STS, 4 de Diciembre de 1990
| Ponente | JOSE MARIA REYES MONTERREAL |
| Procedimiento | RECURSO DE REVISIóN |
| Fecha de Resolución | 4 de Diciembre de 1990 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 2.044.- Sentencia de 4 de diciembre de 1990
PONENTE: Excmo. Sr. don José María Reyes Monterreal.
PROCEDIMIENTO: Extraordinario de revisión núm. 729/1988.
MATERIA: Coeficiente. índice de proporcionalidad.
NORMAS APLICADAS: Art. 102.1 b) de la Ley de lo Contencioso-Administrativo. Real Decreto-ley de 16 de enero de 1981. Ley de 2 de abril de 1985. Estatuto de los Gobernadores Civiles. Constitución Española de 1978. Ley Orgánica del Poder Judicial.
JURISPRUDENCIA CITADA: Sentencias del Tribunal Supremo de 22 de julio de 1983, 17 de octubre y 12 de noviembre de 1984. Auto de 20 de noviembre de 1990 .
DOCTRINA: La facultad de impugnar y suspender por su propia autoridad los acuerdos de las
Corporaciones locales, por los Gobernadores civiles desapareció como obligada consecuencia del
principio de autonomía municipal consagrada por los arts. 137 y 140 de la Constitución.
En la villa de Madrid, a cuatro de diciembre de mil novecientos noventa.
Visto el recurso extraordinario de revisión interpuesto por don Narciso, representado por el Procurador Sr. Blanco Fernández, bajo la dirección de Letrado, contra Sentencia dictada por la Sala Jurisdiccional de la antigua Audiencia Territorial de La Coruña, de fecha 28 de septiembre de 1988, en el recurso núm. 37 de 1986, siendo parte demandada el Abogado del Estado, en la representación que por su cargo ostenta.
La Sala Jurisdiccional de la antigua Audiencia Territorial de La Coruña dictó Sentencia en su recurso núm. 37 de 1986, de fecha 28 de septiembre de 1988, en la que aparece el fallo que dice así: «Fallamos: Debernos desestimar y desestimamos las causas de inadmisibilidad alegadas y estimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Letrado del Estado en nombre y representación de la Administración del Estado contra Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Malpica de 26 de octubre de 1985, que nombró a don Narciso como funcionario técnico-administrativo, escala a extinguir, con el coeficiente 3,3 índice de proporcionalidad 8, con efectos de 1 de enero de 1986; lo declaramos nulo por no ajustarse a Derecho; sin hacer expresa imposición de las costas procesales».
Contra la referida Sentencia, una vez firme, se interpuso por don Narciso recurso extraordinario de revisión, que se ha seguido por los trámites de los de su clase, señalándose finalmente para votación y fallo el día 28 de noviembre de 1990, en cuya fecha ha tenido lugar.
Visto siendo Ponente el Magistrado Excmo. Sr. don José María Reyes Monterreal. Vistos: La Constitución Española; el Decreto4ey de 16 de enero de 1981 y la Ley de 28 de octubre del mismo año, de Medidas sobre Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales; la Ley de 2 de abril de 1985, reguladora de las Bases de Régimen Local; el Estatuto de los Gobernadores Civiles de 22 de diciembre de 1980; el Decreto de 27 de julio de 1943, Orgánico de la Dirección General de lo Contencioso del Estado y del Cuerpo de Abogados del Estado; la Ley Orgánica del Poder Judicial de 1 de julio de 1985; la de Enjuiciamiento Civil; la de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958; la reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 27 de diciembre de 1956 . y demás preceptos legales de pertinente aplicación.
Al amparo del art. 102.1 b) de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa se promueve recurso de revisión contra la Sentencia dictada con fecha 28 de septiembre de 1988, por la Sala Jurisdiccional de la antigua Audiencia de La Coruña, que rechazo la excepción de falta de legitimación del Letrado del Estado que, con fundamento en el art. 65 de la Ley de 2 de abril de 1985, impugnó un acuerdo municipal -luego anulado por tal Sentencia-, y se alega, al efecto, que la referida Sentencia contradice las de este Tribunal de 22 de julio de 1983 y 17 de octubre y 12 de noviembre de 1984, para las que dicho Letrado no puede actuar en estos casos sin una orden expresa del Gobernador civil correspondiente.
Así, pues, el problema planteado se limita a resolver si, como el art. 102.1 b) citado exige, fueron absolutamente idénticos los presupuestos fácticos concurrentes en una y otras Sentencias; si estas últimas han sido de algún modo contradichas por otras de igual origen y si la legislación vigente en la fecha de ellas y en la que se somete a revisión era idéntica también, ya que, como hace ver la Administración recurrida, las disposiciones aplicables eran distintas, y desde otro punto de vista, el pronunciamiento contenido en aquéllas no coincide con el de la Sentencia de 13 de octubre de 1987 citada por el representante de aquélla para justificar la improcedencia de la pretensión revisional deducida de adverso.
En efecto, en aquellos tres procesos se trataba de recursos interpuestos por la Administración del Estado al amparo de una legislación que tradicionalmente facultaba a los Gobernadores civiles para no sólo impugnar, sino también suspender por su propia autoridad los actos y acuerdos de las Corporaciones locales y que, como se hizo ver por el Auto de la Sala Tercera de este Alto Tribunal de 20 de noviembre de 1990, vieron mermada a partir del Real Decreto-ley de 16 de enero de 1981, hasta que desapareció del todo por el art. 65 de la Ley de 2 de abril de 1985, cuya trascendente supresión «era obligada consecuencia del principio de autonomía municipal consagrada por los arts. 137 y 140 de la Constitución », y dadas aquellas facultades, constitutivas de un auténtico privilegio, resultaba exigible que esa decisión de impugnar o de suspender dimanara en todo caso del Gobernador civil, como exclusivo legitimado al efecto, de tal manera que, no constando en aquellas ocasiones que aquélla partió del mismo, la inadmisión del recurso era indiscutible.
Cabría discutir -siquiera salvando lo que ello tiene de disgresión si realmente la conclusión a que dichas Sentencias llegaban era obligada consecuencia de que el art. 11 del Estatuto de los Gobernadores Civiles «establece en su apartado 1) que estos tienen la facultad de promover la interposición de los recursos y el ejercicio de las acciones correspondientes en defensa de la Constitución y el Ordenamiento jurídico», porque a lo que parece obligar la literalidad del precepto en el ámbito procesal es a diferenciar entre «promover» e «interponer», puesto que si aquéllo equivale a adelantar, iniciar o dar impulso a una cosa haciendo las diligencias conducentes a su consecución, esto es sinónimo de formalizar algún recurso legal por medio de un procedimiento, y de ahí que, con la más depurada técnica procesal, haya que distinguir en todo caso la legitimación ad causam y la simplemente procesal, porque ni aquélla se incardina, en casos como el que enjuiciamos, en el Letrado del Estado, sino en el órgano de la Administración estatal -actualmente también en el de la autonómica- ni la segunda corresponde a éstos, sino a aquel que, como su representante en juicio, es titular del ius postulandi, por ser éste el que asume «la representación del Estado, conforme a los arts. 84 y siguientes, en su adaptación a la normativa vigente del Decreto de 27 de julio de 1943, Orgánico de la Dirección General de lo Contencioso del Estado, 5 de la Ley de Procedimiento Administrativo y 34 de la Jurisdiccional» (Sentencia de 13 de octubre de 1987).
Fuera de ello lo que fuese si, por el carácter privilegiado que, sobre todo hasta el art. 65 de la Ley de 2 de abril de 1985, tuvo la autoridad gubernativa, ciertamente debía observarse con el mayor rigor el cumplimiento de cuantos requisitos y formalidades se exigían legalmente para el ejercicio de tan excepcionales potestades, menor rigurosidad debe aplicarse cuando aquélla acciona en absoluta igualdad de trato sustantivo y procesal que el otorgado a cualquier particular, como titular del derecho a la tutela judicial efectiva, la que, como garante del derecho a la jurisdicción, exige que se prescinda en todo caso de formalidades que, propiamente, no tengan un auténtico carácter de presupuesto procesal ni constituyan por su irreversibilidad o no susceptibilidad de subsanación un impedimento para la solución del fondo del proceso, como bien refleja el art. 11 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y una muy reiterada jurisprudencia del Tribunal Constitucional y de este Supremo y, en tal sentido, aun cuando, a pesar de todo y naturalmente, en la actualidad la decisión de promover el proceso sigue radicando en los órganos estatales y autonómicos, la justificación de la existencia de una expresa orden de interponerlo no puede seguir exigiéndolo con el rigor resultante de las Sentencias invocadas por quien recurre en revisión, porque lo esencial es que se pruebe que esa decisión existe y esto puede lograrse respecto de los actos administrativos que no se manifiesten por escrito -que, no por serlo, carecen de eficacia (art. 41 de la Ley de Procedimiento)-, por cualquiera de los medios de justificación admitidos en Derecho, lo que, además, es exigencia del principio pro actione que es el más cualificado componente de la tutela judicial.
Ya la Sentencia de este Tribunal citada de 13 de octubre de 1987 -que invoca el Letrado del Estado- es paradigma de un razonable y lógico criterio de adveración de si esa iniciativa efectivamente partió del Gobernador civil, al hacerlo en sentido afirmativo, a pesar de que, cuando él mismo remitió al Abogado del Estado el acto administrativo objeto de impugnación, lo hizo con la indicación de «si procede», explicando, al efecto, que, ya se interpretara esto «como una simple cláusula de estilo o cortesía (no infrecuente en esta clase de comunicaciones administrativas) o como una efectiva supeditación al fondo de que se impugnara la convocatoria si legalmente procedía hacerlo, es decir, si la impugnación era legalmente posible (lo cual obviamente podía y debía saberlo mucho mejor por su profesión el Abogado del Estado que el Gobernador civil), lo innegable es que fue el Gobernador quien dio la orden expresa de hacerlo», estimando, en consecuencia, que no podía aplicarse al caso la doctrina de las Sentencias que, precisamente, también se invocan en el caso actual como contradichas por la que se nos somete ahora a revisión, «pues todas ellas fueron dictadas en tres supuestos de la misma procedencia e idénticos entre sí. requisitos de identidad que no puede reputarse concurran en el presente caso».
Hemos de adoptar en esta ocasión ese criterio de lógica interpretación, porque seriamente no puede dudarse de que, no obstante la no constancia de que la Autoridad gubernativa ordenara, siquiera verbalmente, al Letrado del Estado la interposición del recurso, con o sin la reserva de si era procedente, la iniciativa indudablemente partió de aquélla, pues el hecho muy significativo de que tan repetidas Sentencias, lejos de negar validez a cualquier orden que, con tal finalidad, se diera verbalmente, de modo implícito se la reconocen si es que tal circunstancia se lograra probar, a pesar de la evidente dificultad que tal prueba ofrece, y así tiene que ser cuando la producción de tal efecto de voluntad, si es verbal, no está sometido a ningún requisito de forma y, por otra parte, porque, aunque sea necesario acreditar su existencia, si entre los medios de prueba se admite el de presunciones, nunca es posible deducir, a través de éstas, consecuencias que conduzcan al absurdo, como sería la de considerar no legitimado al Letrado del Estado cuando de los autos consta que, con su escrito de 14 de enero de 1986, por el que interponía el recurso, acompañaba una comunicación que el 9 de diciembre anterior se dirigió al Gobernador civil de la provincia por la Dirección General de Administración Local que, refiriéndose a la transcripción del acuerdo que el Ayuntamiento creador del mismo le había remitido, y explicándole detalladamente la normativa de aplicación al caso que consideraba infringida por la Corporación municipal, aquélla entendía que dicho acuerdo «era susceptible de impugnación por el Gobierno Civil, de conformidad con lo dispuesto en el art. 65 de la Ley 7/1985, como incurso en infracción del Ordenamiento jurídico al no ajustarse a la normativa que rige en esta materia», porque mal puede comprenderse que tal comunicación obrase en poder del Letrado del Estado y que, conforme a sus explícitos y motivados términos, interpusiera el recurso, de no habérsele remitido, a su vez y con tal finalidad, por la autoridad gubernativa, y que, en su momento, formulara la demanda fundamentándola jurídicamente en las mismas consideraciones legales que en aquélla se habían consignado como justificación de que procedía recurrir, por lo que resultando más que suficientemente constatado que indudablemente la decisión de hacerlo se originó en el Gobernador de la provincia, y no que éste, haciendo dejación de una facultad que le es privativa, la delegara en dicho órgano consultivo -que es la más decisiva razón que tuvieron en cuenta las Sentencias supuestamente contradichas para declarar la inadmisibilidad de los respectivos recursos- no puede estimarse la pretensión revisional que en esta ocasión se ejercita.
Necesaria consecuencia de ello es que, por imperativo del art. 1.809 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, sea condenada en costas la parte que lo promueve.
Debemos declarar y declaramos improcedente el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la representación procesal de don Narciso contra la Sentencia dictada con fecha 28 de septiembre de 1988, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la antigua Audiencia Territorial de La Coruña en su recurso 37 de 1986, condenando a dicho recurrente al pago de las costas originadas por aquél y a la pérdida del depósito constituido para interponerlo.
ASI, por esta nuestra Sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- Paulino Martín Martín.- José Ignacio Jiménez Hernández.- José Luis Martín Herrero.- Juan Ventura Fuentes Lojo.- Diego Rosas Hidalgo.- Pedro Antonio Mateos García.- Francisco José Hernando Santiago.- Carmelo Madrigal García.- Juan García Ramos Iturralde.- Pedro Esteban Álamo.-José María Reyes Monterreal.- Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. don José María Reyes Monterreal, Magistrado de esta Sala, de lo que como Secretario certifico.- José María López-Mora Suárez.- Rubricado.
