STS, 8 de Febrero de 1990
| Ponente | CESAR GONZALEZ MALLO |
| ECLI | ES:TS:1990:1064 |
| Procedimiento | RECURSO DE APELACIóN |
| Fecha de Resolución | 8 de Febrero de 1990 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 148.-Sentencia de 8 de febrero de 1990
PONENTE: Excmo. Sr. don César González Mallo.
PROCEDIMIENTO: Especial Ley 62/1978 . Apelación.
MATERIA: Derechos fundamentales. Tutela judicial. Audiencia. Demolición de muros que
obstaculizan el uso de una vía pecuaria y de uso público municipal. Interdictos municipales de
recuperación de posesión. Facultades urbanísticas relativas a obras sin licencia.
NORMAS APLICADAS: Art. 24 de la Constitución; art. 82 a) Ley de Bases del Régimen Local de 2 de abril de 1985; art. 70 Regí. Bienes Corp. Locales, arts. 179, 184 Ley Suelo.JURISPRUDENCIA CITADA: Tribunal Constitucional. Auto de 16 de febrero de 1989 .
DOCTRINA: Las facultades recuperatorias de la posesión municipal pueden ejercitarse de forma
inmediata, lo mismo las encaminadas a eliminar obstáculos al tránsito en la vía pública, que si se
trata de recuperar la posesión absolutamente perdida, no tratándose de un expediente sancionador
en que quepa invocar el art. 24 CE .
Las potestades urbanísticas municipales de demolición frente a obras sin licencia, se ejercitan en
expedientes independientes de los sancionadores que puedan seguirse por las infracciones
urbanísticas. Tampoco en este caso de obras sin licencia y uso de potestades del art. 184 Ley Suelo puede invocarse el derecho fundamental del art. 24 de la Constitución .
En Madrid, a ocho de febrero de mil novecientos noventa.
Visto por esta Sala el presente recurso de apelación, interpuesto al amparo de la Ley 62/1978, de 26 de diciembre, relativa a los Derechos Fundamentales de la Persona, por el Procurador don José Luis Granizo García-Cuenca en representación de Ganadería Española El Campillo, S. A., contra la Sentencia dictada por la Sala Cuarta de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Madrid (hoy Tribunal Superior de Justicia) de fecha 12 de julio de 1989, contra resoluciones de 21 y 22 de junio de 1988 de la Comisión Municipal de Gobierno del Ayuntamiento de El Escorial. Habiendo sido parte apelada el Ayuntamiento de El Escorial representado por el Procurador don José Luis Pinto Marabotto, oído el Ministerio Fiscal.
La Sentencia apelada contiene la parte dispositiva del siguiente tenor: «Fallamos: Que desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador don José Luis Granizo y García Cuenca, al amparo de la Ley 62/1978, y en nombre de la entidad mercantil Ganadería Española El Campillo, S. A., contra las resoluciones de 21 y 22 de junio de 1988, de la Comisión Municipal de Gobierno del Ayuntamiento de El Escorial y del Alcalde Presidente, debemos declarar y declaramos la conformidad de las resoluciones impugnadas con el art. 24 de la Constitución . Imponiéndose las costas a la actora».
Contra dicha Sentencia se interpuso recurso de apelación por el Procurador don José Luis Granizo García-Cuenca en representación de Ganadería Española El Campillo, S. A., al amparo de la Ley 62/1978. de 26 de diciembre, por escrito en el que tras hacer las alegaciones que estimaron pertinentes en apoyo de sus pretensiones, terminaron suplicando a la Sala estime el presente recurso de apelación anulando la Sentencia recurrida y las resoluciones de 21 y 22 de junio de la Comisión Municipal de Gobierno y de la Alcaldía Presidencia del Ayuntamiento de El Escorial por violar los derechos fundamentales y de defensa, a ser informado de la acusación formulada y a la utilización de los medios de prueba pertinentes para la defensa, condenando a la parte demandada a estar y pasar por estar declaraciones y a las costas del procedimiento. Dicho recurso fue admitido en un solo efecto con remisión de las actuaciones a este Tribunal, previo emplazamiento de las partes, personándose en tiempo y forma como apelantes dicho Procurador en la representación recientemente mencionada y como parte apelada el Procurador don José Luis Pinto Marabotto, por escrito en el que tras alegar las que estimó de aplicación terminó suplicando a la Sala se sirva admitirlo. Compareciendo, asimismo, el Ministerio Fiscal en la representación que le es propia.
Se señaló para votación y fallo el día 2 de febrero de 1990, previa notificación a las partes.
Siendo Magistrado Ponente el Excmo. Sr. don César González Mallo.
La Sentencia apelada, dictada el 12 de julio de 1989 por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de Justicia de Madrid, desestimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto al amparo de la Ley 62/1978, sobre protección de los derechos fundamentales de la persona, por Ganadería Española El Campillo, S. A., contra las resoluciones adoptadas, respectivamente, el 21 y 22 de junio de 1988 por la Comisión Municipal de Gobierno y Alcaldía Presidencia del Ayuntamiento de El Escorial, que acordaron la demolición de los muros construidos sin licencia en el camino público, denominado «Camino del Monasterio», por entender que en la actuación municipal no se había producido vulneración del art. 24.1 de la Constitución, mientras la sociedad apelante insiste en que los muros y puerta de cerramiento se construyeron en los extremos del tramo en que una antigua vía pecuaria atraviesa la finca «El Campillo», ejercitando un derecho derivado de la permuta y autorización concedida por el órgano competente de la Comunidad de Madrid, y que las resoluciones del Ayuntamiento de El Escorial que ordenaron su derribo se adoptaron sin haberle sido notificada la iniciación del expediente de infracción urbanística, que tampoco se formuló pliego de cargos, ni se le concedió la posibilidad de presentar alegaciones, ni de proponer prueba, ni trámite de audiencia, vulnerándose en su opinión el art. 24.1 de la Constitución por haberse omitido trámites fundamentales en un procedimiento sancionador por infracción urbanística.
El llamado «Camino del Monasterio», que atraviesa la finca «El Campillo», delimitando los municipios de El Escorial y San Lorenzo de El Escorial, en los extremos de cuyo tramo se han construido los muros de cierre que ordenó demoler el Ayuntamiento de El Escorial en las resoluciones impugnadas, además de su naturaleza de vía pecuaria, denominada «Colada del Camino de Villalba», ha venido siendo utilizada también como vía pública municipal para el tránsito de personas y vehículos, como así se deduce:
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De la propia denominación de Camino del Monasterio. B) Del informe emitido el 5 de mayo de 1987 por el técnico de la Consejería de Ordenación del Territorio, Medio Ambiente y Vivienda de la Comunidad de Madrid en el expediente en que se acordó la aprobación inicial del «Plan Especial de mejora integral de la finca rústica El Campillo» presentado por la sociedad recurrente, en el que se hace constar, en el punto C.2, apartado 2) que «el camino que atraviesa la finca y que además constituye una vía pecuaria, en concreto una colada, formando límite entre los dos municipios afectados, deberá mantener y asegurar su carácter público si así lo estiman oportuno los Ayuntamientos y la Consejería de Agricultura y Ganadería de la Comunidad de Madrid durante el trámite de audiencia, y deberá quedar plasmado en el documento definitivo del Plan Especial», en cuyos términos -punto 14.A- fue inicialmente aprobado el referido Plan Especial por la Comisión de Urbanismo y Medio Ambiente de la Comunidad de Madrid en sesión celebrada el 19 de mayo de 1987, acordando también someterlo al trámite de información pública por plazo de un mes y conceder audiencia a las Corporaciones de El Escorial y San Lorenzo de El Escorial, Consejería de Agricultura y Ganadería de la Comunidad Autónoma. C) De las alegaciones efectuadas por las dos Corporaciones municipales referidas, corroboradas por los informes de los técnicos municipales, en los que se afirma que era necesario mantener el uso público del «Camino del Monasterio», que coincide en su trazado con la «Colada del Camino de Villalba». D) El servicio de Mejoras y Ordenación Rural de la Dirección General del Medio Rural de la Consejería de Agricultura y Ganadería de la Comunidad de Madrid, afirma que «la Colada del Camino de Villaba atraviesa la finca El Campillo por el norte de la ermita de Santa Filomena, situada en el recinto de las edificaciones históricas, cuyo trazado coincide con el camino vecinal llamado Camino de la Calzada y de la Casa del Campillo, que, a su vez, forma lindero entre los términos municipales de San Lorenzo de El Escorial y El Escorial». E) El Servicio de Protección del Patrimonio Histórico de la Dirección General del Patrimonio Cultural de la Consejería de Cultura de la Comunidad de Madrid también informa que «al margen de las servidumbres implícitas en el uso de las coladas, las características del paso que atraviesa la finca, jalonado por elementos de importancia histórica, como la Puerta Verde, el propio conjunto de El Campillo, el puente sobre el arroyo Guadatel II, el Monasterio Antiguo y el Puente del Herrero apuntan a que este paso sea camino Real, hecho que refuerza la necesidad de mantener abierto su uso al público en la totalidad de su recorrido».
De lo expuesto se deduce que sobre la vía expresada concurren competencias de dos Administraciones distintas; de una parte, la que puede corresponder a la Comunidad de Madrid sobre la vía pecuaria, concretamente una colada, situada entre dos términos municipales; de otra, ja atribuida a la Administración municipal tanto para recuperar mediante el interdicto administrativo o interdicto impropio el uso público de una vía, que además de su naturaleza de vía pecuaria era también un camino de uso público municipal, como la que le confiere la normativa urbanística para impedir la ejecución de obras o el uso del suelo sin licencia previa o en disconformidad con la otorgada.
En lo que se refiere a la primera de dichas facultades debe señalarse que, en principio, las cuestiones que afectan a toda clase de bienes, sean de naturaleza pública o privada, son de la competencia de la jurisdicción ordinaria, entre ellas, por supuesto, los referentes a la propiedad o posesión de tales bienes, hallándose las Corporaciones Locales titulares de esos bienes legitimadas activa y pasivamente, previo el cumplimiento de determinados requisitos, para su defensa enjuicio y ante aquella jurisdicción; ocurre sin embargo que, en ciertos casos de excepción, como el deslinde de bienes, recuperación de su posesión, etc., cuestiones que conforme a aquel principio general son de la competencia de la jurisdicción ordinaria, están atribuidas facultativa y provisionalmente a la Administración, y ello por varias razones: fines de interés público e inaplazable que esos bienes están llamados a cumplir; imposibilidad de las referidas Administraciones, por razón de su propia naturaleza, para llevar un control preciso sobre sus bienes y derechos con la exactitud y precisión de un particular, lo que aumenta el peligro de s,u despojo; situación tradicional de prevalencia, justificada o no, reconocida a la Administración para la defensa de sus bienes, etcétera.
Entre esas excepciones se encuentra la facultad reconocida a las Corporaciones Locales de recobrar por sí la posesión de sus bienes, en todo tiempo cuando se trate de bienes de dominio público y en el plazo de un año los patrimoniales, reconocida anteriormente por los arts. 101.2 b) y 404 de la Ley de Régimen Local, 344 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales y 55 del Reglamento de Bienes, y en la actualidad por el art. 82.a) de la Ley reguladora de las Bases de Régimen Local de 2 de abril de 1985 y art. 70 del Reglamento de Bienes, que es lo que se ha venido llamando interdicto administrativo o interdicto impropio, entre cuyas características interesa en este caso destacar dos: la primera, que esa recuperación posesoria podrá tener lugar tanto si se trata de un despojo absoluto y total de la posesión como de perturbaciones de la anterior situación posesoria; segundo, que esa recuperación posesoria, sin perjuicio de las acciones que puedan ejercitarse con posterioridad, puede ejercitarse de forma inmediata, lo mismo si está encaminada a eliminar los obstáculos que impiden el libre tránsito de personas o vehículos en una vía pública de una población o en una vía pública de cualquier otro municipio ante cuya actuación no cabe alegar la vulneración del art. 24.1 de la Constitución por no haberse concedido previamente la posibilidad de formular alegaciones, proponer prueba, concesión del trámite de audiencia, etc., que dilatarían indefinidamente el fin inmediato que se pretende mediante la concesión a las Corporaciones Locales de esta facultad de recuperar la posesión de sus bienes, además de que, como señala la Sentencia de la Sala Segunda del Tribunal Constitucional num. 42 de 1989, de 16 de febrero, las garantías del art. 24 de la Constitución, referidas a la tutela judicial efectiva, no pueden trasladarse sin más a las actuaciones administrativas, salvo que éstas tengan una naturaleza sancionadora equivalente materialmente a las actuaciones penales, pues en los demás casos la defensa de los derechos e intereses legítimos en el procedimiento administrativo es una cuestión que ha de resolverse por los órganos de la jurisdicción competente en aplicación de las leyes.
En otro aspecto, el art. 178 del texto refundido de la Ley del Suelo, aprobado por Real Decreto de 9 de abril de 1976, señala los actos de edificación y uso del suelo que están sujetos a previa licencia, cuyo otorgamiento corresponde en principio a los Ayuntamientos de conformidad con el siguiente art. 179, regulando en el art. 184 de la Ley del Suelo y 29 del Reglamento de Disciplina Urbanística aprobado por Real Decreto de 23 de junio de 1978, el procedimiento a seguir para la protección de la legalidad urbanística cuando se realicen obras sin licencia u orden de ejecución, o sin ajustarse a las condiciones señaladas en la misma, en que el Ayuntamiento, en los casos señalados en el núm. 3 del primero de aquellos preceptos y en el núm. 4 del segundo, debe acordar la demolición de las obras, medidas de protección de la legalidad urbanística que son independientes de los expedientes sancionadores que pudieran seguirse por la vulneración de las prescripciones establecidas en las diversas clases de normas urbanísticas y que se regulan en los arts. 225 de la Ley del Suelo y 66 y siguientes del Reglamento de Disciplina Urbanística .
Cualquiera que sea la denominación que se haya dado al expediente en que el Ayuntamiento de El Escorial acordó la demolición de los muros que obstaculizaban el uso de una vía que, además de su naturaleza de vía pecuaria, era también de uso público municipal para el tránsito de personas y vehículos, bien se trate de interdicto administrativo encaminado a la recuperación posesoria del uso público, bien de proteger la legalidad urbanística, es evidente que en ninguno de los dos casos el expediente administrativo tiene naturaleza sancionadora, por lo que la alegación de cualquier infracción u omisión cometida en la tramitación del procedimiento administrativo es cuestión de legalidad ordinaria que debe resolverse en procedimiento judicial de la misma naturaleza, sin que en dichos casos pueda invocarse, de conformidad con la doctrina del Tribunal Constitucional antes señalada, la vulneración del art. 24 de la Constitución y acudir al procedimiento especial y sumario de la Ley 62/1978 .
Las costas del recurso de apelación, por imperativo del art. 10.3 de la Ley 62/1978, deben ser impuestas a la sociedad apelante.
Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de apelación interpuesto por Ganadería Española El Campillo, S. A., contra Sentencia de la Sección Octava, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de fecha 12 de julio de 1989, recaída en el recurso tramitado con el núm. 1.984 del año 1988, seguido por las normas del procedimiento especial y sumario de la Ley 62/1978, sobre protección de los derechos fundamentales de la persona; imponemos a la sociedad recurrente las costas del recurso de apelación.
ASI, por esta nuestra Sentencia, que será publicada en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- Ángel Rodríguez García.- César González Mallo.- Enrique Cáncer Lalanne.- Rubricados.
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