STS, 23 de Abril de 1991
| Ponente | JULIAN GARCIA ESTARTUS |
| ECLI | ES:TS:1991:14750 |
| Fecha de Resolución | 23 de Abril de 1991 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 1.053.-Sentencia de 23 de abril de 1991
PONENTE: Excmo. Sr. don Julián García Estartús.
PROCEDIMIENTO: Apelación.
MATERIA: Devolución de cantidad con intereses. Daños y perjuicios. Paralización de la
construcción.
NORMAS APLICADAS: Art. 54 de la Ley de Bases de Régimen Local; art. 40.1 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado; art. 131 de la Ley jurisdiccional, y art. 105 de la CE.
DOCTRINA: La responsabilidad de los entes locales generadora del derecho a la indemnización por
los daños y perjuicios irrogados a los particulares en sus bienes y derechos como consecuencia
del funcionamiento de los servicios públicos o de la actuación de sus autoridades o funcionarios o
agentes en los términos establecidos en la legislación general sobre responsabilidad administrativa
a que se refiere el art. 54 de la Ley de Bases de Régimen Local de 2 de abril de 1985, exige para que se haga efectiva en un caso determinado, según lo dispuesto en el art. 40.1) de la Ley de Régimen Jurídico del Estado de 26 de julio de 1968 y 106 de la Constitución que se acredite la
relación de causa y efecto entre los hechos imputables a la Administración y los daños y perjuicios
indemnizables.
En la villa de Madrid, a veintitrés de abril de mil novecientos noventa y uno.
Visto el recurso de apelación interpuesto por don Germán , representado por el Procurador don Paulino Monsalve Gurrea, bajo la dirección de Letrado, siendo parte apelada el Ayuntamiento de Barcelona, representado por el Procurador don Ignacio Avila del Hierro y dirigido por Letrado, y estando promovido contra la Sentencia dictada por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, con fecha 13 de junio de 1989 , en pleito sobre devolución cantidad con intereses.
Es Ponente el Excmo. Sr. don Julián García Estartús, Magistrado de esta Sala.
Antecedentes de hecho
Ante la Sala Primera de lo Contencioso-Administrativo de la antigua Audiencia Territorial de Barcelona se ha seguido el recurso núm. 584/1987, promovido por don Germán , y en el que ha sido parte demandada el Ayuntamiento de Barcelona, sobre devolución cantidad con intereses.Segundo: Dicho Tribunal, actualmente el Superior de Justicia de Cataluña, Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, dictó Sentencia con fecha 13 de junio de 1989 , en la que aparece el Fallo que dice así: "Fallamos: Que desestimamos el "recurso contencioso-administrativo promovido por don Germán contra el Ayuntamiento de Barcelona respecto de la desestimación presunta de la petición formulada por el recurrente en escrito de 29 de enero de 1986, rechazando los pedimentos de la demanda, sin hacer declaración sobre las costas procesales.»
La referida Sentencia se basa en los siguientes fundamentos de derecho: "1.° El objeto del presente recurso contencioso-administrativo promovido por don Germán contra el Ayuntamiento de Barcelona se dirige contra la desestimación presunta de la petición formulada a dicha entidad local solicitando con fecha 29 de enero de 1986 la devolución de una determinada cantidad más sus intereses legales y los daños y perjuicios sufridos en los bienes del recurrente, cuyo montante se determinará en ejecución de Sentencia. 2.° En síntesis la reclamación dineraria se funda en los siguientes hechos: A) En el año 1966 la Comisión Municipal Ejecutiva del Ayuntamiento de Barcelona acuerda proceder a la inmediata ocupación de los terrenos viales de la calle DIRECCION000 de esta capital, para la apertura de dicha calle.
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Parte de estos terrenos estaban edificados y afectos a una industria, y a pesar de optar varios afectados en 1970 por el sistema de reparcelación con indemnización sustitutoria, se impugna la ocupación por los titulares de la industria acudiendo a la vía contencioso-administrativa. C) El recurrente, que adquiere la finca núms. NUM000 - NUM001 de la DIRECCION000 y obtiene licencia provisional de obras, que sucesivamente se va prorrogando, respecto de tres edificios que construye en el terreno adquirido y afectado por la ocupación suspendida por el litigio entablado entre el Ayuntamiento y la "Sociedad Cooperativa Agrupación Vidriera", ofrece con fecha 10 de enero de 1980 la cantidad de 5.000.000 de ptas. para el caso de que dentro de ese año el tramo ocupado de la DIRECCION000 se abra al tránsito público. D) Por escrito de 21 de diciembre de 1981 reitera al Ayuntamiento el ofrecimiento inicial de 1980, acordando la Comisión Municipal Permanente el 30 de diciembre del propio año requerir al recurrente para que ingrese la cantidad ofrecida en méritos a lo decidido en la Sentencia de 19 de mayo de 1981 en el contencioso sostenido entre la "Agrupación Vidriera" y el Ayuntamiento. E) Con fecha 21 de junio de 1982 el recurrente deposita la cantidad ofrecida y, como el vial no se abre en el curso de un año, por escrito de fecha 19 de julio de 1983 solicita la devolución con sus intereses legales, denunciando la mora en escrito de 24 de mayo de 1984. F) Con fecha 22 de octubre de 1984 el recurrente presenta escrito ante el Ayuntamiento ofreciendo, además del dinero depositado, 3.000.000 de ptas. si dentro de los próximos doce meses se abre la DIRECCION000 a la libre circulación, solicitando prórroga por dos años de la licencia de obras, renunciando a cualquier reembolso de la cantidad depositada. G) Con fecha 5 de febrero de 1986, al no abrirse el vial, se solicita la devolución de la suma depositada, con los intereses desde la fecha de ingreso, denunciando la mora en escrito de 6 de mayo del propio año; y H) En el mes de septiembre de 1986 Ia obra de apertura de la DIRECCION000 fue terminada. 3.° Toda la controversia gira respecto de la interpretación que haya de darse al documento de fecha 10 de enero de 1980 (núm. 1 de la demanda) en lo referente a si conforme a la tesis del actor nos encontramos ante una obligación condicional regida por el Derecho Civil que ha resultado incumplida por la entidad demandada (al no abrir un vial al tráfico público en plazo determinado), en cuyo supuesto procede resolver la obligación y restituirse lo percibido con los intereses y lucro cesante, o, por el contrario, la prestación del actor es de naturaleza obligatoria, toda vez que al haberse optado por el sistema de reparcelación de los terrenos afectados con indemnización sustitutiva, lo entregado lo fue a resulta de una liquidación definitiva, según sostiene la Administración demandada. 4.° La primera consecuencia de la relación de hechos en que sustancialmente las partes son concordes lleva a la conclusión de que entre el particular y la Corporación pública no existió más convención jurídica que la nacida en la relación obligatoria fijada por la Administración con fecha 30 de diciembre de 1981 (folios 216 y 217 del expediente 1.305 de 1966) por las siguientes razones: A) Por cuanto las indemnizaciones sustitutivas que comprenden los gastos de urbanización de la zona reparcelada se fijarán por la Administración si no hay controversia en el interesado, corriendo tales gastos de cuenta de los propietarios, según el valor de sus fincas ( arts. 36 y 47 del Reglamento de Reparcelación de Suelo afectado por Planes de Ordenación Urbana de 7 de abril de 1966 ), lo que implica la naturaleza jurídica obligatoria de la prestación fijada por el Ayuntamiento, sin que pueda admitirse que tal exacción queda al arbitrio del recurrente. B) Por cuanto lo manifestado por el recurrente en sus escritos de 10 de enero de 1980 (ofreciendo la cantidad reclamada), de 21 de diciembre de 1981 (reiterando tal ofrecimiento) y 22 de octubre de 1984 (ampliando el ofrecimiento inicial y solicitando prórroga para una licencia de obras) no tiene otro significado ni encierra otra declaración de voluntad que la de anticipar obligaciones propias, correspondientes a prestaciones dinerarias resultantes de cargas urbanísticas pendientes de liquidación definitiva nacidas de las indemnizaciones sustitutorias previstas en los arts. 74 y 116 del Reglamento de Gestión Urbanística de 25 de agosto de 1978 , toda vez que ni existe convenio con la Administración, ni tampoco voluntad recepticia de aceptar condiciones diferentes o destinos distintos respecto de la cantidad reclamada que los establecidos en el acuerdo de la Comisión Municipal Permanente de 30 de diciembre de 1981 (folio 217 del expediente 1.305/1966), y, por si ello no fuera decisorio, en el propio escrito del oferentese manifiesta de una manera clara, precisa e indudable: "Que dicha entrega se efectuará con miras de colaborar en las necesidades urbanísticas de esta zona y a cuenta de las posibles cargas que se pudieran fijar el día de mañana a los propietarios colindantes con motivo de la apertura de la DIRECCION000 "; y C) Por último, la concesión de una licencia de obras para la edificación en los terrenos objeto de ocupación con motivo de nuevas reparcelaciones obtenida de modo condicional, y sucesivamente prorrogada, está sujeta a las prevenciones de los arts. 39 y siguientes del Reglamento de Gestión Urbanística y comporta un beneficio para el recurrente que de otro modo no hubiera podido obtener, por lo que, contrariamente a lo manifestado, ningún perjuicio se le ha irrogado, máxime cuando la controvertida apertura del vial a la libre circulación se ha producido cuando el Ayuntamiento tuvo a su disposición los instrumentos jurídicos adecuados para ello, sin negligencia o desidia imputable al órgano municipal. 5.° Por lo expuesto procede desestimar el recurso sin hacer pronunciamiento expreso sobre las costas, al no apreciarse mala fe ni temeridad en ninguna de las partes.»
Contra dicha Sentencia la parte demandante interpuso recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos, y, en su virtud, se elevaron los autos y expediente administrativo a este Alto Tribunal, con emplazamiento de las partes, habiéndose sustanciado la alzada por sus trámites legales.
Acordado señalar día para el Fallo en la presente apelación cuando por turno correspondiera, fue fijado a tal fin del día 17 de abril de 1991, en cuya fecha tuvo lugar.
Vistos los preceptos legales y reglamentarios citados en la Sentencia recurrida y en esta resolución y los de general y pertinente aplicación.
Aceptando los fundamentos de derecho de la Sentencia apelada.
Fundamentos de Derecho
La pretensión revocatoria del recurrente de la Sentencia apelada al amparo de lo dispuesto en el art. 100 de la Ley reguladora de esta jurisdicción y la relativa a que se de lugar a las formuladas en el escrito de la demanda, han sido motivadas en un escrito de alegaciones en un juicio critico de los fundamentos relacionados por el Tribunal de instancia en orden a la interpretación que procede dar a la oferta hecha al Ayuntamiento de Barcelona el 10 de enero de 1980 de cinco millones de pesetas, y a la demora en la apertura de la DIRECCION000 , entre las de DIRECCION001 y DIRECCION002 , que estima imputable a esa Corporación Municipal y como causa de daños y perjuicios a su patrimonio consecuentes a la paralización en la construcción en dicha calle de tres edificios para los que estaba autorizado por la Administración que le había otorgado la correspondiente licencia.
Respecto a la primera de las cuestiones planteadas en este recurso, débese consignar, en primer término, que la oferta de 5.000.000 de ptas., para el caso en que dentro del año 1980 la DIRECCION000 , el tramo ocupado, se abriera al tránsito público, no fue aceptada por el Ayuntamiento demandado, que requirió al actor el ingreso de esa cantidad por acuerdo de la Comisión Municipal Ejecutiva de 30 de diciembre de 1981 en concepto de las cargas urbanísticas dimanantes de la reparcelación por indemnización sustitutoria a que dio lugar la apertura de ese vial; de lo que se infiere que la causa determinante del ingreso de dicha cantidad no estuvo en la obligación condicional a que se contrae la meritada oferta, sino en la estimada por la Administración por imperativo legal en aplicación de la normativa que regula la urbanización mediante el instrumento jurídico de la reparcelación sustitutoria; obligación reconocida por el recurrente al no impugnar el meritado acuerdo de 30 de diciembre de 1981 y en lo consignado en el documento de fecha 10 de enero de 1980 de que: "Dejando bien claro que dicha entrega se efectuará con miras de colaborar en las necesidades urbanísticas de esta zona y a cuenta de las posibles cargas que se puedan fijar en el día de mañana a los propietarios colindantes con motivo de la apertura de la DIRECCION000 »; sin que en este proceso se haya controvertido la cantidad que en definitiva deba satisfacer el recurrente como propietario de unos terrenos afectos a la apertura de dicho vial; no estando, pues, legitimada la devolución de la mentada cantidad interesada el 21 de julio de 1982 por el demandante, que no pudo reclamar el cumplimiento de una condición no aceptada por el Ayuntamiento demandado; que de haberlo sido daría lugar a la nulidad del acuerdo municipal de 30 de diciembre de 1981 en el extremo concerniente al requerimiento de que se ingresara dicha cantidad, efectuada en función de unas cargas urbanísticas; toda vez que la acción de la Administración en el orden jurídico y material no puede condicionarse al cumplimiento de unas obligaciones no previstas en la Ley por parte de los administrados, debiendo aquélla actuar dentro de la legalidad vigente y dentro de los plazos indicados en la misma, de lo que se infiere que la condición puesta por el recurrente como contraria a la Ley anularía la obligación del demandante, art. 1.116 del Código Civil , de no existir la causa legítima que hacía exigible la aportación económica del demandante.
La responsabilidad de los entes locales generadora del derecho a la indemnización por los daños y perjuicios irrogados a los particulares en sus planes y derechos como consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos o de la actuación de sus autoridades o funcionarios o agentes en los términos establecidos en la legislación general sobre responsabilidad administrativa a que se refiere el art. 54 de la Ley de Bases del Régimen Local de 2 de abril de 1985 , exige para que se haga efectiva en un caso determinado, según lo dispuesto en el art. 40.1) de la Ley de Régimen Jurídico del Estado de 26 de julio de 1967 y 106 de la Constitución , que se acredite la relación de causa y efecto entre los hechos imputables a la Administración y los daños y perjuicios indemnizables; nexo causal que no aparece probado en este recurso en relación con la reclamación del recurrente, ya que la demora en la apertura de la DIRECCION000 en el tramo comprendido entre las DIRECCION001 y DIRECCION002 , que dio lugar al acuerdo de ocupación adoptado en 1966 y que no se materializó hasta el mes de septiembre de 1986, no puede atribuirse, con los datos aportados al expediente administrativo y prueba practicada en Primera Instancia, al comportamiento moroso o negligente del Ayuntamiento, para lo cual falta la prueba de haber podido proceder a la realización de los actos materiales de apertura en tiempo anterior por estar en posesión de los instrumentos jurídicos que legitimaran el derribo de la industria que impedía esa apertura y su traslado a otro lugar, o, en su caso, el no haber ejecutado sus propios acuerdos dentro del plazo indicado en los planes y programas de urbanismo; carencia de prueba que excluye la declaración de responsabilidad en este proceso de la Administración Municipal.
Por lo expuesto procede desestimar el recurso de apelación interpuesto; sin que se aprecie temeridad o mala fe al objeto de la imposición de costas según lo dispuesto en el art. 131 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
FALLAMOS
Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de apelación interpuesto por la representación de don Germán contra la Sentencia dictada por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de 13 de junio de 1989 , recurso 584/1987. Sentencia que confirmamos en todos sus pronunciamientos; sin hacer expresa imposición de costas.
ASI, por esta nuestra Sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- Julián García Estartús.- Mariano Baena del Alcázar.- José María Reyes Monterreal.- Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. don Julián García Estartús, Magistrado Ponente, de lo que como Secretaria, certifico.- María Dolores Mosqueira Riera.- Rubricado.
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