio de obras municipales, que la superficie objeto de consideración urbanística era de 5.480 metros cuadrados, medición de la que hay que partir al no haber sido contradicha por ninguna otra, y a la que aplicado el volumen de edificabilidad autorizado de 3 metros cúbicos/metros cuadrados, determinó el aprovechamiento total edificable de 16.440 metros cúbicos, que es el que fue objeto de consideración en el estudio de detalle aprobado y en la licencia municipal de obras que se concedió, por lo que al ajustarse el volumen edificado al máximo permitido en el Plan General municipal de Jaca, ninguna infracción urbanística puede detectarse en ese sentido, conclusión que comporta la estimación en tal sentido del recurso de apelación interpuesto por el Ayuntamiento de Jaca.
Por su parte don Victor Manuel, en su doble condición de apelante y apelado, aunque muestra su conformidad parcial con el fallo de la sentencia en cuanto acoge parcialmente alguna de las peticiones contenidas en la demanda, discrepa sin embargo del mismo por desestimar el resto de las cuestiones planteadas -máxima altura permitida, ubicación y alineación del edificio construido y nulidad del plano número cuatro y memoria del estudio de detalle aprobados por el Ayuntamiento de Jaca el 24 de febrero de 1984. En relación con la última de estas cuestiones en la que se reitera la petición de que se declare la nulidad del citado acuerdo de la Corporación Municipal de Jaca de 24 de febrero de 1984 en virtud del cual aceptó el plano número cuatro -sobre situación de edificios- presentado por el promotor y su memoria adicional, como documento complementario y de concreción del estudio de detalle aprobado en 21 de noviembre de 1980, es suficiente con reproducir la argumentación contenida en la sentencia de instancia, al no haber sido refutada en el escrito de alegaciones, de resultar imposible una declaración en tal sentido por no haber sido previamente interesada tal petición en vía administrativa. Tampoco puede aceptarse la segunda de las alegaciones, en cuanto al particular relativo a la alineación de la edificación por las consideraciones que constan en el dictamen pericial practicado, que pese a haber sido aceptadas por la Sala de Instancia, no han sido desvirtuadas en la apelación y en cuanto a la situación de la edificación prevista en el estudio de detalle porque, además de estar comtemplada a modo de avance y sin carácter vincunlante -como consta en el plano número cuatro denominado «avance situación de edificio»-, no se puede olvidar que los estudios de detalle no contemplan proyectos de edificación concretos -sentencia de 21 de septiembre de 1985- sino que tienen por finalidad el señalamiento de alineaciones y rasantes y de ordenación de volúmenes - artículo 14 del texto refundido de la Ley del Suelo - que no podrá suponer aumento de ocupación del suelo, ni de las alturas máximas y de los volúmenes edificables previstos en el Plan de que se trate. Igual suerte desestímatoria debe correr la última de las alegaciones efectuadas, relativa a la máxima altura permitida, ya que si bien es cierto que en la memoria del estudio de detalle se contemplaba una altura de 17 metros, correspondientes a planta baja más cinco pisos, no lo es menos que el Plan General de ordenación urbana de Jaca autoriza hasta siete plantas y 22 metros de altura, siempre y cuando se respete la servidumbre militar, y no constando que esta última altura máxima se haya sobrepasado en la edificación en cuestión, ninguna trascendencia puede tener a los efectos pretendidos el hecho de que se rebasase el límite señalado en el estudio de detalle, ya que este instrumento urbanístico, como hemos dicho tiene por exclusiva finalidad las muy concretas y específicas que determinan el citado artículo 14 del texto refundido de la Ley del Suelo y el artículo 65 del Reglamento de Planeamiento, siendo inefectivas y nulas cualesquiera determinaciones de las mismas que se aparten de sus propias y limitadas funciones -sentencias de 31 de octubre de 1984, 25 de septiembre de 1985 y 22 de mayo de 1986- y no estando comprendidas las alturas de los edificios entre sus determinaciones, es claro que los mismos por ocupar el último escalón en relación a los planes de ordenación, no podrán rebasar la altura prevista en el Plan General pero tampoco reducirla -sentencia de 11 de abril de 1986-. Todo lo que conduce a la desestimación del recurso interpuesto por don Victor Manuel .
No se aprecian razones determinantes de expresa imposición de costas.
Con rechazo de la causa de inadmisibilidad alegada por el Ayuntamiento de Jaca, debemos estimar y estimamos el recurso de apelación deducido por el Procurador don Julio Padrón Atienza en representación de la citada Corporación Municipal contra la sentencia de 26 de junio de 1986 dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Zaragoza, dictada en el recurso 138/1984, que en consecuencia debemos revocar y revocamos íntegramente, declarando en su lugar la conformidad a Derecho de los acuerdos municipales recurridos en dicho recurso y debemos desestimar y desestimamos el recurso de apelación deducido por el Procurador don Eduardo Morales Price, en nombre y representación de don Victor Manuel, sin hacer expresa condena en costas en ninguna de las instancias.
Y a su tiempo con certificación de esta sentencia, devuélvanse las actuaciones de primera instancia y expediente administrativo a la Sala de su procedencia.
ASI por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-Paulino Martín Martín.-Francisco González Navarro.-Mariano de Oro Pulido y López.-Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia en audiencia pública por el Excmo. Sr. D. Mariano de Oro Pulido y López, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que, como Secretario, certifico.-Sr. Buisán.-Rubricado.
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