STS, 5 de Diciembre de 1990
| Ponente | PEDRO ESTEBAN ALAMO |
| ECLI | ES:TS:1990:12143 |
| Procedimiento | RECURSO DE APELACIóN |
| Fecha de Resolución | 5 de Diciembre de 1990 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 2.074.-Sentencia de 5 de diciembre de 1990
PONENTE: Excmo. Sr. don Pedro Esteban Álamo.
PROCEDIMIENTO: Ordinario. Apelación núm. 1.480/1989.
MATERIA: Licencia de edificación; concesión.
NORMAS APLICADAS: Constitución Española de 1978. Ley del Suelo. Reglamento de Gestión Urbanística. Ley Especial de Madrid .
JURISPRUDENCIA CITADA: Sentencias del Tribunal Supremo de 24 de marzo de 1988 y 20 de febrero de 1989 .
DOCTRINA: El pago hecho por el administrado ha de ser entendido como un requisito previo al que
fue constreñido para poder obtener la licencia.
En la villa de Madrid, a cinco de diciembre de mil novecientos noventa.
Visto el recurso de apelación interpuesto por la Gerencia Municipal de Urbanismo, representada por el Procurador don Luis Fernando Granados Bravo, bajo la dirección de Letrado; siendo parte apelada la Empresa «Edur, S.A.», representada por el Procurador don Jesús Guerrero Laverat, bajo la dirección de Letrado, y estando promovido contra la Sentencia dictada en 11 de abril de 1989 por la Sala Tercera de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Madrid, en recurso sobre concesión de licencia de edificación.
Es Ponente el Excmo. Sr. don Pedro Esteban Álamo, Magistrado de esta Sala.
Ante la Sala Tercera de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Madrid se ha seguido el recurso núm. 464/87, promovido por «Edur, S.A.», y en el que ha sido parte demandada la Gerencia Municipal de Urbanismo sobre Resolución del Jefe de la Sección de Reparcelaciones Económicas.
Dicho Tribunal dictó Sentencia con fecha 11 de abril de 1989, en la que aparece el fallo que dice así: «Fallamos: Que con estimación del presente recurso interpuesto en nombre de "Edur, S.A.", contra la Resolución de la Gerencia Municipal de Urbanismo del Ayuntamiento de Madrid de 16 de febrero de 1987, y su confirmatoria en reposición de 26 de marzo de igual año, que exigían el pago del saldo a cuenta de la liquidación provisional de la reparcelación económica a efectuar, correspondiente a la finca núm. 20, calle Martín de Vargas, de esta capital, por importe de 4.706.080 pesetas, con carácter previo al otorgamiento de la licencia de edificación, declaramos disconformes a Derecho dichas resoluciones y los anulamos; condenamos a la Entidad recurrida a la devolución de la cantidad pagada de 4.706.080 pesetas con los intereses legales desde la fecha de la firmeza de la Sentencia. Igualmente declaramos disconformes a Derecho y anulamos los arts. 7.2.4 a 7.2.8 del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid que amparan la llamada reparcelación económica discontinua y las determinaciones concordantes de los planes «Régimen y Gestión del Suelo» del meritado plan; sin costas».
El anterior fallo se basa en los siguientes fundamentos de Derecho: Primero.- «Mediante este recurso se impugna la Resolución de la Gerencia Municipal de Urbanismo del Ayuntamiento de Madrid y su confirmatoria en reposición, que condicionaba la concesión de licencia de obras en el solar sito en la calle Martín de Vargas, núm. 20, de esta capital, al pago del saldo provisional de la cuenta Reparcelación Económica a ingresar en la de Valores Independientes; Reparcelación Económica; Área Urbanística de Reparto núm. 1; Depositaría de Fondos. La resolución impugnada se funda en la aplicación de los arts.
7.2.4 a 7.2.8 del vigente Plan de Ordenación Urbana de Madrid, en que además el pago fue solicitado y asumido por la recurrente, quien no puede ir contra sus propios actos y también en que dicho pago no es un impuesto nuevo, sino que el Ayuntamiento obtiene esas cantidades en depósito para destinarlas a equipamiento dotacional. La cuestión ha sido resuelta por esta Sala en diversas Sentencias, entre otras las de 24 de marzo de 1988 (Rec. 598/86), de 24 de diciembre de 1988 (Rec. 640/86), de 1 y 20 de febrero de 1989 (Recs. 348/87 y 661/86) y de 9 y 18 de marzo de 1989 (Recs. 160/86 y 335/86), en el sentido de que en los supuestos en cuestión el pago hecho por el administrado ha de ser entendido como un requisito previo al que fue constreñido para poder obtener la licencia de obras, verdadera y única finalidad perseguida por el actor, libre y conscientemente». Segundo.-«Igualmente se ha afirmado que la técnica de la reparcelación económica en suelo urbano exige la previa delimitación de unidades de actuación, que pueden verificarse de oficio ( arts. 117.3 y 118.1 de la Ley del Suelo ) y que puede ser discontinua ( art. 78.3 del Reglamento de Gestión Urbanística), permitiendo al menos la justa distribución de beneficios y cargas (art. 71.4 del Reglamento citado), que ha de materializarse dentro de la unidad reparcelable predeterminada [arts. 81.1 f), 2 y 83 b) del mismo Reglamento ]. Ahora bien, ese principio básico de justa distribución de beneficios y cargas dentro de la unidad, quiebra, salvo opiniones discrepantes, cuando la participación en las plusvalías que genere la acción urbanística no se exige a todos los interesados dentro del polígono o unidad de actuación, sino sólo a algunos de ellos y así, al determinar el art. 7.2.4 y concordantes del Plan General de Ordenación cuestionado la asignación de cargas únicamente para los terrenos vacantes, excluyendo por tanto los terrenos edificados, introduce un factor de desigualdad en la acción urbanística; no se desvanece esa desigualdad aduciendo la provisionalidad del saldo, pues no parece lógico asimilar una prestación económica anticipada para unos, con a modo de moratoria para otros, sometida a un suceso tan futuro e incierto como es la conversión en solar edificable de lo que es construcción edificada, mientras que todos y desde el mismo instante disfrutan por igual del beneficio de la acción planificadora». Tercero.-«En otro aspecto, la exigencia del pago de que se trata afecta al principio de legalidad y seguridad jurídica, ya que tal delimitación de la unidad de actuación es la base material, necesaria e imprescindible para la determinación equitativa de cargas y beneficios, ya que el aprovechamiento tipo fijado de modo genérico para una muy extensa área ha de ir referido a la unidad de actuación correspondiente, pues mal se puede hablar de saldo provisional de una cuenta o cantidad respecto de la que se ignora el quantum total de la misma, el número de los afectados y la entidad y alcance de los beneficios, proporcionados o equilibrados a las cargas, pero que quedan en la más completa indeterminación. No son operantes las invocaciones a los arts. 45 de la Constitución y 57 de la Ley Especial de Madrid por lo que se expresa en la Sentencia de esta Sala de 9 de marzo de 1989; es decir, en cuanto a lo primero, el Plan Urbanístico no es instrumento de creación, de norma con rango de Ley formal, sino de adaptación a ello, y, en cuanto a lo segundo, se trata de un precepto en que lo "afectado" quiere decir derogado, por la Ley 19/1975, de 2 de mayo». Cuarto.-«Todo lo anterior conduce 2.074 como consecuencia lógica y necesaria a la estimación de la pretensión de la Entidad recurrente, y en cuanto a la reclamación de intereses ha de estarse a lo prescrito por el art. 921 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, y a lo solicitado por la parte recurrente». Quinto.-«A efectos del art. 131 de la Ley Jurisdiccional no son de apreciar méritos para la imposición de costas».
Contra dicha Sentencia la parte actora interpuso recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos y, en su virtud, se elevaron los autos y expediente administrativo a este Alto Tribunal, con emplazamiento de las partes, habiéndose sustanciado la alzada por sus trámites legales.
Acordado señalar día para el fallo en la presente apelación cuando por turno correspondiera, fue fijado a tal fin el día 23 de noviembre de 1990, en cuya fecha tuvo lugar.
Se aceptan los de la Sentencia apelada.
La Sentencia dictada por la Sala Tercera de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Madrid, en fecha 11 de abril de 1989, en el recurso 464/87, estima el recurso entablado por «Edur, S.A.», y anula los Decretos de la Gerencia Municipal de Urbanismo del Ayuntamiento de Madrid de fechas 16 de febrero y 26 de marzo de 1987, que exigían el pago del saldo a cuenta de la liquidación provisional de la reparcelación económica a efectuar, correspondiente a la finca núm. 20 de la calle Martín de Vargas, por importe de 4.706.080 pesetas con carácter previo al otorgamiento de la licencia de edificación; además, condena a la Entidad recurrida a la devolución de la cantidad pagada con más los intereses legales desde la fecha de la firmeza de la Sentencia, y, asimismo, declara disconformes a Derecho y anula los arts. 7.2.4. a 7.2.8 del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid que amparan la denominada reparcelación económica discontinua y las determinaciones concordantes de los Planes «Régimen y Gestión del Suelo» del meritado plan.
Una vez más esta Sala de apelación se enfrenta con una cuestión absolutamente semejante a otras ya resueltas, en las que el núcleo de la temática de fondo era la llamada reparcelación económica discontinua. A la primera Sentencia dictada en 21 de diciembre de 1987 en recurso directo contra el Plan General de Ordenación Urbana de Mieres, han seguido otras muchas en vía indirecta contra el Plan General de Ordenación Urbana de Madrid; así las de 13, 20 y 30 de junio de 1989 y 20 de junio de 1990, etc. La doctrina establecida por este Tribunal sienta que, desde luego, la reparcelación económica trazada por el Plan de Madrid constituye un eficaz sistema para la gestión urbanística del suelo urbano, pero se separa en varios extremos del que regula la Ley del Suelo, y, sobre todo, implica la vulneración de dos exigencias fundamentales de nuestro sistema urbanístico que no quedan cubiertas por la remisión al planeamiento -art. 76 del Texto refundido- y que son las siguientes: a) El planeamiento pretende no sólo una transformación material de la ciudad por cuya virtud un «dibujo» se convierte en realidad, sino también que ello tenga lugar con el reparto equitativo de las cargas y beneficios que de su ordenación derivan, lo que es una exigencia de la Ley del Suelo en su art. 83.4, y además, y sobre todo, una imposición constitucional plasmada en el art. 14 de la Constitución . Esto sentado ocurre que, en la reparcelación económica del Plan de Madrid, se produce una grave discriminación de propietarios, de tal manera que los que lo son de solares o equivalentes, ahora ya, al edificar, contribuyen económicamente a la adquisición de terrenos destinados a dotaciones; en tanto que los dueños de terrenos ya edificados, que pueden beneficiarse ya de las dotaciones costeadas por los anteriores, no contribuyen ni pagan hasta la fecha indeterminada e incierta -y que puede tardar no se sabe cuántos años- de su demolición y posterior reconstrucción; sin que nada pueda garantizar que el plan subsista hasta entonces. Con ello se quebranta además el principio de la simultaneidad en el reparto de los beneficios y cargas del planeamiento que es consustancial a la ejecución sistemática por polígonos o unidades de actuación e inherente a la reparcelación; b) las cesiones obligatorias y gratuitas en suelo urbano las fija taxativamente el art. 83.3.1.ª de la Ley del Suelo y el art. 46.2 del Reglamento de Gestión ; sin que, por tanto, sean exigibles otras cesiones para objetivos distintos de los expresados en dichos preceptos, como dice la Sentencia de 21 de diciembre de 1987. En cambio con las cesiones aquí contempladas se pretende obtener, gratuitamente, el suelo de las dotaciones públicas o equipamientos, sin precisar si se trata de sistemas generales o si quedan al servicio del polígono o unidad de actuación. Y en estos términos no cabe imponer el pago de dinero a cuenta de una reparcelación que tiene que obtener gratuitamente suelos respecto de los cuales no es exigible la cesión.
En virtud del principio de unidad de doctrina elaborado por el Tribunal Supremo sobre la base del art. 102.1 b) de la Ley de la Jurisdicción, y también porque la Sentencia de instancia se proyecta en esa misma dirección, procede la confirmación de la misma; si bien sin expresa condena en las costas al no apreciarse circunstancias de las contempladas en el art. 131 de la Ley Jurisdiccional.
FALLAMOS
Que desestimando como desestimamos la apelación interpuesta por la Gerencia Municipal de Urbanismo del Ayuntamiento de Madrid contra la Sentencia dictada por la Sala Tercera de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Madrid con fecha 11 de abril de 1989, en el recurso 464/87, debemos confirmar y confirmamos la meritada Sentencia; sin expresa condena en las costas.
ASI, por esta nuestra Sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-Francisco Javier Delgado Barrio.-Juan García Ramos Iturralde.-Pedro Esteban Álamo.-Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior Sentencia en audiencia pública por el Excmo. Sr. don Pedro Esteban Álamo, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que como Secretario certifico.- José María López-Mora.-Rubricado.
