STS, 17 de Abril de 1990
| Ponente | FRANCISCO GONZALEZ NAVARRO |
| ECLI | ES:TS:1990:11917 |
| Procedimiento | RECURSO DE APELACIóN |
| Fecha de Resolución | 17 de Abril de 1990 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 675.-Sentencia de 17 de abril de 1990
PONENTE: Excmo. Sr. don Francisco González Navarro.
PROCEDIMIENTO: Recurso de apelación.
MATERIA: Actos administrativos. Nulidad de pleno derecho, falta total de procedimiento. Silencio
administrativo, deber de la Administración de dictar resolución expresa.
DOCTRINA: Si bien es cierto que reiterada jurisprudencia da un alcance interpretativo estricto a la
nulidad radical o de pleno derecho contenida en los supuestos indicados en el artículo 47 de la Ley de Procedimiento Administrativo, ello no conlleva que en la elaboración de los actos y acuerdos
pueda actuarse de plano sin más. Se está ante un supuesto de nulidad de pleno derecho en el
caso enjuiciado pues la resolución dictada lo ha sido tras una simple actuación inspectora de
seguimiento, sin trámite de ningún tipo, ni siquiera de iniciación, sin notificación alguna y sin
traslado ni posibilidad de alegación o defensa.
El silencio administrativo no supone una autorización a la Administración para no resolver cuando le
venga en gana, sino precisamente una garantía del particular para que pueda defenderse frente al
incumplimiento por la Administración del deber que tiene de resolver.
En la villa de Madrid, a diecisiete de abril de mil novecientos noventa.
Visto el recurso de apelación interpuesto por el Ayuntamiento de San Sebastián, representado y defendido por Letrado siendo parte apelada doña Begoña, representada por el Procurador señor Guinea y Gauna, bajo la dirección de Letrado; y estando promovido contra la sentencia dictada en 26 de enero de 1989, por la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia territorial de Pamplona, en recurso sobre retirada de licencia de ordenación de tráfico y aparcamiento.
Siendo Ponente el Excmo. señor don Francisco González Navarro, Magistrado de esta Sala.
Ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Territorial de Pamplona se ha seguido el recurso número 1054/86, promovido por doña Begoña y en el que ha sido parte demandada el Ayuntamiento de San Sebastián, sobre retirada de licencia de ordenación de tráfico y aparcamiento.
Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 26 de enero de 1989, en la que aparece el fallo que dice así: «Que estimando en parte el presente recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de doña Begoña, debemos declarar nula radicalmente, por disconformidad al Ordenamiento Jurídico, la resolución de la Alcaldía del Ayuntamiento de San Sebastián de fecha 19 de junio de 1986 -y desestimación presunta de la reposición intentada contra el mismo- sobre revocación de permiso y distinto OTA, a la recurrente, declarando en su lugar el derecho que asiste a la misma a serle reintegrada y repuesta en tal licencia y distintivos. No se hace condena en costas.»
La referida sentencia se basa, entre otros, en los siguientes fundamentos de Derecho: «Primero: Adoptada resolución, de pleno, por la Alcaldía del Ayuntamiento de San Sebastián, privándose a la recurrente de la autorización, y distintivos correspondientes de la denominada OTA, a efectos de aparcamiento en la calle o sector municipal de su domicilio, forzoso resulta precisar lo siguiente: a) que si bien es cierto que dicha Alcaldía goza de determinada discrecionalidad para conceder y revocar los permisos de referencia, sin embargo, tal facultad nunca puede implicar o conllevar arbitrariedad, pues tal órgano municipal tiene limitada su actuación por el contenido del propio bando que regula la materia; b) que es cierto que reiterada jurisprudencia da un alcance interpretativo estricto -que no restrictivo- a la nulidad radical o de pleno Derecho obtenida en los supuestos indicados en el artículo 47 de la Ley de Procedimiento Administrativo, más ello no conlleva que en la elaboración de los actos y acuerdos pueda actuarse de plano sin más; c) que efectivamente y por ello, en la meritada Ley se contiene -título IV- el correspondiente procedimiento de elaboración el cual, si fuere vulnerado en parte daría lugar, en su caso y según las circunstancias, a supuesto de anulabilidad contenido en el artículo 48 de su texto, más la falta total y absoluta de procedimiento de la elaboración, la ausencia de un trámite esencial, la indefensión absoluta causada, otros elementos fundamentales lesionados, causaría la nulidad radical indicada; d) que en el presente caso nos hallamos, a la vista del expediente, en el supuesto de nulidad de pleno Derecho pues la resolución adoptada lo ha sido tras una simple actuación inspectora de seguimiento, sin trámite de ningún tipo, ni siquiera de iniciación, sin notificación alguna y sin traslado ni posibilidad de alegación o defensa para la interesada a efectos de que pudiera justificar su conducta o diera las razones de sus movimientos, para con ello basar su resolución administrativa que cercena un derecho subjetivo concedido y alcanzado con anterioridad, para finalizar, por colmo, con el silencio administrativo al tiempo de ejercitar recurso, «a posteriori», y sin ningún tipo de explicación, procedimiento éste seguido a modo inquisitorial, modo y manera ya fenecidos siglos atrás, con el nacimiento de la nueva civilización. Segundo: Respecto a la indemnización de daños y perjuicios reclamados, no habiéndose acreditado elemento económico alguno suficiente para fijar las bases de una futura liquidación, resulta imposible admitir tal pretensión, por cuanto no es admisible en Derecho realizar una declaración totalmente de futuro, vaga e indefinida. Tercero: Por lo que antecede se está en el caso de estimar en parte el presente recurso sin que se aprecien méritos totales para una imposición expresa en costas.»
Contra dicha sentencia la parte demandada interpuso recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos y, en su virtud, se elevaron los autos y expediente administrativo a este Alto Tribunal, con emplazamiento de las partes, habiéndose sustanciado la alzada por sus trámites legales.
Acordado señalar día para el fallo en la presente apelación cuando por turno correspondiera, fue fijado a tal fin el día 4 de abril de 1990, en cuya fecha tuvo lugar.
Se aceptan los fundamentos de Derecho primero, segundo y tercero de la sentencia apelada.
Este Tribunal acepta y hace suyos los argumentos empleados y las conclusiones obtenidas, partiendo de ellos, por la Sala de primera instancia en los fundamentos primero, segundo y tercero de la sentencia objeto de la presente apelación. Y en los apartados que siguen intentará dar respuestas a las razones que esgrime el Letrado consistorial en su escrito de alegaciones.
Antes de ello es necesario decir que no va a ser examinado aquí, porque no ha sido planteado por nadie en esta instancia, el problema de si puede el Ayuntamiento, al regular el uso de la tarjeta de aparcamiento para residentes, discriminar a los titulares de locales profesionales y, en general, a los que realizan una actividad en la zona pero que no tienen allí su vivienda, respecto de aquellas personas que efectivamente viven en ella. Y si, por tanto, el concepto de domicilio y residencia habitual puede manejarse aquí en sentido estricto -esto es, casa u hogar-, sin que ello suponga atentar al principio de igualdad.
Prescindiendo, por tanto, de esa cuestión, y entrando en el análisis de lo que en esta instancia se ha planteado, hay que empezar por reconocer que la actuación administrativa de que se trata ha tenido unos rasgos de secreto y sorpresividad respecto del interesado que, no ya es que choca con el ordenamiento jurídico que arranca de la entrada en vigor de la nueva Constitución Española de 1978, es que también contradice los criterios que introdujo ¡hace más de treinta años! la Ley de 17 de julio de 1958, que continúa siendo cabecera de grupo normativo en la materia, y que ha servido de modelo a otras leyes extranjeras en este campo. La Administración debe actuar siempre de forma que provoque la confianza y el respeto de los ciudadanos. Adoptar decisiones como la aquí adoptada sin dar oportunidad al interesado de redargüir las tesis municipales, además de causarle indefensión, causa rechazo en éste y también en los restantes miembros de la comunidad que tengan sensibilidad para percibir los riesgos que se originan de este tipo de desbordamiento del poder, de excesos en la actuación del poder público, de la desproporción entre medios y fines, que aquí la ha habido y a ello se aludirá después. Es cierto que luego la interesada ha podido defenderse y el Tribunal de Pamplona le ha tutelado. Pero es que en un Estado de derecho la Administración debiera actuar con tan exquisito cuidado que la intervención de los Tribunales se reduzca al mínimo indispensable, evitando en lo posible al ciudadano que tenga que embarcarse en la siempre incierta y costosa aventura de un proceso judicial para hacer valer su derecho.
Cualesquiera que sea la redacción del Bando en cuestión, su interpretación no puede ser otra sino la de que los poderes públicos encargados de su aplicación deben actuar con sujeción a unas formas procesales que, condicionando su actuación como poder público, garanticen simultáneamente al ciudadano que la decisión que se adopte ha tenido lugar después de oír al interesado y teniendo en cuenta las alegaciones, esto es las afirmaciones y negaciones que éste haga ( artículos 1.º, 83 y 91 de la Ley de Procedimiento Administrativo ). Interdicción de la arbitrariedad ( artículo 9.2 de la Constitución ), no es tanto prohibición de actuaciones administrativas ilícitas, cuanto necesidad por parte del poder público de justificar en cada momento su propia actuación. Y es también respeto al ciudadano al que hay que oír antes de adoptar decisiones que inciden en su ámbito existencial. Limitación, freno y control del poder público constituyen, en definitiva, la esencia de un sistema democrático. Porque la democracia -cuando se dejan a un lado las grandes frases- es eso: limitación, freno y control. Nada más. Pero nada menos que eso. Porque podría decirse que en la democracia se produce una hierofanía del poder, expresión que aquí debe entenderse -prescindiendo, por supuesto, de cualquier pretensión de sacralización del poder- en el sentido de que el poder se manifiesta bajo esa forma hoy, y que al hacerlo se historiza y consiente en limitarse. Que también en la manifestación de lo sagrado -que eso es una hierofanía- hay limitación, por lo mismo que hay historización.
Este Tribunal ha examinado con atención el expediente administrativo -al que debió tener acceso en su día la interesada, aunque no tuviera oportunidad de verlo- y no abriga duda alguna del minucioso cuidado que la policía municipal ha puesto en conocer todos y cada uno de los movimientos de la interesada. Lo que este Tribunal no tiene tan seguro es si verdaderamente era necesario organizar un seguimiento como el que aquí se ha hecho -al que no falta ribetes de novela policiaca- para conocer lo que quizá podía haberse conocido preguntando directamente a la interesada, la cual circulaba pacíficamente sin sospechar que estaba siendo vigilada muy de cerca por la policía que no había encontrado mejor medio de comprobar si realmente tenía o no derecho a beneficiarse de la viñeta OTA (Ordenación del Tráfico y Aparcamiento) que el de convertirse en su sombra (y en la de su vehículo) para ir recogiendo anotaciones como esta: «Día 9-6-86, hora 8,50. Una joven de aproximadamente 16 años abre un garaje situado en el Paseo Bera-Bez n.° 16 y saca un ciclomotor de éste, el vehículo SS-0233-U se encontraba dentro de este garaje. Día 10-6-86, hora 8,46. La misma joven vuelve a abrir el garaje para sacar el ciclomotor, el vehículo anteriormente citado se encontraba dentro de éste.» Y desde luego no puede por menos de causar alarma que en un expediente de este tipo -no se olvide que en el peor de los casos estaríamos ante el otorgamiento indebido de una tarjeta de aparcamiento- se lea lo siguiente: «...se optó por concederle la viñeta solicitada, dejar pasar un margen de tiempo a fin de que Begoña se confiese y posterior (mente) investiga». Y es dudoso también que se pueda perturbar el descanso de la interesada o de sus familiares haciendo llamadas telefónicas comprobatorias «en horas avanzadas de la noche», según se lee en el expediente. Que aquí se ha faltado al principio de la proporcionalidad no parece que admita discusión: medítese en el costo de ese seguimiento y compárese con el importe de la tasa que, en su caso, se cobraría.
En todo caso lo que aquí ha faltado -y por eso hay actuación de plano y hay actuación arbitraria- es supresión de una autorización sin oír siquiera a la titular de la autorización. Y ello ha dado lugar a que, de la noche a la mañana se vea sorprendida la interesada con una decisión que le priva de un derecho sin darle oportunidad de exponer sus razones. Y que aya obtenido la suspensión la Administración, sino por la Sala de primera instancia no revela sino la prudencia de los componentes de la Sala, como lo prueba que el acto tuvo que ser revocado y que este Tribunal de apelación confirma la revocación.
Utiliza, por último, la Administración municipal el siguiente argumento: «De otro lado, y al hilo de lo anterior, la denegación presunta -por silencio administrativo- del recurso de reposición de la demandante viene expresamente prevista y regulada por los artículos 54.1 y 58.2. LJCA, sin que en modo alguno quepa tomar ese silencio municipal como un factor añadido o de agravamiento de una actuación supuestamente incorrecta del Ayuntamiento.»
Parece entonces, que lo que se quiere decir es que si no se ha contestado el recurso de reposición es porque lo autoriza la Ley, si esto es lo que se afirma -y no se ve que el párrafo transcrito pueda entenderse de otro modo es que no se sabe lo que significa el llamado silencio administrativo. Porque éste no supone una autorización a la Administración para no resolver cuando le venga en gana, sino precisamente una garantía del particular para que pueda defenderse frente al incumplimiento por la Administración del deber que tiene de resolver. Esto lo dice con toda claridad el artículo 94 de la Ley de Procedimiento Administrativo : «...la denegación presunta no excluirá el deber de la Administración de dictar resolución expresa». Y como el Ayuntamiento no ha dictado resolución expresa es evidente que ha incumplido el deber de resolver que la Ley le impone.
No se aprecian razones, pese a todo, para imponer condena en costas.
Debemos desestimar y desestimamos el recurso interpuesto por el Ayuntamiento de San Sebastián contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-administrativo de Pamplona, de 26 de enero de 1989 (recaída en el proceso 1054/86 ) la cual debemos confirmar y confirmamos por ser ajustada a derecho. Sin costas.
Y, a su tiempo, con certificación de esta sentencia, devuélvanse las actuaciones de primera instancia y expediente administrativo a la Sala de su procedencia.
ASI por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-José Ignacio Jiménez Hernández.-Julián García Estartús.- Francisco González Navarro.-Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia, en audiencia pública, por el Excmo. señor don Francisco González Navarro, Magistrado Ponente en estos autos; de lo que como Secretario certifico.
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