STS 30/1984, 12 de Diciembre de 2006

La Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional dictó sentencia el 22 de noviembre de 2000, cuyo fallo dice: «Que desestimando el recurso de apelación interpuesto por Dª María Inés, y en su nombre y representación el Letrado Dº José Gomariz Burgos, frente a la sentencia dictada por el Ilmo. Sr. Magistrado del Juzgado Central de lo Contencioso Administrativo nº 7 de fecha 2 de junio de 2000 en el recurso contencioso administrativo seguido por el procedimiento abreviado nº 491/99, siendo recurrida la Administración General del Estado dirigida y representada por el Sr. Abogado del Estado, debemos confirmar y confirmamos la citada sentencia por sus propios fundamentos, sin imposición de costas».

La sentencia se funda, en síntesis, en los argumentos que se recogen, junto con el contenido de la actuación administrativa examinada, en los fundamentos jurídicos de esta resolución.

Contra dicha sentencia ha interpuesto recurso de casación la representación procesal de Doña María Inés . En el escrito de interposición solicitó a la Sala que dicte «(...) sentencia por la que case y anule la apelada recurrida al amparo de los motivos de recurso aducidos, con expresa declaración de Nulidad de Pleno Derecho de la Resolución impugnada, con condena en costas».

La exposición de los motivos de casación y de los fundamentos en que se apoyan se recoge sintéticamente en los fundamentos de esta resolución.

Previa audiencia de las partes y del Ministerio Fiscal, recayó auto de fecha 9 de junio de 2005, acordando declarar la admisión del recurso de casación interpuesto contra la Sentencia de 22 de noviembre de 2000, con la siguiente fundamentación: "Esta Sala ya ha tenido ocasión de pronunciarse en las Sentencias de 21 de marzo de 2001 (cuestiones de competencia núms. 1434/00, 1448/00 y 1449/00), 27 de marzo de 2003 (cuestión de competencia 208/01) y 6 de junio de 2003 (cuestión de competencia nº 207/01 ), respecto de la competencia objetiva para conocer de los recursos contencioso-administrativos interpuestos contra la Resolución del Dirección General de la Agencia Estatal de Administración Tributaria de 2 de agosto 1999, por la que se dispuso la publicación de la Relación de Puestos de Trabajo de dicha Agencia, en el sentido de entender que «la competencia para conocer del recurso contencioso-administrativo interpuesto (....) contra la Resolución de 2 de agosto de 1999, de la Dirección de la Agencia Estatal de Administración Tributaria, y contra la relación de puestos de trabajo del personal funcionario de la misma publicada por dicha resolución, en el particular que es objeto de impugnación, corresponde a la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional». En este caso, aunque la competencia para conocer del recurso correspondía a la Audiencia Nacional, inicialmente dictó sentencia el Juzgado Central, y si bien el artículo 7.2 de la Ley Jurisdiccional dispone que "la competencia de los Juzgados y Tribunales no será prorrogable, y deberá ser apreciada por los mismos, incluso de oficio..." y el artículo 7.3 dice que "la declaración de incompetencia ha de efectuarse antes de la sentencia", ni el Juzgado Central ni las partes, advirtieron la falta de competencia objetiva para el enjuiciamiento de la cuestión litigiosa, sin que tal circunstancia haya de determinar necesariamente, en éste momento procesal, la anulación de las actuaciones por falta de competencia del órgano que ha dictado la primera sentencia, cuando como aquí ocurre, se ha dictado sentencia por el órgano competente, la Audiencia Nacional. Por ello, debe entenderse a los exclusivos efectos que aquí interesan -recurribilidad de dicha resolución- como si esta hubiera sido dictada en única instancia, y como tal, susceptible de casación.

A ello se unen razones de economía procesal, pues ya han sido admitidos a trámite numerosos recursos de casación interpuestos contra las sentencias dictadas en única instancia por la Audiencia Nacional que se pronunciaban sobre la Resolución de 2 de agosto de 1999, de la Dirección de la Agencia Estatal de Administración Tributaria, y contra la relación de puestos de trabajo del personal funcionario de la misma publicada por dicha resolución".

La representación de la Administración, evacuó el traslado conferido para oposición solicitando a la Sala que «(...) se dicte resolución por la que el mismo sea íntegramente inadmitido, o subsidiariamente desestimado, con expresa confirmación de la sentencia impugnada.» El escrito se funda, en síntesis, en las siguientes alegaciones:

1. El recurso es inadmisible por no encontrarnos ante una sentencia dictada en única instancia por la Audiencia Nacional, sino en vía de recurso de apelación frente a anterior Sentencia de un Juzgado Central de lo Contencioso-administrativo.

2. Subsidiariamente, el recurso debe ser desestimado por los propios fundamentos de las Sentencias impugnadas, destacando que la resolución impugnada se limita a publicar el estado de la Relación de Puestos de Trabajo de la AEAT a determinada fecha, sin que modifique por sí misma ningún aspecto de dicha Relación de Puestos de Trabajo.

Cumplidas las prescripciones legales, se señaló para votación y fallo el día 5 de diciembre de 2006.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Juan José González Rivas,

Con carácter previo al examen de los motivos del recurso de casación hay que reiterar que la admisión del recurso no ha sido contraria al tenor del artículo 86 (1 y 3) de la Ley de la Jurisdicción que exige que se haya dictado en única instancia por las Salas de lo contencioso.

Como queda expresado en el Antecedente Tercero de esta Sentencia, el Auto de fecha 9 de junio de 2005 (Sección 1ª de esta Sala Tercera), acordó la admisión del recurso, consignando en su razonamiento segundo que aun cuando la competencia para conocer del recurso correspondía a la Audiencia Nacional, inicialmente dictó sentencia el Juzgado Central, al no advertir el Juzgado ni las partes su falta de competencia objetiva, sin que tal circunstancia determine la anulación de actuaciones cuando se ha dictado sentencia por el órgano competente, la Audiencia Nacional. Y que "Por ello, debe entenderse a los exclusivos efectos que aquí interesan - recurribilidad de dicha resolución- como si esta hubiera sido dictada en única instancia, y como tal, susceptible de casación". Se añade que "A ello se unen razones de economía procesal, pues ya han sido admitidos a trámite numerosos recursos de casación interpuestos contra las sentencias dictadas en única instancia por la Audiencia Nacional que se pronunciaban sobre la Resolución de 2 de agosto de 1999, de la Dirección de la Agencia Estatal de Administración Tributaria, y contra la relación de puestos de trabajo del personal funcionario de la misma publicada por dicha resolución".

Por otra parte, esta Sala ya ha tenido ocasión de pronunciarse en las Sentencias de 21 de marzo de 2001 (cuestiones de competencia núms. 1434/00, 1448/00 y 1449/00), 27 de marzo de 2003 (cuestión de competencia 208/01) y 6 de junio de 2003 (cuestión de competencia nº 207/01 ), respecto de la competencia objetiva para conocer de los recursos contencioso-administrativos interpuestos contra la Resolución de la Dirección General de la Agencia Estatal de Administración Tributaria de 2 de agosto 1999. En la última de estas sentencias, siguiendo el criterio de las precedentes, se precisaba que "(..) la actuación administrativa que debe tomarse en consideración, como punto de partida para resolver la cuestión de competencia, no es tanto la Resolución de 2 de agosto de 1999, por la que se dispone la publicación de la relación de puestos de trabajo, actualizada a 30 de junio del mismo año, del personal funcionario de la Agencia Estatal de Administración Tributaria, que es un acto debido dictado en cumplimiento del artículo 15-3 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, cuanto la referida relación de puestos de trabajo, expresamente impugnada en el particular que se indica en el escrito de interposición del recurso contencioso- administrativo". Se añadía que "el dato decisivo para resolver la cuestión de competencia es que la aprobación de la relación de puestos de trabajo del personal funcionario de la Agencia corresponde al Presidente de la misma, cargo que ostenta el Secretario de Estado de Hacienda, sin que quepa disociar su condición de tal de la de Presidente de dicha entidad, apreciación ésta que se inserta en la línea propugnada por la reciente Sentencia de este Tribunal de 3 de octubre del corriente año.

En definitiva, quiérese decir que estamos ante un recurso contencioso-administrativo interpuesto contra una disposición general -la referida relación de puestos de trabajo de la Agencia Estatal de Administración Tributaria- dictada por un Secretario de Estado -el Secretario de Estado de Hacienda en calidad de Presidente de la Agencia- cuyo conocimiento corresponde, con arreglo a lo que dispone el artículo 11-1-a), inciso primero, de la Ley de esta Jurisdicción, a la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, por cuanto ésta es el órgano jurisdiccional competente para conocer de los recursos que se deduzcan, como es el caso, en relación con las disposiciones generales de los Secretarios de Estado "en general", es decir, sin distinción de materias".

Los razonamientos expuestos conducen a rechazar la inadmisibilidad aducida por el Abogado del Estado.

El proceso de instancia lo promovió Dª María Inés, funcionaria del Cuerpo de Gestión de la Hacienda Pública, especialidad de Subinspección de los Tributos, ante el Juzgado Central de lo Contenciosoadministrativo nº 7, al que se acumularon diversos recursos que se siguen por los mismos hechos y con el mismo objeto, tramitándose el más antiguo, y recayendo sentencia en el Procedimiento Abreviado nº 491/99, que desestimó el recurso y declaró conforme a Derecho la resolución de la Agencia Estatal de la Administración Tributaria de 2 de agosto de 1999 por la que se dispone la publicación de la relación de puestos de trabajo, actualizada a 30 de junio de 1999, y que publicó el Boletín Oficial del Estado del 28 de agosto de 1999.

Recaída Sentencia desestimatoria, fue recurrida en apelación, instando la recurrente la revocación de la sentencia de instancia y el dictado de otra conforme a los pronunciamientos articulados en el Suplico de la demanda, que de forma subsidiaria solicitaba la declaración de disconformidad a Derecho de la mencionada RPT, y la condena a la Administración "a elaborar una Relación de Puestos de Trabajo por la que dentro de un marco de negociación con las organizaciones sindicales y asociaciones profesionales, se clasifiquen los puestos de trabajo mediante la constitución de una Comisión de Valoración que cuente con los asesoramientos técnicos y periciales precisos capaces de determinar adecuadamente las distintas clasificaciones de puestos de trabajo existentes en el ámbito de la AEAT" o bien "A equiparar el código de puesto 200 al de «Subinspector Ayudante» perteneciente al Grupo B, previsto en la Orden de 26 de mayo de 1986 con un complemento retributivo específico mínimo no inferior al máximo del Grupo C".

La sentencia de la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional cuya casación pretende la representación procesal de Doña María Inés, confirmando íntegramente los pronunciamientos de la de instancia, razonaba que la resolución impugnada se limita a unificar diferentes catálogos de puestos de trabajo, sin modificar en nada las condiciones de trabajo de los empleados públicos al servicio de la AEAT, por lo que no resulta aplicable lo dispuesto en los artículos 15 de la Ley 30/1984, 103 de la Ley 31/1990 y 30 a 33 de la Ley 7/90 . En cuanto a la motivación, indica que el acto no se encuentra en ninguno de los supuestos del artículo 54.1 de la Ley 30/1992 . Finalmente, por lo que respecta a la vulneración del principio de igualdad que se alegaba, derivada de que se recogen diferentes puestos de trabajo con diferentes niveles de complementos en los que se realizan las mismas funciones, señala que al margen de que tal identidad de funciones no se acredita, no sería suficiente para asumir la identidad en el nivel.

Los cuatro motivos de casación articulados, todos amparados en la letra d) del artículo

88.1 de la Ley de la Jurisdicción, denuncian las vulneraciones del ordenamiento jurídico que se indican a continuación:

1) La infracción, por inaplicación del artículo 62.1 e) de la Ley 30/1992 de 26 de noviembre en relación con los principios de legalidad en la actuación administrativa e interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, consagrados en el artículo 9.3 de la CE.

Dice la parte recurrente al explicar este motivo que partiendo de que las RPT son los actos que instrumentan la ordenación del personal de las administraciones públicas que afectan a una pluralidad de destinatarios indeterminados, debiendo señalarse las características y elementos de los puestos a tenor de un estudio-valoración de su contenido, es razonable pensar que su elaboración debe dictarse desde un expediente especialmente instruido al efecto, y en el presente caso se limita a ser la propia resolución, no existiendo expediente alguno de elaboración.

2) Infracción, por inaplicación del artículo 15 de la Ley 30/1984 de 2 de agosto en relación con la Orden de 2 de diciembre de 1988 y la Orden de 6 de febrero de 1989 por las que se implantan las Relaciones de Puestos de Trabajo en el ámbito de la Administración del Estado.

El recurrente mantiene que la RPT que se impugna es la primera relación inicial conjunta y completa de todos los puestos de trabajo de la AEAT y como tal, procede ser elaborada en todos sus elementos, no siendo admisible que se elabore sobre la base de refundir, actualizando unos catálogos de puestos provenientes incluso de órganos anteriores a su constitución, pues el análisis de la RPT hecha pública implica que si bien nos encontramos ante la primera RPT que, desde el punto de vista formal, recoge todos los elementos conformadores de este instrumento normativo, sin embargo desde el punto de vista material y metodológico, al carecer de procedimiento alguno de valoración y evaluación del contenido de los puestos, infringe la esencia de la norma.

3) Vulneración por inaplicación de los artículos 32 y 34 de la Ley 9/1987 y de la D.A. 28ª Segundo de la Ley 50/1998, ante la ausencia de consulta y negociación en la clasificación de los puestos de trabajo, y vulneración del principio de igualdad recogido en el artículo 14 de la CE, al no aparecer en el expediente administrativo, criterio alguno que sustente la desigualdad de niveles y complementos.

4) Vulneración por inaplicación del apartado a) del artículo 103. Tres.2 de la Ley 31/1990 por el que se crea la AEAT en relación con el artículo 62.1 b) de la Ley 30/1992 . Indica la recurrente que la RPT crea y otorga cobertura normativa a la denominación del puesto de Subinspector 1 bajo el código 477, nivel 24 y específico 1.476.204, a que pertenece la recurrente, y ese elemento innovador es motivo suficiente para que su aprobación corresponda al Presidente de la AEAT mediante resolución dictada al efecto.

Al examinar, por el orden expuesto, los motivos aducidos, procede subrayar que, en realidad, la funcionaria recurrente está planteando bajo los dos primeros motivos que la definición de las características esenciales de los puestos de trabajo y de las funciones que corresponden a cada uno es el principal objeto de la valoración que se ha de realizar en el procedimiento de elaboración de las Relaciones de Puestos de Trabajo. El incumplimiento de este requisito supone vulneración del artículo 15.1 b) de la Ley 30/1984 -en la redacción anterior a la Ley Ley 62/2003 - al exigir que en las relaciones de puestos de trabajo deben mencionarse las funciones como características esenciales de aquellos. Ese razonamiento equivale a sostener que las relaciones de puestos de trabajo han de cumplir dos requisitos: uno sustancial, la valoración de las tareas, y otro formal, la plasmación de esas tareas en la relación de puestos de trabajo.

La sentencia objeto de casación, al asumir íntegramente los pronunciamientos de la de instancia, considera con aquella -folio 214 del Procedimiento Abreviado nº 491/99- que "esa discusión no tiene cabida puesto que la RPT publicada no contiene una descripción de las funciones o tareas concretas a desarrollar en cada uno de los puestos de trabajo, contenido que además no resultaba obligado según se desprende de lo dispuesto en los artículos 15 de la Ley 30/84 y 103 de la Ley 31/90 que anteriormente transcribimos".

Sin embargo, como indicaba ya el citado Auto de fecha 9 de junio de 2005, aludido en el Fundamento primero, esta Sala Tercera del Tribunal Supremo ha admitido a trámite numerosos recursos contra Sentencias dictadas por la Audiencia Nacional enjuiciando la misma RPT. En aquellos supuestos, la Audiencia Nacional desechando otros motivos, análogos a los restantes de los aquí articulados, fundaba su pronunciamiento estimatorio -ratificado por esta Sala- en que la Administración había infringido el artículo 15.1

2. de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública, infracción que las sentencias, dictadas por la Sala de lo contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional y recurridas en casación, consideraban producida por no incluir la indicada relación, tal como lo exigía la redacción entonces vigente de ese precepto legal, las características esenciales de los puestos de trabajo y constataba la ausencia de las "características esenciales", que aparecen como un concepto distinto en la Ley, y que no quedan definidas por los extremos anteriores.

   El razonamiento de aquellas sentencias descansaba en la afirmación de que la Ley, a través del concepto «características esenciales» está conteniendo los siguientes criterios:

1. Está haciendo mención a que las RPT deben incluir la referencia a aquellas tareas que constituyen el núcleo definitorio del puesto de trabajo, y que son precisamente las que justifican la exigencia de una titulación académica y una formación específica, y la asignación de un determinado complemento de destino. El sistema empleado en las resoluciones impugnadas supone precisamente lo contrario: definir el núcleo esencial del puesto de trabajo por medio de estas condiciones, es decir, alterar el proceso definitorio porque «las características de la persona que lo va a ocupar no deben dotar de contenido al puesto de trabajo, sino que un puesto de trabajo determinado debe ser ocupado por un funcionario que reúna una serie de requisitos.

2. A partir de aquí, se reconocía que: «En las resoluciones recurridas, en que no aparecen dichas características esenciales de cada puesto de trabajo, no es posible en consecuencia valorar si está justificada la provisión por el sistema de libre designación o la diferencia en la cuantía del complemento de destino. Al tiempo, que la definición de tales características aparece especialmente oportuna en un supuesto en que la Administración justifica la aprobación de una nueva RPT por los "cambios legislativos" y la necesidad de adaptar a estos a la estructura del Departamento y a las nuevas funciones».

   Habida cuenta de que la cuestión ahora planteada en el recurso de casación interpuesto es sustancialmente idéntica a la resuelta en las resoluciones dictadas por esta Sala y Sección, entre otras, las sentencias de 13/04/05 (rec. nº 5699/2002), 20/07/2005 (rec. nº 9433/2003), 07/12/2005 (rec. nº 9188/2003) y 31/10/06 (rec. nº 7101/2004 ) que confirmaron los razonamientos expuestos, a ellos nos atenemos en aras del principio de unidad de doctrina, lo que determina la estimación de los dos primeros motivos del presente recurso de casación, al infringir la sentencia recurrida el artículo 15 de la Ley 30/84 y la referida doctrina jurisprudencial, por lo que la consecuencia que se deriva del anterior razonamiento es la estimación del recurso contencioso-administrativo con la consiguiente anulación de la Resolución del Director General de la AEAT de 2 de agosto de 1999.

Respecto del tercer motivo, en el que se aduce la vulneración del artículo 14 de la CE, ya fue reconocida en el fundamento jurídico cuarto de la sentencia de esta Sala y Sección de 17 de diciembre de 1999 (cas 2481/96 ) citada por la parte recurrente, sin que la incompetencia alegada en el último motivo sea manifiesta.

Los razonamientos precedentes, conducen a estimar este recurso, casar y anular la Sentencia de fecha 22 de noviembre de 2000 y conforme previene el artículo 95. 1 d) de la Ley Jurisdiccional, declarar la disconformidad a Derecho y consiguiente anulación de la resolución impugnada, en el concreto ámbito del puesto de trabajo desempeñado por la recurrente, sin imposición de costas en la primera instancia ni en este recurso de casación.