STS, 14 de Marzo de 1988
| Ponente | PAULINO MARTIN MARTIN |
| ECLI | ES:TS:1988:1818 |
| Procedimiento | RECURSO DE APELACIóN |
| Fecha de Resolución | 14 de Marzo de 1988 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 346.- Sentencia de 14 de marzo de 1988
PONENTE: Excmo. Sr. D. Paulino Martín Martín.
PROCEDIMIENTO: Apelación.
MATERIA: Urbanismo. Planes Especiales de Reforma Interior. Diferenciación de cambio de
calificación y modificación de la estructura general y orgánica.
NORMAS APLICADAS: Artículo 23 de la Ley del Suelo .
JURISPRUDENCIA CITADA: Sentencia de 21 de marzo de 1984.
DOCTRINA: Una corriente jurisprudencial consolidada sostiene que el cambio de la calificación o
destino específico del suelo urbano previsto en el plan general es consustancial a los planes de
reforma interior y de ello se deriva la imposibilidad conceptual de equiparar el cambio de uso o de
calificación del suelo con modificación de su estructura fundamental, siendo de añadir que el
concepto positivo de estructura fundamental de los planes generales debe obtenerse mediante un
estudio sistemático y finalista de los artículos 10, 11 y 12 de la Ley del Suelo en relación con los artículos 15, 17 y 25 del Reglamento de Planeamiento .
En la villa de Madrid, a catorce de marzo de mil novecientos ochenta y ocho.
Visto el recurso de apelación interpuesto por la DIRECCION000, representada por el Procurador don Juan Corujo López Villamil, bajo la dirección de Letrado, y por la Corporación Metropolitana de Barcelona, que también actúa como apelado, representada por el Procurador don Enrique Sorribes Torra, bajo la dirección de Letrado; siendo parte apelada el Ayuntamiento de Barcelona, representado por el Procurador don Juan Ignacio Avila de Hierro, bajo la dirección de Letrado; y estando promovido contra la sentencia dictada en 15 de mayo de 1986 por la Sala Primera de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Barcelona, en recurso sobre concesión de licencia de edificación.
En la tramitación de este proceso se han observado las prescripciones legales.
Es Ponente el Magistrado Excmo. Sr. D. Paulino Martín Martín, Presidente de esta Sala.
El Consejo Metropolitano de la Corporación Metropolitana de Barcelona acordó en 14 de mayo de 1981 aprobar definitivamente el Plan Especial de Reforma Interior promovido por Improver Inmobiliaria, S. A., relativo a la manzana delimitada por la avenida Pedralbes, carretera de Esplugas, calle Abadesa Olzet y calle Caballeros de aquella ciudad. Interpuesto recurso de reposición por la DIRECCION000, fue desestimado por acuerdo del mencionado Consejo Metropolitano de 8 de julio de 1982.
La DIRECCION000, de Barcelona, interpuso contra los anteriores actos recurso contencioso-administrativo ante la Sala Jurisdiccional de la Audiencia Territorial de Barcelona en el que formalizó su demanda con la súplica de que se dictara sentencia por la que se declarase expresamente nulo de pleno derecho o subsidiariamente se anulen, por no conformes a Derecho, los acuerdos recurridos. Dado traslado a las representaciones de la Corporación Metropolitana de Barcelona, del Ayuntamiento de Barcelona y de don Constantino, contestaron la demanda suplicando la desestimación del recurso. Recibidos los autos a prueba y evacuado el trámite de conclusiones, la expresada Sala dictó sentencia con la siguiente parte dispositiva: «Fallamos: Que desestimamos la causa de inadmisibilidad planteada por los demandados en este proceso y estimamos en parte el recurso contencioso-administrativo formulado por la DIRECCION000, de esta ciudad, contra el acuerdo del Consejo Metropolitano de la Corporación Metropolitana de Barcelona adoptado en 15 de mayo de 1981, por el que se aprueba definitivamente el Plan Especial de Reforma Interior promovido por Improver Inmobiliaria, S. A., relativo a la manzana delimitada por la avenida Pedralbes, carretera de Esplugas, calle Abadesa Olzet y calle Caballeros de esta ciudad; y contra la desestimación de la reposición por acuerdo de 8 de julio de 1982; asimismo y contra la licencia de obras concedida por el Ayuntamiento en 3 de marzo de 1982, respecto del bloque A, edificio calle Abadesa Olzet, números 12 y 14, de esta ciudad; así como contra la desestimación presunta de la reposición contra la indicada licencia de obras; cuyos actos administrativos expresos declaramos todos ellos no ser conformes a Derecho y les anulamos, desestimando las demás peticiones de la demanda, y todo ello sin hacer especial condena en las costas de este proceso.»
Contra la anterior sentencia se interpuso el presente recurso de apelación que fue admitido en ambos efectos con emplazamiento de las partes para ante este Tribunal, verificándose dentro de término; y no estimándose necesaria la celebración de vista presentaron las partes sus respectivos escritos de alegaciones. Conclusa la discusión escrita se acordó señalar para la votación y fallo el día 2 de marzo de 1988.
Impugnada en su integridad la sentencia estimatoria, en parte, dictada por la Sala Primera de la Jurisdicción de la Audiencia de Barcelona de 15 de mayo de 1986, al rechazar la excepción por extemporaneidad aducida al amparo del artículo 82 de la Ley y declarar la nulidad del acuerdo del Consejo Metropolitano de Barcelona de 14 de mayo de 1981, por el que se aprobó definitivamente el Plan Especial de Reforma Interior promovido por Impromer, S. A., de la manzana delimitada por la avenida de Pedralbes, carretera de Esplugas, calles Abadesa Olzet y Caballeros, de Barcelona, y de la licencia de obras concedida por el Ayuntamiento de la referida capital de 3 de marzo de 1982 en relación con el edificio bloque A de la calle Abadesa Olzet, números 12 y 14, hemos de examinar aquí en toda su extensión la problemática litigiosa al trasladar las pretensiones deducidas al Tribunal «ad quem» la temática planteada en su inicial consideración.
El Tribunal de instancia, fundamento primero, ofrece un estudio razonable de la causa de extemporaneidad deducida como excepción al amparo de la causa del artículo 82 de la Ley Jurisdiccional, dado que en el caso de autos (además de ser el plan de iniciativa particular) la parte actora era interesado personado o presente en el expediente como consecuencia de la información pública, no bastando la notificación general por la publicación en el «Boletín Oficial de la Comunidad o Provincia», al ser exigible la personal por el juego de lo preceptuado en los artículos 23 y 79 de la Ley de Procedimiento Administrativo, en relación con el principio de plena garantía jurisdiccional que establece el artículo 24.1 de la Constitución y con la amplitud con que es entendida por la jurisprudencia constitucional ( sentencia del Tribunal Constitucional, por todas, de 29 de junio de 1987, etcétera); en este sentido es plenamente ajustada a Derecho la declaración de admisión del recurso que la sentencia contiene, en línea con la doctrina contenida, entre otras, en la sentencia de esta Sala de 27 de mayo de 1983.
Desde la perspectiva material, la temática jurídica a dilucidarse ciñe a determinar si las operaciones urbanísticas contenidas en el plan especial podían llevarse a cabo mediante tal figura del planeamiento. A tal efecto, y según se desprende de la Memoria del Plan, su finalidad responde a los objetivos de:
Armonizar la edificabilidad de la zona con la del resto del sector mediante la asignación a dicho suelo del tipo edificatorio 20.ª.9.b), en lugar de 20.ª.9, asignado por el Plan General Metropolitano, según su documentación gráfica, y Conseguir una mejor integración en el sector del suelo calificado como equipamientos actuales. Entendiendo la sentencia apelada que las determinaciones del Plan Especial no se adaptan a los propias de la subzona IV, clave 20.ª. 9, establecidas por el Plan General, y con ello se infringe el principio de alteración o modificación del suelo regulado por el Plan General de superior categoría urbanística y sector de la ordenación de este terreno, no ajustándose por ello a las prescripciones del artículo 23 de la Ley del Suelo .
Frente al razonar de la sentencia apelada cabe decir que ambos tipos de suelo pertenecen a una misma calificación: «De ordenación en edificación aislada» (comprendida la subzona IV), no implicando el cambio de tipo edificatorio alteración en la calificación urbanística, ni tampoco aumento de la edificabilidad en la zona. Por otra parte, el simple hecho de que el Plan Especial «desborde» la calificación otorgada por el Plan General no supone necesariamente la ilegalidad de aquél, porque dada la misión específica de los planes especiales (artículos 17, 23 y concordantes de la Ley; 15, 17 y 21 y concordantes del Reglamento del Plan), es indudable que en alguna de sus especies deberá irse más allá de lo previsto en el Plan General y siempre que no se altere la estructura fundamental del instrumento urbanístico básico. En este sentido, una corriente jurisprudencial consolidada y que parte, en lo esencial, de la sentencia de la Sala de 21 de marzo de 1984, al declarar que el Plan Especial de Reforma Interior viene concebido en el artículo 23 de la Ley como instrumento de ordenación derivado, si bien se afirma que -en lo que aquí importa- el cambio de la calificación o destino específico del suelo urbano previsto en el Plan General es consustancial con los Planes de Reforma Interior, y de ello se deriva la imposibilidad conceptual de equiparar cambio de uso o de calificación del suelo con modificación de su estructura fundamental, pues si el artículo 23 señala como límite de legalidad de los Planes Especiales de Reforma Interior no previstos en el Plan General el que no afecten a esa estructura fundamental, es incuestionable que esa norma admite la existencia de Planes Especiales que no la modifican y tal admisión legal se niega al sostener esa equiparación entre cambio de calificación y estructura fundamental, en cuanto que con dicha configuración todos los Planes de Reforma Interior no previstos en el general infringirían el artículo 23, lo cual es jurídicamente insostenible. Por el contrario el concepto positivo de «estructura fundamental de los Planes Generales» debe obtenerse mediante un análisis sistemático y finalista de los artículos 10, 11 y 12 de la Ley en relación con los artículos 15, 17 y 25 del Reglamento de Planeamiento (como un conjunto de sistemas generales detallados con precisión en el artículo 25 del Reglamento).
La conclusión expuesta responde a un criterio abierto o flexible de conformidad con la concepción legal de los Planes Generales como planes abiertos y evolutivos que permitan la asimilación del margen de imprevisibilidad para exigencias nuevas y a veces inexcusables, según declara la propia Exposición de Motivos de la Ley de Reforma; por ello la jurisprudencia ha proclamado la posibilidad de la modificación del uso del suelo urbano, a través de la técnica del Plan Especial, sin necesidad de una previa o simultánea modificación o revisión del Plan General por no venir integrada la calificación de ese uso dentro de su estructura fundamental, ya que como se ha dicho no puede incluirse cualquier tipo de alteración entre las que exijan modificar el Plan. En este caso el Plan Especial no alteró las calificaciones del Plan General ni sus aprovechamientos edificatorios, sino que se limitó a establecer reglas de armonización de las edificaciones de un sector y a propiciar un mejor uso de los equipamientos previstos para la zona sin alterar nada estructuralmente esencial, y que al ser encajable tal actividad urbanística dentro del ámbito del artículo 23 de la Ley y preceptos concordantes su legalidad aparece como indiscutible, al ser sus previsiones desarrollo o complemento de las previsiones del Plan General sin constituir supuesto de los que implica modificación del Plan General, tal como la modificación y revisión de Planes se configuran en la Ley del Suelo (artículos 49 y 50) y artículo 154 y concordantes del Reglamento del Plan y artículo 4 de las Normas Urbanísticas del Plan General, dado que aunque el tema del trazado del vial se abandona en la segunda instancia, sin embargo, queremos dejar constancia de que tal actividad pudo llevarse a cabo a través de la técnica del Plan Especial ya que éste es instrumento adecuado para variar el granado previsto por otro, para alcanzar una mayor funcionalidad en la actualización del sector de acuerdo con las exigencias del interés general y sin que, por otra parte, el suelo destinado a vial forme parte del destinado a espacios libres a los efectos del artículo 50 de la Ley, aun en el supuesto -que no se da- de que el mismo estuviere previsto en el Plan General.
En cuanto a costas es procedente la no declaración al amparo del artículo 131 de la Ley Jurisdiccional.
Que estimando el recurso de apelación número 1.457/1986, promovido por el Procurador señor Sorribes, en nombre y representación de la Corporación Metropolitana de Barcelona, contra la sentencia dictada por la Sala Primera de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de dicha capital de 15 de mayo de 1986 la revocamos dejándola sin efecto, y en consecuencia (a la vez que se desestima el recurso de apelación interpuesto por el Procurador señor Corujo, en nombre y representación de la DIRECCION000 ) debemos desestimar el recurso contencioso-administrativo número 482/1982, instado por la representación de la Comunidad de Propietarios citada y dirigida por Letrado contra acuerdo del Consejo Metropolitano de la Corporación Metropolitana de Barcelona de 14 de mayo de 1981 por el que se aprueba definitivamente el Plan Especial promovido por Improver, S. A., relativo a manzana delimitada por la avenida Pedralbes y carretera Esplugas, etcétera, y contra acuerdos de 8 de julio de 1982 (desestimatorio de la reposición) y acuerdo del Ayuntamiento de Barcelona de 3 de marzo de 1982, sobre concesión licencia de obra respecto bloque A, edificio calle Abadesa Olzet, números 12 y 14, así como contra la desestimación presunta de la reposición; resoluciones y acuerdos que se declaran válidos y eficaces por ser conformes a Derecho. A la vez que se desestiman -tal como declaraba la propia sentencia apelada- las demás peticiones deducidas, y sin que proceda formulación alguna sobre costas.
ASI por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- Paulino Martín Martín.- Joaquín Salvador.- Francisco Javier Delgado.- Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia en audiencia pública por el Excmo. Sr. D. Paulino Martín Martín, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que, como Secretario, certifico.- Evaristo Cabrera.- Rubricado.
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