STS, 29 de Abril de 1991

Ante la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacionalse ha seguido el recurso núm. 45.468, promovido por doña Marí Luz , y en el que ha sido parte demandada la Administración General del Estado, sobre sanción pecuniaria en materia de defensa del consumidor.

Dicho Tribunal dictó Sentencia con fecha 18 de marzo de 1988, en la que aparece el fallo que dice así: "Estimar el presente recurso contencioso-administrativo porque el acto administrativo recurrido incurre en infracción del Ordenamiento jurídico; y, en consecuencia, debe declarar y declara que el citado acto administrativo no es conforme a derecho, anulándolo totalmente con las inherentes consecuencias legales, singularmente la de dejar sin efecto la sanción pecuniaria impuesta a la recurrente en el acto administrativo originario de la Dirección General de Inspección del Consumo, de fecha 5 de julio de 1984. Sin hacer una expresa declaración de condena respecto de las derivadas de este recurso jurisdiccional.»

La referida Sentencia se basa en los siguientes Fundamentos de derecho: 1.º La cuestión básica planteada en el presente recurso jurisdiccional es si la sanción pecuniaria impuesta a la recurrente como consecuencia de una presunta infracción en materia de defensa del consumidor en base al art. 3.°, apartado 3.3.3, del Real Decreto 1.945/1983, de 22 de junio , regulador de las infracciones administrativas y sanciones en defensa del consumidor y de la producción agroalimentaria, consistente en vulnerar el art. 5.° del Decreto 233/1971, de 21 de enero, y el art. 17.1 de la Orden Ministerial de 27 de febrero de 1973 , por proceder a "la distribución y venta de materia audiovisual cuyo contenido sea reproducible en la pantalla de un aparato receptor de uso particular, sin la correspondiente licencia», es o no, conforme a derecho. 2.º Con carácter previo por razones metodológicas ha de analizarse la cuestión suscitada por la recurrente acerca de la validez del Real Decreto 1.945/1983, de 22 de junio, y del Decreto 233/1971, de 21 de enero, y Orden Ministerial de 27 de febrero de 1973 , ya que postula la anulación del acto administrativo sancionador en base a, entre otros motivos, la nulidad de las citadas normas reglamentarias. La posible nulidad del Real Decreto 1.945/1983, de 22 de junio , regulador de infracciones y sanciones en materia de defensa del consumidor y de la producción agroalimentaria, vendría dada por la consideración de que la regulación de infracciones y sanciones administrativas en una norma reglamentaria debe serlo necesariamente en ejecución de una Ley previa que expresa y concretamente le habilite para ello y, en opinión de la parte recurrente no existe la Ley que sirva de cobertura a la regulación de infracciones y sanciones administrativas por el Real Decreto de referencia. Es, en efecto, doctrina consolidada del Tribunal Constitucional -por todas, Sentencia 42/1987, de 7 de abril , en la que sistematiza la doctrina elaborada en muchas precedentes- que el art. 25 de la Constitución se extiende al ordenamiento administrativo sancionador comprendiendo una doble garantía, la primera de orden material y alcance absoluto, tanto por lo que se refiere al ámbito estrictamente penal como al de las sanciones administrativas, refleja la especial trascendencia del principio de seguridad en dichos ámbitos limitativos de la libertad individual y se traduce en la imperiosa exigencia de predeterminación normativa de las conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes; la segunda, de carácter formal, se refiere al rango necesario de las normas tipificadoras de aquellas conductas y reguladoras de estas sanciones por cuanto el término "legislación vigente» contenido en dicho art. 25.1 es expresivo de una reserva de Ley en materia sancionadora. Ahora bien, la doctrina expuesta se completa con dos puntualizaciones de relieve; En primer lugar, que "la necesaria cobertura de la potestad sancionadora de la Administración en una norma de rango legal», habida cuenta del carácter excepcional que los poderes sancionatorios en manos de la Administración presentan no pueden significar que el alcance de la reserva de ley sea tan estricto en relación con la regulación de las infracciones y sanciones administrativas como por referencia a los tipos y sanciones penales en sentido estricto, bien por razones que atañen al modelo constitucional de distribución de las potestades públicas, bien por el carácter en cierto modo insuprimible de la potestad reglamentaria en ciertas materias, bien, por último, por exigencias de prudencia o de oportunidad que pueden variar en los distintos ámbitos de ordenación territoriales o materiales, por lo que la reserva de Ley no excluye "la posibilidad de que las Leyes contengan remisiones a normas reglamentarias, pero sí que tales remisiones hagan posible una regulación independiente y no claramente subordinada a la Ley»; y, en segundo lugar, que es la entrada en vigor de la Constitución la que determina la exigencia de regulación legal y que no es lícito, a partir de la Constitución, tipificar nuevas infracciones ni introducir nuevas sanciones o alterar el cuadro de las existentes por una norma reglamentaria cuyo contenido no esté suficientemente predeterminado o delimitado por otra de rango, pero dicho supuesto es distinto de aquél en que la norma reglamentaria postconstitucional se limita sin innovar el sistema de infracciones y sanciones en vigor, a aplicar ese sistema preestablecido al objeto particularizado de su propia regulación material, en cuyo caso no cabe hablar de remisión normativa sino que en realidad se trata más bien de una reiteración de las reglas sancionadoras establecidas en otras normas más generales y a este tipo de complemento o especificación reglamentaria cabe referir, por lo que al derecho sancionador afecta, la validez declarada en la Sentencia del Tribunal Constitucional 83/1984 , cuando concuerda o se ampara en disposiciones igualmente válidas, bien porque se adecua a la reserva constitucional de Ley, bien porque esta reserva no le alcanza retroactivamente y ello por la sencilla razón de que en tal caso la disposición de desarrollo reglamentario no infringe la prohibición antes señalada de alterar el sistema sancionatorio administrativo sin cobertura legal apropiada.Estos razonamientos son íntegramente aplicables al Real Decreto 1.945/1983 , y ello sin necesidad de entrar a considerar tanto el argumento concerniente al mandato parlamentario a que hace referencia en su preámbulo cuanto el basado en la significación e incidencia que sobre el mismo operó la Ley 26/1984, de 19 de julio, General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios . En cuanto al primero de los aspectos porque independientemente de la significación política del Acuerdo de 17 de septiembre de 1981, del Congreso de los Diputados, es evidente que desde el punto de vista jurídico no se adecúa a la técnica que para los textos refundidos previenen los arts. 82 y siguientes de la Constitución . Y en cuanto a la incidencia de la Ley 26/1984, si bien es cierto que en su disposición final segunda sume como norma reglamentaria la del Real Decreto referido en desarrollo de la tipificación de infracciones y sanciones que lleva a efecto en sus arts. 32 y siguientes, también es cierto que dicha cobertura legal en todo caso lo es con carácter expost a la fecha de entrada en vigor del Real Decreto referido y con eficacia por tanto desde la entrada en vigor de la propia Ley 26/1984 . Centrada así la cuestión es patente que el Real Decreto 1.945/1983 no incurre en vicio de nulidad por vulnerar el principio de reserva de Ley consagrado en el art. 25 de la Constitución y ello, porque si bien es cierto que carece de cobertura legal desde su promulgación hasta fa asunción que del mismo hace la Ley 26/1984 , no es menos cierto que la citada norma reglamentaria postconstitucional en modo alguno innova el sistema de preestablecido mediante la refundición de disposiciones preconstitucionales igualmente válidas -básicamente el Decreto 3.052/1966, de 17 de noviembre , regulador de infracciones y sanciones en disciplina de mercado, sobre cuya validez se ha pronunciado esta Sala y el propio Tribunal Supremo en reiteradas ocasiones, porque esta reserva constitucional de Ley no tiene alcance retroactivo-, prescindiendo también de la consideración de que algunas de estas normas, como el propio Decreto 3.052/1966 , puedan tener la consideración de textos refundidos en sentido propio, lo que permite concluir la conformidad con el art. 25 de la Constitución del Real Decreto 1.945/1983 . Tampoco puede estimarse la inconstitucionalidad de los arts. 5.º del Decreto 233/1971 y 17.1 de la Orden Ministerial de 27 de febrero de 1973 -únicos preceptos que deben ser aquí examinados porque son aquéllos cuya aplicación al supuesto enjuiciado se pretende- y ello porque lo único que imponen es un régimen de autorización administrativa en la comercialización de determinados bienes que no incide en el ámbito de protección de la libertad de expresión consagrado en el art. 20 de la Constitución ni el art. 38 del propio Texto Constitucional, porque dicho precepto ha de interpretarse coordinadamente con el art. 128 de la Constitución, ni finalmente el art. 51.3 de la Constitución ya que la exigencia de una norma con rango de Ley para la regulación de la materia en cuestión que consagra dicho precepto constitucional afecta únicamente a las normas dictadas con posterioridad a la entrada en vigor de la Constitución, mientras que para las normas preconstitucionales, como son las presentes, tiene reiteradamente declarado el Tribunal Constitucional que no puede pretenderse la derogación de las mismas por la Constitución o bien su inconstitucionalidad sobrevenida cuando se refiere a aspectos no sustantivos de las normas sino exclusivamente del mecanismo de producción de las mismas y éste lo ha sido conforme a la legislación vigente en el momento en que fueron dictadas, cual es el caso presente. 3.° Entrando ya en el examen de la infracción que tipifica el art. 3.°, apartado 3.3.3, del Real Decreto 1.945/1983, en relación con el art. 5.° del Decreto 233/1971 , ha de ponerse de manifiesto que dicha infracción queda tipificada como la distribución y venta de material audiovisual sin la correspondiente licencia, sin extender más allá los límites de la misma y concretamente sin exigir que dicha licencia figure impresa, o de cualquier otro modo, en las carátulas de las películas para comercialización en video. Es, por tanto, la ausencia de licencia lo que determina la comisión de la infracción en cuestión y aunque "los hechos que figuren recogidos en las actas de la inspección se presumirán ciertos, salvo que del conjunto de las pruebas que se practiquen resulte concluyente lo contrario» conforme el art. 17.3 del Real Decreto 1.945/1983 , que consagra la presunción iuris tamtum de certeza de las actas de la inspección es lo cierto que en el supuesto ahora enjuiciado ni en el acta de la inspección, documento dotado de fuerza probatoria, ni en ningún momento ulterior del procedimiento administrativo sancionador ha quedado probado por la Administración que la recurrente careciera de la licencia en cuestión, ya que dicho elemento de hecho no ha sido objeto de prueba en ningún momento. Por ello, y prescindiendo de otras consideraciones, la falta de prueba de la ausencia de licencia determina, en virtud de la aplicación del principio constitucional de presunción de inocencia consagrado en el art. 24 de la Constitución , que por la Sala se aprecie que la recurrente no ha cometido la infracción que se le imputa. 4.° Además de la falta de prueba de la ausencia de licencia en la recurrente es preciso plantearse si dicha licencia era o no exigible a la misma y en este orden de razonamiento la obligación que impone el art. 5.° del Decreto 233/1971 , es que "No podrá precederse a la distribución y venta de material audiovisual, cuyo contenido sea reproducible en la pantalla de un aparato receptor de uso particular, sin la correspondiente licencia que se otorgará tras el examen por el Ministerio de Información y Turismo de la adecuación entre lo producido y el proyecto previamente autorizado». La licencia a que se refiere el citado precepto es por tanto una autorización cuyas notas distintas son: en primer lugar, que sü objeto es únicamente la comprobación de la adecuación entre lo producido y: el proyecto previamente autorizado; en segundo lugar, y en íntima relación con lo anteno, es evidente que debe tratarse de una única licencia por película original y no por cada una de las copias que se realicen de la misma dado el objeto de la licencia; en tercer lugar, y dado que no lo exige expresamente el precepto, no puede sostenerse que el número de la licencia o cualquier otracircunstancia deba constar de manera específica en las carátulas de las películas que se comercializan o distribuyen; y, finalmente, que dicha única licencia debe ser obtenida por aquél que va a proceder a la distribución y venta de material audiovisual, ya que es él quién interesa del Ministerio en cuestión el examen de la 1# adecuación entre lo producido y el proyecto previamente autorizado. Y es claro que esta circunstancia no concurren en los establecimientos dedicados al alquiler de material audiovisual, ya que los mismos son únicamente propietarios de copias, no del original que es sobre el que se obtuvo, o se debió obtener, la correspondiente liencia. Y encontrándose la recurrente en esta última circunstancia no puede, por tanto, exigirse a la misma el cumplimiento de la obligación impuesta en el art. 5.° del Decreto 233/1971 , ya que no se encuentra incluida dentro del ámbito de aplicación material del precepto en cuestión, por lo que no puede incumplir la obligación que en el mismo se imponen y, consiguientemente cometer la infracción que se le imputa. A mayor abundamiento se llega a la misma conclusión mediante el examen comparativo entre el art. 5.° del Decreto 233/1971 y el art. 1.° del Real Decreto 2.332/1983, de 1 de septiembre, de venta, distribución y exhibición pública de material audiovisual , si bien la licencia a que se refiere el art. 5.° del Decreto previamente citado se sustituye por el "certificado de calificación en el art. 1.º del Real Decreto 2.332/1983. Y, en efecto, el párrafo segundo del art. 1.° del Real Decreto últimamente citado , impone la obligación de obtener el certificado de calificación únicamente adquiere en propiedad copias manteniéndose los derechos de explotación en su titular originario. Y es precisamente en el art. 3.° de este Real Decreto cuando se impone por primera vez que en el soporte o carátula de cada copia se transcriba impreso el contenido literal del certificado, obligación por tanto que no existía con anterioridad a la entrada en vigor de este precepto y que no puede exigirse con carácter retroactivo al objeto de imponer una sanción administrativa dado el principio de irretroactividad de las disposiciones sancionadoras que consagra el art. 9.° de la Constitución . 5.º De todo lo expuesto se deduce la procedencia de estimar el recurso. Sin que de las actuaciones practicadas se aprecie temeridad o mala fe en las partes que motiven un especial pronunciamiento en costas a los efectos del art. 131.1 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativo .

Contra dicha Sentencia ambas partes interpusieron recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos y, en su virtud, se elevaron los autos y expediente administrativo a este Alto Tribunal, con emplazamiento de las partes, habiéndose sustanciado la alzada por sus trámites legales.

Acordado señalar día para el Fallo en la presente apelación cuando por turno correspondiera, fue fijado a tal fin el día 17 de abril de 1991.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. don José María Reyes Monterreal, Magistrado de esta Sala.

Vistos: el Real Decreto de 22 de junio de 1983, sobre infracciones y sanciones en defensa del consumidor y de la producción agroalimentaria; el de 2 de septiembre de 1983, relativo a la venta, distribución y exhibición de materias audiovisuales; el de 21 de enero de 1971, en relación con éste; las Ordenes Ministeriales de 14 de enero y 3 de febrero de 1984; la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958; la de 27 de diciembre de 1956, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , y demás disposiciones de pertinente aplicación.

Fundamentos de Derecho

Se aceptan los de la Sentencia apelada,

No habiendo presentado escrito de alegaciones respecto de su recurso de apelación la recurrente en Primera Instancia -lo que, por otra parte, se justifica porque la misma carece de argumentos para impugnar una Sentencia que, estimando íntegramente el recurso por ella interpuesto, anuló la resolución administrativa que la había sancionado- este Tribunal ha de pronunciarse exclusivamente sobre la pretensión revocatoria que se ejercita por la Administración del Estado, y que, en síntesis, se justifica por entender que la referida sancionada, efectivamente, debió serlo a pesar de que su actividad fuera sólo la de alquilar material audiovisual y no la de producirlo, distribuirlo o venderlo, y ello -según razonaba- porque, al dedicarse la misma a esa actividad a sabiendas de que dicho material carecía de los requisitos y formalidades legalmente exigidos, tenía carácter de coautora de la infracción sancionable, añadiendo, además, que, aunque así no se entendiera, dada la fecha en que se llevó a cabo la inspección practicada en el establecimiento de la demandante, ya se encontraba en vigor el Decreto de 1 de septiembre de 1983 , que hacía extensiva aquella responsabilidad a quienes se dedicaran al simple alquiler de expresado material.

Ya existe, a propósito de la cuestión que es objeto de las presentes actuaciones, todo un cuerpo de doctrina por parte de este Tribunal del que, entre muchas Sentencias, cabe citar las de 2, 3 y 10 de diciembre de 1987,10 de febrero, 6 de junio y 3 de octubre de 1988,7 de abril y 13 y 19 de diciembre de1989, 23 de marzo y 9 de mayo de 1990 y 14 de marzo de 1991, y que es, precisamente, el que se ha explicitado y acertadamente aplicado en la Sentencia que ahora la Administración impugna, y, por cierto, de modo tan exhaustivo o incontestable que nos impide consignar razonamientos que no constituyan una innecesaria reiteración de los que íntegramente hemos aceptado, porque, sin más que insistir por nuestra parte en lo que en aquéllas tantas ocasiones tenemos declarado, muy en especial en la sentencia citada en último lugar, rigiéndose el Derecho Administrativo sancionador por las mismas reglas y principios que el Penal, el de tipicidad exige que se exonere, en este caso, de toda responsabilidad a aquél que, aun dedicándose a una actividad comercial o industrial relacionada con el material en cuestión, no es, en concreto, su productor, distribuidor o vendedor, por lo que ni siquiera la falta de diligencia que la apelante le reprocha puede equivaler a una efectiva autoría en cuanto al incumplimiento de una obligación que le es ajena, ya que, de entenderlo de otro modo, podría vulnerarse, incluso, otro elemental principio de carácter penal como el de personalidad de las penas -o de su equivalente, a estos efectos, sanción administrativa-, de tal manera que, como hacía ver la Sentencia de este Tribunal Supremo, de 19 de diciembre de 1989 , el Decreto de 21 de enero de 1971 no era aplicable en casos como el que nos ocupa, porque "los establecimientos de alquiler de películas ajenos a su producción no eran, por tanto, sujetos pasivos obligados a obtener ni la autorización previa para su producción (ellos no habían de producirlos), ni la licencia posterior para su venta y distribución, que debía obtener en todo caso el productor del material, por ser en todo caso el obligado a someter el resultado de la actividad productora al control del Ministerio para conseguir la licencia para su difusión».

Es cierto que esta obligación también se impone al que ejerce una actividad idéntica a la del actual apelado por el art. 3.º del Real Decreto de 1 de septiembre de 1983 , pero como también explica con todo detalle la Sentencia recurrida, no había lugar a aplicarlo en esta ocasión al no haber entrado el mismo en vigor cuando la supuesta infracción fue denunciada, sin que, frente a esto, pueda prevalecer la versión de la Administración apelante, porque aquél no fue desarrollado hasta la Orden de 14 de enero de 1984 y, por consiguiente, no pudo ser aplicado dada, por otra parte, la prórroga de su entrada en vigor que establecía la de 3 de febrero de igual año, y estimándolo así la Sentencia recurrida, la pretensión revocatoria de ésta que es objeto de este recurso no puede ser satisfecha.

No procede hacer expresa imposición de costas.

FALLAMOS

Declarando no haber lugar al recurso de apelación interpuesto por la representación procesal de la Administración del Estado, debemos confirmar y confirmamos la Sentencia dictada, con fecha 18 de marzo de 1988, por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional , en los autos de que aquél dimana, anulatoria de la Resolución de 5 de julio de 1984, de la Dirección General de Inspección del Consumo, que se confirmó en alzada y por la que se imponía la sanción a que dicha Sentencia se contrae; la cual declaramos firme, sin hacer expresa imposición de costas a ninguna de las partes.

Y, a su tiempo, con certificación de esta Sentencia, devuélvanse las actuaciones de Primera Instancia y expediente administrativo a la Sala de su procedencia.

ASI, por esta nuestra Sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- Julián García Estartús.- Francisco Javier Delgado Barrio.- Mariano Baena del Alcázar.- José Rodríguez Zapata.- José María Reyes Monterreal.- Rubricados,