STS, 24 de Enero de 1990
| Ponente | ENRIQUE CANCER LALANNE |
| ECLI | ES:TS:1990:462 |
| Procedimiento | RECURSO DE APELACIóN |
| Fecha de Resolución | 24 de Enero de 1990 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 58.-Sentencia de 24 de enero de 1990
PONENTE: Excmo. Sr. don Enrique Cáncer Lalanne.
PROCEDIMIENTO: Especial Ley 62/1978 . Apelación.
MATERIA: Derechos fundamentales. Tutela judicial. Clausura de los locales en plazo inminente. Ejecutividad de los actos administrativos y tutela judicial. Naturaleza de la orden de clausura y art. 24 de la Constitución .
NORMAS APLICADAS: Art. 24 de la Constitución .
DOCTRINA: Las condiciones de la orden de clausura, concediendo un único plazo de veinticuatro horas para retirado de enseres, no suponía la vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva, del art. 24 de la Constitución, pues aparte de que, como se dice en la Sentencia, recordando doctrina del Tribunal Constitucional, la ejecutividad de los actos sancionadores no es por sí misma contraria a dicho principio constitucional, en cuanto que estaba en manos del afectado solicitar ante la Administración la suspensión de la ejecutividad del acto cuestionado invocando el art. 116 de la Ley de Procedimiento Administrativo, o hacerlo ante la Jurisdicción agotada la vía administrativa, conforme a los arts. 122 y siguientes de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, o conforme al art. 7.°, párrafo cuarto, de la Ley 62/1978, si elegía este cauce procesal, por entender que con el acto impugnado se vulneraba alguno de los derechos fundamentales especialmente protegido, en cuyos casos la tutela judicial se cumpliría con el control jurisdiccional de la decisión administrativa sobre suspensión, o con el que se efectúa al resolver el incidente de solicitud de suspensión, tenía la actora abierta la posibilidad de recurrir contra el acto de cierre, agotada la vía administrativa, solicitando judicialmente la correspondiente indemnización de los perjuicios consiguientes a la ejecución, en su caso, no suspendida de la orden de cierre. A lo que ha de añadirse que es discutible el carácter sancionador de la orden de clausura decretada frente a quien no presentaba una licencia de apertura de la que fuera directo titular, ya que tal acto más bien parece consecuencia del ejercicio de las funciones de policía de seguridad de que viene investida la autoridad municipal, a ejercer en un expediente de actividades molestas, al margen de una anterior imputación de conductas encuadrables en un catálogo de infracciones administrativas previamente tipificadas.
En Madrid, a veinticuatro de enero de mil novecientos noventa.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida con los señores al final señalados, el recurso de apelación que con el núm. 775/1989, ante la misma pende de resolución, interpuesto por Portanova, S. A., representada y defendida por el Procurador don José Sánchez Jáuregui, contra Sentencia dictada por la excelentísima Audiencia Territorial de Granada de 24 de febrero de 1989, en pleito núm.
1.654/1988, contra Decreto de la Alcaldía del Ayuntamiento de Baza, de 28 de octubre de 1988, por el que se ordenaba la clausura de locales. Habiendo sido parte apelada el Ayuntamiento de Baza, representado y defendido por el Procurador don Carlos Navarro Gutiérrez. Oído el Ministerio Fiscal y tramitándose dicha apelación conforme a la Ley 62/1978.
La Sentencia apelada contiene parte dispositiva, que copiada literalmente dice: «Fallo: 1.° Se desestima el recurso contencioso-administrativo que al amparo de la Ley 62/1978, de 26 de diciembre, fue interpuesto por el Procurador don Eduardo Alcalde Sánchez, en nombre de la entidad mercantil Portanova, S. A., contra el Decreto de la Alcaldía del Ayuntamiento de Baza, de fecha 28 de octubre de 1988 -por el que se ordenaba la clausura de los locales donde ejerce su actividad, sitos en la avenida del Espíritu Santo, de dicha ciudad-por no aparecer que al dictarse el acto impugnado se hayan infringido los principios constitucionales que se dicen vulnerados. 2.º Se imponen a la entidad recurrente el pago de las costas causadas». A este fallo sirvieron de fundamen-tación los fundamentos de la Sentencia apelada: 1.º A través del presente recurso, tramitado conforme a la Ley 62/1978, de 26 de diciembre, de Protección Jurisdiccional de los Derechos Fundamentales de la Persona, se impugna el Decreto de la Alcaldía del Excelentísimo Ayuntamiento de Baza, de fecha 28 de octubre de 1988, por el que se ordenaba la clausura de los locales de la avenida del Espíritu Santo de dicha localidad en los que Portanova, S. A., venía ejerciendo su actividad hasta que ésta se solicitase y obtuviera la preceptiva licencia de apertura. Como fundamento del mencionado recurso se alega, en síntesis, que dicho Decreto conculca los arts. 24 y 14 de la Constitución Española, por cuanto, de una parte, estima la entidad recurrente que la llevarse a cabo de forma inmediata el precintado de los accesos a los locales, cerrando una actividad industrial que viene funcionando desde hace más de diecinueve años, al margen de los recursos que contra tal resolución procedían se violó el derecho fundamental de tutela judicial efectiva, causándole indefensión; y de otra, que al dispensar el Ayuntamiento un trato diferente y no justificado a la recurrente frente al resto de los administrados, que estaban igualmente afectados por la exigencia de la licencia municipal de apertura en sus respectivas actividades, a los que no se precintó los locales donde las desarrollaban, se atentó contra el principio de igualdad ante la Ley, que prohibe las discriminaciones arbitrarias en su aplicación. 2.° Con carácter previo se ha de tener en cuenta que el proceso especial, sumario y urgente establecido en la Ley 62/1978, viene determinado por la concreta comprobación de si un acto emanado de la Administración pública, central, autonómica o local, afecta o no al ejercicio de uno de los derechos fundamentales de la persona reconocidos en la Constitución Española, tal y como al efecto disponen los arts. 1 y 6 de la citada Ley y el párrafo segundo del art. 53 del Texto constitucional, y es sólo desde la perspectiva de la Constitución y con la única finalidad de tutelar las libertades públicas y los derechos fundamentales en ella proclamados como habrá de ser enjuiciado y resuelto el presente recurso. De ahí que sólo sea cauce adecuado para tramitar pretensiones circunscritas al conjunto de derechos y libertades contenidas en los arts. 14 al 29 y 30.2 -en lo que a la objeción de conciencia se refiere- estando vedado consecuentemente el enjuiciamiento de cualquier otro derecho constitucional que no esté expresamente recogido en los artículos mencionados, o de problemas derivados de la legalidad ordinaria, cuyo conocimiento está reservado a la Ley de la Jurisdicción. 3.° La primera alegación de la entidad recurrente plantea la problemática de la ejecutividad de las resoluciones administrativas sancionadoras antes de que hayan adquirido firmeza y extrae la consecuencia de que siendo la tutela judicial efectiva del art. 24 de la Constitución, extensiva a la Administración, la ejecución inmediata de un acuerdo municipal no firme viola el referido artículo. En torno a esta cuestión conviene tener presente que si bien es cierto que -al margen de la posible discusión que pudiera suscitarse sobre la naturaleza sancionadora o no de la medida de cierre de un establecimiento por parte del Ayuntamiento- en materia de sanciones se ha venido manteniendo de forma reiterada ( Sentencias del Tribunal Supremo de 26 de marzo y 24 de noviembre de 1986, entre otras), que la ejecución inmediata de la sanción impuesta, sin haber adquirido el carácter de firme violaba el derecho a la tutela judicial efectiva; no es menos cierto que tal y como ha declarado el Tribunal Constitucional en Sentencia de 6 de junio de 1984, y ratifica el Tribunal Supremo en Sentencia de 9 de diciembre de 1986, aun partiendo de la base de que el privilegio de la decisión ejecutiva de la Administración, ha de interpretarse restrictivamente, «la ejecutividad de los actos sancionadores no es indefectiblemente contraria al derecho a la tutela judicial efectiva, pues estando abierto el control judicial por la vía incidental, con ocasión de la impugnación del acto, de modo que se garantiza la valoración de los intereses comprometidos por la ejecutividad o por la suspensión, el contenido del derecho a la tutela judicial no padece». De ello puede colegirse que habiendo acudido a esta jurisdicción la entidad recurrente su derecho a la tutela judicial efectiva se ha visto realizado, en cuanto se ha satisfecho su pretensión de someter a revisión el acto administrativo impugnado -y respecto al cual, por cierto, la Sala acordó la suspensión provisional de sus efectos- sin que pueda por tanto aducirse indefensión alguna. 4.° Respecto a la supuesta vulneración del principio de igualdad contenido en el art. 14 de la Constitución, hay que recordar la reiterada doctrina del Tribunal Constitucional, que ha interpretado que para apreciar violación de tal principio es necesario que se produjera «una diferenciación entre las mismas categorías de ciudadanos que no estuviera basada en motivos objetivos o lo que es lo mismo, que se conculcara el derecho de los administrados a obtener un trato igual, principio determinante de que en supuestos de hecho iguales, aquéllos sean tratados de forma idéntica», y que ha mantenido que «la igualdad ante y en la aplicación de la Ley, como derecho fundamental recogido en el art. 14 de la Constitución, exige como requisito previo e inexcusable para su protección jurisdiccional, que la igualdad se dé dentro de la legalidad y sólo ante situaciones homologables dentro del Ordenamiento jurídico» (Sentencia 37/1982, de 10 de junio). A la luz de tales condicionamientos, estima la Sala que no cabe apreciar la denunciada violación del principio de igualdad, pues, por una parte, no se da la necesaria homogeneidad subjetiva, al intentar la comparación con otras personas o empresas que, aunque carentes de la licencia municipal de apertura no se vieron afectadas por un doble requerimiento directo para legalizar su situación administrativa (o al menos no consta) como ocurrió en el caso de la entidad recurrente, lo que, además constituye una causa razonable capaz de justificar un trato diferente; y por otra, no puede pretender quien reconoce la irregularidad de su situación administrativa, respecto a la titularidad de la actividad que asumió y que venía desarrollando la empresa anterior (según consta en el escrito de 29 de noviembre de 1988 dirigido al Ayuntamiento de Baza) que se proteja jurisdiccionalmente su derecho a ser tratado en condiciones de igualdad con relación a otros sujetos que carecen de la preceptiva licencia municipal de apertura para el ejercicio de las actividades que viene desarrollando, porque, en ambos casos, se incumple el necesario presupuesto de actuar dentro de la legalidad, para que pueda ser invocado el mencionado principio. 5.° Por todo lo expuesto procede la desestimación del recurso formulado, con expresa imposición al recurrente de las costas causadas, por imperativo del art. 10.3 de la Ley 62/1978 .
Notificada la anterior Sentencia, se interpuso recurso de apelación ante la correspondiente Sala del Tribunal Supremo, la cual se admite en un solo efecto por providencia de 7 de marzo de 1989, en la que también se acordó emplazar a las partes y remitir el rollo y expediente a dicho Tribunal.
Recibidas las actuaciones procedentes de la Excelentísima Audiencia Territorial de Granada, el Procurador don Carlos Navarro Gutiérrez evacúa el trámite conferido y tras alegar lo que consideró conveniente a su derecho terminó suplicando: «dicte Sentencia en la que desestimando el recurso interpuesto de contrario, confirme en todos sus términos la Sentencia apelada, con expresa imposición de las costas causadas en este recurso por imperativo legal».
El Ministerio Fiscal evacuando el trámite conferido emitió su informe en el sentido de que es procedente que la Sala acuerde la desestimación del recurso.
Conclusas las actuaciones se señaló para votación y fallo la Audiencia de 18 de enero de 1990, en cuyo acto tuvo lugar su celebración, habiéndose observado en la tramitación las formalidades legales referentes al procedimiento.
Siendo Ponente de la misma el Excmo Sr. Magistrado don Enrique Cáncer Lalanne.
Se aceptan los de la Sentencia apelada.
Las cuestiones suscitadas por el apelante han sido ya resueltas por la Sentencia de instancia con argumentos que se dan por reproducidos, y sobre los que no cabe sino insistir. Y así, ha de reiterarse la falta de virtualidad de las alegaciones apelatorias relativas a la adquisición de la licencia de apertura por prescripción, silencio positivo o subrogación, que supone suscitar problemas de legalidad ordinaria no conectados inmediatamente con una posible vulneración de un derecho fundamental de los reconocidos en la Constitución, y protebibles por el proceso de la Ley 62/1978, cuyo único objeto, como es sabido, es la infracción de los derechos fundamentales, reconocidos en el art. 14 y la Sección Primera del Capítulo II del Título I de la Constitución . Asimismo en que las condiciones de la orden de clausura, concediendo un único plazo de veinticuatro horas para retirado de enseres, no suponía la vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva, del art. 24 de la Constitución, pues aparte de que, como se dice en la Sentencia, recordando doctrina del Tribunal Constitucional, la ejecutividad de los actos sancionadores no es por sí misma contraria a dicho principio constitucional; en cuanto que estaba en manos del afectado solicitar ante la Administración la suspensión de la ejecutividad del acto cuestionado invocando ej art. 116 de la Ley de Procedimiento Administrativo, o hacerlo ante la Jurisdicción agotada la vía administrativa, conforme a los arts. 122 y siguientes de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, o conforme al art. 7.°, párrafo cuarto, de la Ley 62/1978, si elegía este cauce procesal, por entender que con el acto impugnado se vulneraba alguno de los derechos fundamentales especialmente protegido, en cuyos casos la tutela judicial se cumpliría con el control jurisdiccional de la decisión administrativa sobre suspensión, o con el que se efectúa al resolver el incidente de solicitud de suspensión, tenía la actora abierta la posibilidad de recurrir contra el acto de cierre, agotada la vía administrativa, solicitando judicialmente la correspondiente indemnización de los perjuicios consiguientes a la ejecución, en su caso, no suspendida de la orden de cierre. A lo que ha de añadirse que es discutible el carácter sancionador de la orden de clausura decretada frente a quien no presentaba una licencia de apertura de la que fuera directo titular, ya que tal acto más bien parece consecuencia del ejercicio de las funciones de policía de seguridad de que viene investida la autoridad municipal, a ejercer en un expediente de actividades molestas, al margen de una anterior imputación de conductas encuadrables en un catálogo de infracciones administrativas previamente tipificadas. Segundo: En lo que respecta a la invocación del principio de igualdad ante la Ley, falta la justificación de los supuestos de identidad sobre los que ha de operar el juicio de comparación inexcusable para la efectividad del derecho invocado. Siendo por demás improcedente la pretensión igualatoria haya de conducir a la generalización de otras situaciones de ilegalidad.
No se aprecia, pues, vulneración de derechos fundamentales derivada del acto impugnado, por lo que resultaba procedente la desestimación de la demanda. Resultando inexcusable la imposición de costas al apelante conforme al art. 10, párrafo tercero, de la Constitución.
Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de la apelación interpuesto por la representación de Portanova, S. A., contraía Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Granada, de 24 de febrero de 1989, desestimatoria del recurso planteado por el cauce de la Ley 62/1978, contra el acuerdo de la Alcaldía del Ayuntamiento de Baza, de 28 de octubre de 1988, que ordenaba la clausura de unos locales del recurrente.
Se imponen al apelante las costas de la apelación.
ASI, por esta nuestra Sentencia, que se publicará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, definitivamente juzgando, la pronunciamos, mandamos y firmamos.- Ángel Rodríguez García.- Enrique Cáncer Lalanne.-Ramón Trillo Torres.- Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, don Enrique Cáncer Lalanne, en el día de su fecha, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera. Sección Novena, del Tribunal Supremo, lo que certifico.
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SAP Tarragona, 21 de Enero de 2003
...de la jurisdicción tiene naturaleza de orden público, lo que impone su examen de oficio por los órganos jurisdiccionales (sentencias del Tribunal Supremo de 24-1-90, 1-2-94, 24-12-97, 20-3-98, 16-12-98 y 1-2-99, sentencias de la AP de Girona de 7-4-99, AP de Granada de 11-5-99 y AP de Lugo ......
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STS, 4 de Marzo de 2000
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