STS, 5 de Abril de 1988
| Ponente | JOSE MARIA REYES MONTERREAL |
| ECLI | ES:TS:1988:2432 |
| Procedimiento | RECURSO DE APELACIóN |
| Fecha de Resolución | 5 de Abril de 1988 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
. 489.-Sentencia de 5 de abril de 1988
PONENTE: Excmo. Sr. D. José María Reyes Monterreal.
PROCEDIMIENTO: Apelación.
MATERIA: Agua y alcantarillado. Concesión. Revisión de tarifas.
NORMAS APLICADAS: Artículo 127 del Reglamento de Servicios.
DOCTRINA: Constando como consta, que las partes pactaron además de la revisión de precios
prevista en el pliego, la posibilidad de que durante la vigencia del contrato las tarifas se modificaran,
ahora la Administración contratante no puede unilateralmente oponerse al cumplimiento de lo
convenido, sobre todo si el incumplimiento redunda en perjuicio de la contraparte.
En la villa de Madrid, a cinco de abril de mil novecientos ochenta y ocho.
Visto el recurso de apelación interpuesto por el Ayuntamiento de Fene (La Coruña) contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de La Coruña con fecha 15 de noviembre de 1985, en pleito sobre revisión de tarifas de agua siendo parte apelada Promoción Técnica y Financiera de Abastecimiento de Agua, S.A.
La Comisión Municipal Permanente del Ayuntamiento de Fene (La Coruña), con fecha 15 de junio de 1982 acordó denegar la petición de la empresa recurrente en la primera instancia, para que revisaran las tarifas correspondientes a la concesión de explotación de los servicios de agua y alcantarillado, cuyo acuerdo fue objeto de recurso de reposición que fue desestimado por resolución de 14 de septiembre de igual año.
Contra los anteriores acuerdos por Promoción Técnica y Financiera de Abastecimiento de Agua, S. A., se interpuso recurso contencioso-administrativo ante la Sala de la Jurisdicción de la Audiencia Territorial de La Coruña, formalizando la demanda con el suplico de que se anulen y dejen sin efecto las resoluciones recurridas, contestando la demanda el Ayuntamiento de Fene que se opone a la estimación del recurso.
El Tribunal dictó sentencia de fecha 15 de noviembre de 1985 cuyo fallo dice literalmente: «Fallamos: Que debemos estimar y estimamos en parte el recurso contencioso-administrativo deducido por la entidad Promoción Técnica y Financiera de Abastecimiento de Agua, S. A., (Aquagest) contra acuerdos del Ayuntamiento de Fene de 15 de junio de 1982 y de 14 de septiembre de 1982, éste desestimatorio del recurso de reposición formulado contra el primero, sobre petición de revisión de tarifas en el servicio de suministro de agua y de alcantarillado, y en consecuencia debemos anular y anulamos tales acuerdos por no encontrarlos ajustados al ordenamiento jurídico, y declaramos el derecho de la demandante a la revisión solicitada, cuya cuantía se determinará en período de ejecución de sentencia, y debemos desestimar y desestimamos el recurso en lo demás, sin hacer pronunciamiento respecto al pago de las costas devengadas en la substanciación del procedimiento.»
La anterior sentencia se fundamenta en los siguientes considerandos: 1.° Considerando: Que el ámbito del recurso presente se desenvuelve en torno a acuerdo municipal que desestimó petición de la ahora recurrente para que se revisasen las tarifas correspondientes a la concesión de explotación de los servicios de agua y alcantarillado, y basa la recurrente su pretensión de anulación de tal acuerdo y de revisión del canon de la concesión, en que el Ayuntamiento al denegar tal petición iría en contra de su acto anterior en que había decidido tomar en consideración tal tema, añade que el estudio económico presentado al efecto por la recurrente no puede rechazarse en base a que el Ayuntamiento dice no poder comprobar los gastos que señala tal informe, o a que en los casos de ganancias no pretende el órgano público repartirlas con la recurrente, asimismo alega que no es facultativo del Ayuntamiento proceder a la revisión, si fuere procedente, como lo es en su opinión, en el presente caso al haber transcurrido más de un año desde la adjudicación de la concesión, al ser los costes reales superiores a los previstos y a no haber utilizado la empresa Astano el servicio de que se trata. 2.° Considerando: Que el acuerdo de la Comisión Municipal Permanente de 9 de junio de 1981 por el que se tomó en consideración el escrito de la ahora recurrente pidiendo la revisión de tarifas y comunicándole la posibilidad de realizar un estudio al efecto, no puede interpretarse sin más como una aceptación de la petición de aumento de tales tarifas, primeramente porque tomar en consideración es literalmente prestar atención a un asunto, no adoptar resolución alguna sobre su fondo, y en segundo lugar, la sugerencia añadida a tal expresión sobre la realización de un estudio al respecto, es sumamente indicativa por pura lógica de que se pospone tal resolución al resultado que puede surgir de dicho estudio, así pues, no habiendo recaído acuerdo del Ayuntamiento sobre el concreto fin de la propuesta hecha inicialmente sobre el caso por la ahora recurrente, no es posible calificar el posterior acuerdo municipal denegatorio de la misma con un acto que suponga ir en contra de otro adoptado antes al respecto, ni por lo mismo, se producen las consecuencias de nulidad que se le achacan por la recurrente. 3.° Considerando: Que efectivamente no puede el Ayuntamiento demandado contradecir el estudio económico presentado al respecto por la recurrente, con el argumento de no poder comprobar los datos que en el mismo se reflejan, pues siempre sería posible una actividad propia de la Corporación tendente a conseguir la finalidad señalada, como también habría la posibilidad de pedir a la empresa demandante el complemento de esclarecimiento o determinación que fuere preciso para dicho fin, y lógicamente no puede tampoco escudarse el Ayuntamiento en que al no participar en las ganancias de la empresa, no debe sufrir sus pérdidas, porque eso que puede desde luego responder a un razonamiento aceptable, pudo ser tenido en cuenta por dicha Corporación cuando se dispuso a articular la forma de prestar el servicio público de autos, y en función de ello constituir por ejemplo una empresa mixta para gestionar dicho servicio, pero si como ocurre optó por la fórmula de la concesión, es a los términos de ésta (impuestos por la propia Corporación) a los que debe atenerse cuando surjan situaciones de conflicto y no acogerse a formulaciones abstractas que no responden al marco constituido para el desenvolvimiento de las relaciones entre los interesados en el caso. 4.º Considerando: Que la cláusula contenida en la adjudicación de la concesión realizada el 6 de septiembre de 1977 por el Pleno del Ayuntamiento, de que al cabo de un año de iniciada la concesión se podrán revisar las tarifas y el canon en los dos supuestos que señala (costes reales superiores a los previstos o que la empresa Astano no utilizare el servicio), no puede calificarse como una facultad otorgada exclusivamente al Ayuntamiento, sino que por no añadirse restricción alguna al respecto habrá de interpretarse como un poder utilizable, tanto por el concedente, como por el concesionario, con tal que se produzcan las condiciones establecidas en el caso, otra interpretación carece de base alguna en el contexto, y de entenderse que se trata de una facultad discrecional del Ayuntamiento habría resultado inútil su consignación, aparte de que en cierto modo se iría contra el principio general establecido en el artículo 1.256 del Código Civil, de que el cumplimiento de los contratos no puede dejarse al arbitrio de uno de los contratantes, y contra el principio del equilibrio financiero que viene siendo reconocido doctrinal y jurisprudencialmente en los tiempos actuales dentro del ámbito de los contratos administrativos de tracto sucesivo, y en el terreno legal en el artículo 127 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales aprobado por Decreto de 17 de junio de 1955 . 5.° Considerando: Que en orden a la procedencia de la revisión de las tarifas, es de señalar que si bien puede resultar discutido el aumento del coste previsto de los servicios, y por tanto si en la época a que el proceso se refiere se incrementaron en más del 20 por 100 exigido en la cláusula concesional ya mencionada, lo cierto es sin embargo que como señala el secretario de la Corporación Municipal en el antecedente cuarto de su informe obrante al folio 7 del expediente administrativo unido al presente, la empresa Astano no utiliza el servicio de autos, y esa es uno de los supuestos para que el aumento proceda, dado que no se discute que se llevaba en el momento de la petición de aumento más de un año desde la iniciación de la prestación del servicio, contra esa conclusión no puede aducirse que al no haberse elevado a condición de la concesión la utilización del servicio por Astano (según pretendía la ahora recurrente al presentarse en su día al concurso), no puede ahora esgrimirse como base de la solicitada revisión de tarifas, pues lo rechazado por la Corporación en el acto de la adjudicación fue la obligación de compensar económicamente a la concesionaria de la diferencia entre la cifra de 1.030.000 metros cúbicos, y la cifra que realmente resultase suministrada, en cambio, la condición reflejada en el momento de la adjudicación fue la relativa a una modificación de tarifas, ciertamente que en ambos casos parece que se hallaba presente en el fondo la utilización o no del servicio por Astano, pero también es cierto que tal realidad fue desechada en cuanto a producir el efecto de una subvención, y admitida en cuanto a constituir base para una modificación de los precios a pagar por los usuarios en general, y es justamente en este caso en el que se está en el presente. 6.º Considerando: Que parece clara, por lo expuesto, la deducción de que procede la revisión tarifaria solicitada, ya que los alegados incumplimientos por el concesionario del pliego de condiciones deberán surtir los efectos que para ello hayan sido previstos en el clausulado concesional, y que deberá ejercitar oportunamente la parte a quien ello interese, sin embargo, lo que resulta más difícil de obtener es la cuantía en que tal revisión deba traducirse, ya que los estudios presentados al efecto por la empresa aquí recurrente, sin dejar de poseer un valor, carecen de la necesaria contradicción al respecto, ya que el debate en el proceso ha discurrido realmente sobre sí de la revisión, y no sobre el quantum, por lo cual este extremo habrá de dejarse para el período de ejecución de sentencia. 7.º Considerando: Que al no observarse temeridad o mala fe en la conducta procesal de las partes resulta innecesario realizar pronunciamiento respecto al pago de las costas devengadas en la substanciación del procedimiento.
Contra la referida sentencia se dedujo recurso de apelación por parte del Ayuntamiento de Fene, que fue admitido en ambos efectos y tramitado con arreglo a las prescripciones legales, señalándose el día 22 de marzo de 1988 para su votación y fallo, en cuya fecha tuvo lugar.
Vistos: El Reglamento de Contratación de las Corporaciones Locales de 9 de enero de 1953, la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958, la reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 27 de diciembre de 1956, y demás preceptos de general aplicación.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. José María Reyes Monterreal, Magistrado de esta Sala.
Se aceptan los de la sentencia apelada.
El Ayuntamiento apelante entiende que el recurso no debió admitirse porque el acuerdo impugnado era simple reproducción de otro consentido y firme, y aunque esto no se alegó en primera instancia, procede resolver sobre ello porque es cuestión que afecta al procedimiento, y sobre todo porque en definitiva la solución sobre el fondo del litigio ha de depender de la interpretación que corresponda y de los correlativos efectos atribuibles al acuerdo precedente del que el combatido se califica de reproductor, pues ambas partes lo consideran decisivo para justificar sus contrapuestas pretensiones.
De la literalidad de ese acuerdo de 9 de junio de 1981, que estimaba el recurso de reposición deducido frente al de 26 de enero del mismo año, que había decidido estar «a la espera de resolver el problema de suministro de agua a la empresa Astano», se deduce que la única resolución adoptada por aquél era la de tomar «en consideración el escrito de la casa Aquagest» y comunicarle que podía «realizar un estudio para revisión de tarifas» de los servicios de agua y alcantarillado, «con vista al ejercicio de 1982», es decir que no se confería derecho alguno a la empresa, como bien entendió la sentencia recurrida, toda vez que literal y sistemáticamente aquello quiere decir que, ante una petición por la misma de aumento de tarifas, en un principio, y sin duda porque se consideraba necesario conocer si se daba la condición pactada para que la revisión pudiera tener lugar, nada cabía decidir al respecto, pero después, cuando ese acuerdo suspensivo fue impugnado, ya fuera porque esa incógnita se hubiera despejado o porque el problema surgido con Ascano fuese insoluble o irrelevante, se autorizó a la sociedad actora a estudiar la revisión de tarifas, lo que no suponía ni la incondicional autorización para elevarlas ni siquiera la promesa o garantía de que la Corporación aprobaría incondicionalmente la elevación que se le propusiera, de tal manera que por lo que respecta al Ayuntamiento y a su excepción de inadmisibilidad del recurso frente a otro acuerdo denegatorio de la revisión propuesta, éste último no podía constituir reproducción de otro consentido y firme, ya que el contenido del uno no era el mismo que el del otro sino que el primer acuerdo era presupuesto del que, después de hecho el estudio por la empresa, había de recaer aprobándolo o no, en cuanto lejos de decidir poniendo fin al problema planteado, lo que hacía era admitirlo a un trámite que por acuerdo anterior, había sido denegado, a fin de que en su día, aquél fuera resuelto, por lo que favoreciendo además el promotor de la revisión de tarifas, carece de sentido que impugnara tal resolución en vez de acatarla y consentirla.
En cuanto al fondo del recurso, se combate la sentencia por entender que aumentar las tarifas supondría modificar el pliego de condiciones de la concesión, y porque aquélla relegaba a la fase de su ejecución la discusión sobre el derecho a la revisión, y ambos motivos son rechazables en cuanto al primero, porque constando -como consta- que las partes pactaron, además de la revisión de precios prevista en el pliego, la posibilidad de que durante la vigencia del contrato, las tarifas se moldearan, ahora la Administración contratante no puede unilateralmente oponerse al cumplimiento de lo convenido, sobre todo si el incumplimiento redunda en perjuicio de su contraparte, y además porque si es que contractualmente ni por imperio de la ley era practicable la revisión de tarifas, desde el momento en que se produjo la propuesta de la empresa actora, debió rechazarla de plano con base en estos posibles impedimentos y no autorizarla a que hiciera el correspondiente estudio a sabiendas de que por aquellas circunstancias nunca podría ser aprobado, y en cuanto a aquel otro motivo de apelación, porque lo que hacía la sentencia era remitir a la fase de ejecución la materialización o cuantificación del aumento de las tarifas, porque el derecho a la revisión, desde luego lo dejó declarado en su fallo, y aquella simple concreción matemática será totalmente factible cuando se aporte el estudio confeccionado, se advere la realidad de los conceptos y cifras que se especifiquen y se apliquen los módulos y soluciones previstas de antemano por las partes por si ocurriera el evento, y todo ello por cierto y en contra de lo que el Ayuntamiento entiende, sin que sea preciso que, previamente se reclame la cantidad resultante en vía administrativa con un posible nuevo acceso a la jurisdiccional.
Pero por lo mismo que hemos dicho que ambas partes fundamentan sus pretensiones en el acuerdo de 9 de junio de 1981, tanto tienen las mismas que atenerse a lo que de él le sea adverso como a lo que les favorece, y si decimos esto es porque hay que concretar el alcance de la estimación por la sentencia apelada de las pretensiones de la actora, a propósito de algo que fue alegado con insistencia por el Ayuntamiento y que la Sala no ponderó en su adecuada medida, como eran los efectos que había de producir la aceptación que la entidad recurrente había hecho de tal resolución municipal, toda vez que en esta no se le autorizaba para revisar las tarifas de los años 1980 y 1981 como pretendía, sino sólo «con vistas al ejercicio de 1982», es decir con vigencia a partir de este año, y ello sí que fue consentido por la actora cualquiera que fuera la interpretación que diera al acuerdo, como en sus alegaciones sostiene, porque por otra parte, lo procedente en esta materia es que cualquier elevación como la propuesta generalmente carezca de eficacia retroactiva, de suerte que la sentencia en cuestión habrá de entenderse en el sentido de que la elevación de tarifas se realizará con referencia a tal fecha, y que la concreción económica de la misma se realizará en período de ejecución de aquélla, conforme a las bases y justificaciones aludidas en el precedente fundamento de Derecho.
No procede hacer expresa imposición de costas.
Declarando no haber lugar al recurso de apelación interpuesto por la representación procesal del Ayuntamiento de Fene, debemos confirmar y confirmamos -con las especificaciones que se contienen en el fundamento jurídico cuarto de la presente- la sentencia dictada, con fecha 15 de noviembre de 1985 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de La Coruña, en los autos de que aquél dimana, que anulaba los acuerdos del citado Ayuntamiento de 15 de junio y 14 de septiembre de 1982, anulatorios de la revisión de tarifas propuesta por la empresa recurrente, cuya sentencia declaramos firme, sin hacer expresa imposición de costas a ninguna de las partes. Y a su tiempo, con certificación de esta sentencia, devuélvanse las actuaciones de primera instancia y expediente administrativo a la Sala de su procedencia.
ASI por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-José Ignacio Jiménez Hernández.-Antonio Bruguera Manté.- José María Reyes Monterreal.-Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia en audiencia pública por el Excmo. Sr. D. José María Reyes Monterreal, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que, como Secretario, certifico.-Sr. Buisán.-Rubricado.
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