STS, 12 de Mayo de 1988
| Ponente | RAMON TRILLO TORRES |
| ECLI | ES:TS:1988:3560 |
| Procedimiento | RECURSO DE APELACIóN |
| Fecha de Resolución | 12 de Mayo de 1988 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 551.-Sentencia de 12 de mayo de 1988
PONENTE: Excmo. Sr. don Ramón Trillo Torres.
PROCEDIMIENTO: Especial Ley 62/1978 . Apelación.
MATERIA: Derechos Fundamentales. Libertad sindical. Igualdad ante la Ley. Pactos sobre
condiciones laborales para el personal funcionario que no ha sido inscrito por las agrupaciones
sindicales mayoritarias. Naturaleza del Pacto.
NORMAS APLICADAS: Arts. 14 y 24 de la Constitución .
JURISPRUDENCIA CITADA: Tribunal Constitucional, sentencia de 27 de junio de 1984; 21 de enero de 1986 .
DOCTRINA: El llamado pacto sobre las condiciones laborales para el personal funcionario, mal
podía en propiedad merecer ese nombre cuando no ha sido aceptado por una amplia mayoría de
una de las dos partes intervinientes en el procedimiento negociador. Se trata de una actuación
administrativa de legítima autoridad, bajo la que no subyacen las consecuencias logradas en un
procedimiento de negociación colectiva.
La naturaleza estatutaria de la relación funcionaría! conlleva que el derecho a la libertad sindical de
aquel colectivo, no es absolutamente equiparable en cuanto a su contenido del que se predica de
los trabajadores sujetos a una típica relación laboral. No se reconoce a los funcionarios el derecho
a la negociación colectiva de sus condiciones de empleo.
Se permite una diferenciación del trato de los sindicatos, según que hubiera considerado o no
acordar con los intereses de sus representados el convenio colectivo, acto o disposición
administrativa sobre los que hayan negociado. Articular un aparato de participación sindical sobre
una base notoriamente minoritoria constituye una discriminación de las mayorías carente de
razonabilidad objetiva.
En la villa de Madrid, a doce de mayo de mil novecientos ochenta y ocho. En el recurso contencioso-administrativo que, en grado de apelación, pende de resolución ante esta Sala, promovido por la Agrupación de Funcionarios Independientes del Ayuntamiento de Barcelona, representada por el Procurador don Juan Antonio Pardillo Larena, dirigido por Letrado, contra sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Barcelona en 16 de diciembre de 1987, en pleito relativo a pacto de condiciones; habiendo comparecido en concepto de apelado el Ayuntamiento de Barcelona, representado por el Procurador don Juan Avila del Hierro, dirigido por Letrado; habiendo sido parte el Ministerio Fiscal.
Referida sentencia contiene la parte dispositiva que literalmente copiada es como sigue: «Fallo: En atención a todo lo expuesto, la Sala 3ª de lo Contencioso-Administrativo de la Excma. Audiencia Territorial de Barcelona, ha decidido: 1,° Desestimar el presente recurso. 2.º Dejar sin efecto la suspensión de la efectividad del acto impugnado, acordada en su día en la pieza separada seguida al efecto, a la que se llevará testimonio de este particular. 3.º Imponer a la actora el pago de las costas procesales.»
Contra dicha sentencia interpuso recurso de apelación, al amparo de la Ley 62/1978, relativa a Derechos Fundamentales de la Persona, la Agrupación de Funcionarios Independientes del Ayuntamiento de Barcelona, el cual fue admitido en un solo efecto, remitiéndose las actuaciones a este Tribunal, con emplazamiento de las partes por cinco días, ante el que comparecieron el apelante y el Ayuntamiento de Barcelona, en concepto de apelado. que solicitaba que se dictase sentencia confirmando la recurrida; y conferido traslado al Ministerio Fiscal, emitió su informe, en el sentido de que entendía que debía ser desestimado el recurso.
Para votación y fallo se señaló el día seis del corriente mes. Visto siendo Ponente el Excmo. Sr. Magistrado don Ramón Trillo Torres.
No discutido en el proceso que el llamado «pacto de condiciones laborales para el personal funcionario para el bienio 1987/1988», aprobado por el Ayuntamiento de Barcelona el 13 de mayo de 1987, solamente había sido suscrito por veinticuatro miembros del Comité de Personal, al no haber sido aceptado ni por los veintidós representantes de la Agrupación de Funcionarios Independientes del Ayuntamiento de Barcelona ni por los catorce de Comisiones Obreras, siendo estos sindicatos, individualmente considerados, los dos de mayor representación en el Comité de Personal, de estos hechos ha de extraerse una premisa fundamental para resolver la cuestión sobre la que se debate: Independientemente de la potestad del Ayuntamiento de Barcelona para dictar el acto impugnado, en todo caso lo que aparece como una expresión meramente retórica es la de denominar a su contenido resultado de un pacto, pues mal puede recibir con propiedad este nombre lo que no ha sido aceptado por una amplia mayoría de una de las dos partes intervinientes en el procedimiento negociador. Quiere decirse, pues, que sin perjuicio de la laudable actitud municipal de intentar obtener una solución negociada, lo cierto es que el conjunto normativo aprobado por el Ayuntamiento sobre régimen de su personal funcionario es, en definitiva, una actuación administrativa de legítima autoridad, pero bajo la que no subyacen las consecuencias logradas en un procedimiento de negociación colectiva, cuyos resultados positivos se limitara a sancionar aquella actuación, ya que en la negociación no concurrieron los requisitos precisos para poder afirmar que se hubiera llegado a un acuerdo.
Partiendo de dicha premisa, ha de ser acogido el razonamiento expresado en el fundamento de Derecho segundo de la sentencia apelada, al afirmar que «el derecho fundamental a la libertad sindical presenta, respecto de los funcionarios públicos, determinadas peculiaridades que ya prevé el propio artículo 28-1, así como el 103-3, ambos de la Constitución . Ello supone, evidentemente, que la naturaleza estatutaria de la relación funcionarial conlleva que el derecho de libertad sindical de aquel colectivo no es absolutamente equiparable en cuanto a su contenido del que se predica de los trabajadores sujetos a una tipica relación laboral. Precisamente en materia de negociación colectiva de los funcionarios, el Tribunal Constitucional declaró, en sentencia de 27 de julio de 1982, que la Constitución no reconoce a los funcinarios públicos el derecho a la negociación colectiva de sus condiciones de empleo, el cual no se deriva del derecho de sindicación de aquéllos y menos todavía con efectos vinculantes...».
En este texto del fundamento de Derecho segundo de la sentencia impugnada y en su acertada continuación, que aquí se da por reproducida, se contiene el argumento básico para aceptar la constitucionalidad del acto por el cual el Ayuntamiento promulgó el llamado Pacto, aun cuando el mismo no hubiera sido aprobado por los sindicatos mayoritarios, representantes, además, de la mayoría en el Comité de Personal.
Excluida, por obviamente impertinente, la cuestión relativa a una eventual violación del artículo 24-1, resta examinar la denunciada discriminación a la que podría haber quedado sometida la entidad sindical recurrente en las normas del Pacto creadoras de comisiones paritarias, en cuanto la representación en las mismas queda limitada a los integrantes de las centrales o asociaciones sindicales firmantes del Pacto.
Sobre este particular, existe doctrina fijada por el Tribunal Constitucional, que es la utilizada por la Sala de Primera Instancia para rechazar la pretensión anulatoria basada en este motivo. Los criterios más atinentes al caso de dicha doctrina son los siguientes: Primero: La sentencia 73/1984, de 27 de junio, según la cual es objetiva la distinción entre firmantes y no firmantes de un convenio colectivo, cuando de lo que se trata es de interpretar o aplicar alguna de sus cláusulas o de adaptarlas a un problema no previsto. Segundo: La 9/1986, de 21 de enero, en principio más similar al litigio que ahora se resuelve, que tiene en cuenta la tesis anteriormente reseñada para concluir que condicionar la participación de un Sindicato en la Comisión de Control y Seguimiento de un Plan de Reconversión a su aceptación de dicho Plan, no es discriminatorio ni afecta al derecho de los sindicatos más representativos a ostentar la representación institucional de los intereses de los trabajadores ante la Administración Pública, al no formar parte aquella Comisión de la estructura institucional del Estado.
Decimos que el caso sobre el que se pronunció esta última sentencia es más similar, porque tanto el Plan de Reconversión como el llamado Pacto aprobado por el Ayuntamiento de Barcelona, constituyen, como queda indicado, una directa manifestación de autoridad de la Administración Pública competente para pronunciarse sobre cada uno de los temas mencionados, aun cuando hayan hecho preceder el ejercicio de dicha autoridad de las negociaciones pertinentes con los representantes sindicales de los trabajadores afectados.
La doctrina descrita permite, en efecto, una diferenciación de trato de los sindicatos, según que hubieran considerado o no acorde con los intereses de sus representados el convenio colectivo o el acto o disposición administrativa sobre los que hayan negociado. Sin embargo, esta afirmación genérica es necesario modularla en función de las circunstancias concurrentes en cada caso, a cuyo respecto debe de tenerse en cuenta que sin necesidad de pronunciarse de momento y en este concreto proceso sobre si el requisito mínimo para admitir aquella diferencia de participación de los Sindicatos en la vigilancia e interpretación de decisiones administrativas en las que así se haya previsto pueda ser que al menos dichas decisiones hayan sido apoyadas por una mayoria de los representantes sindicales concernidos, en todo caso lo que sí aparece claro es que articular un aparato de participación sindical sobre una base notoria y manifiestamente minoritaria constituye una discriminación de las mayorías carente de razonabilidad objetiva, ya que de aceptarse la tesis de la Administración podría llegarse al extremo de que el sindicato más absolutamente minoritario se alzara no solamente con la intervención exclusiva en representación de los funcionarios en la Comisión Paritaria de seguimiento, control y desarrollo, en su caso, de las normas contenidas en el llamado Pacto (artículo 4), sino también en comisiones tan claramente institucionales como el Comité de Seguridad e Higiene en el Trabajo (artículo 26), la Comisión Mixta para el estudio de la selección, formación, promoción y carrera administrativa de los funcionarios (artículo 36) o las Comisiones sectoriales previstas en la disposición transitoria tercera.
En este sentido, ha de afirmarse la nulidad de los preceptos citados, únicamente en cuanto limitan la participación en las Comisiones o Comités a las Centrales o Asociaciones sindicales firmantes del Pacto, no porque en general esta cláusula merezca la calificación de anticonstitucional, ya que su corrección en este aspecto esta normalmente fuera de toda duda, sino porque en el Pacto sobre el que se litiga la aplicación de la misma implica excluir de dicha participación a una amplísima mayoría de los sindicatos, que, además, individualmente considerados, son también los de mayor representación en el Comité de Personal.
Al estimarse sólo parcialmente el recurso, no procede hacer especial declaración en cuanto a las costas causadas en ambas instancias.
Estimando en parte el recurso de apelación interpuesto por la Agrupación de Funcionarios Independientes del Ayuntamiento de Barcelona contra la sentencia de la Sala Tercera de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Barcelona, de 16 de diciembre de 1987, dictada en el recurso 636/1987, la revocamos parcialmente y declaramos la nulidad de los artículos cuatro, veintiséis, treinta y seis y de la disposición transitoria tercera del «Pacto de condiciones laborales para el personal funcionario para el bienio 1987/1988», aprobado por el Ayuntamiento de Barcelona el 13 de mayo de 1987, únicamente en cuanto restringen la participación en las Comisiones y Comités regulados en los mismos a las centrales o asociaciones sindicales firmantes del Pacto. Sin imposición de costas en ninguna de las dos instancias.
ASI, por esta nuestra sentencia firme, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- Juan Ventura Fuentes Lojo.-- Pedro Antonio Mateos Garcia.- Ramón Trillo Torres. Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente don César González Mallo, estando celebrando audiencia pública la Sala Quinta del Tribunal Supremo el mismo día de su fecha. Ante mí, Joaquín Vidal. Rubricado.
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