STS, 7 de Noviembre de 1991

Ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la extinguida Audiencia Territorial de Palma de Mallorca se siguió el recurso núm. 153/1988, promovido por el Ayuntamiento de Calviá (Baleares) y en el que han sido partes demandadas la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares y la compañía mercantil "Inmobiliaria Grup, S. A.", sobre suspensión de licencia de obra.

Dicho Tribunal Superior dictó Sentencia con fecha 14 de enero de 1989 , en la que aparece el fallo que dice así: "Fallamos: Que en el proceso jurisdiccional tramitado conforme al procedimiento especial del art. 118 de esta Ley , en virtud de la suspensión acordada por el Alcalde del Ayuntamiento deCalviá, Decreto de 11 de abril de 1988 , de los efectos de la licencia otorgada por la Comisión Provincial de Urbanismo, Sección Insular de Mallorca, de 29 de enero de 1988, para la construcción de 27 apartamentos turísticos, garaje y piscina en el solar 42, zona 1, polígono XXIII del Sector Palma Nova (Urbanización Bahía de Palma) a "Inmobiliaria Grup, S. A.", debemos anular y anulamos tal licencia por haber sido otorgada con infracción grave y manifiesta de las leyes, sin hacer declaración especial sobre las costas causadas."

El anterior fallo se basa en los siguientes fundamentos de Derecho: "Primero: Que la potestad de suspensión de los efectos de las licencias a que se refiere el art. 178 del vigente Texto Refundido de la Ley del Suelo , ejercitada con fundamento en lo dispuesto en el art. 186 del mismo Cuerpo Legal , constituye una manifestación del deber de la Administración de velar por la legalidad urbanística en cuanto que aquella viene obligada a suspender las licencias concedidas vulnerando, de forma ostensible y grave, dicho ordenamiento, trasladando la decisión definitiva sobre la cuestión suscitada por dicha medida a la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, que ha de resolver el problema planteado por la vía del proceso especial regulado en el art. 118 de la Ley Jurisdiccional , que tiene como característica más acusada, aparte de su abreviada tramitación, la de quedar reducido el fallo a la alternativa que señala el párrafo 5.° del artículo citado , consistente en anular el acto suspendido o levantar la suspensión del mismo, y ello con la secuela de no producir cosa juzgada la sentencia que levante la suspensión controvertida, respecto de la nueva petición que pueda plantearse en el proceso ordinario, conforme señala el Tribunal Supremo, en Sentencias como las de 24 de mayo y 30 de junio de 1978, 10 de marzo de 1979 y 2 de julio de 1982 .-Segundo: Que pese a tener este proceso ese concreto contenido, antes de entrar en el estudio de la cuestión de fondo, es obligado examinar la problemática propuesta por las representaciones del Estado y Comunidad Autónoma, en torno a la derogación del art. 186.1 del Texto Refundido de la Ley del Suelo , dado lo dispuesto en la Constitución sobre la autonomía municipal y en la Ley Reguladora de las Bases sobre Régimen Local de 2 de abril de 1985 , sobre impugnación de actos y acuerdos de las Entidades Locales, art. 63 y siguientes , todo ello en base a los términos expuestos por la Sentencia del Tribunal Supremo, Sala Cuarta de 21 de febrero de 1986 ; es decir, si el Alcalde puede suspender los efectos de las licencias urbanísticas otorgadas por el Ayuntamiento, y por subrogación de él - art. 220 de la Ley del Suelo por la Comisión Provincial de Urbanismo. Mas analizada, lo cierto es que debe repetirse aquí, lo que ya se ha manifestado en repetidas Sentencias por esta Sala, como las de 12 de mayo y 25 de noviembre de 1987 y varias otras anteriores cuya cita se hace ociosa por conocida, y ésta no es otra que la de sostener la posición relativa a la posibilidad de suspensión de las licencias otorgadas, mediante Decreto de los Alcaldes, siempre y cuando se den las infracciones urbanísticas que motivan la entrada en liza del citado art. 186 . Por otro lado, ésta parece ser también la posición mantenida por el Tribunal Supremo en aquella antecitada sentencia, pues así resulta, a sensu contrario, cuando señala que - el mencionado art. 8.° de la Ley 40/1981 sustituye el sistema de suspensión directa previsto en dicho art. 186.2 por el de impugnación, debiendo en consecuencia estimarse éste derogado en cuanto se refiere a la forma procesal que rige dicho control de legalidad de las licencias municipales citadas, y el incumplimiento de este nuevo sistema procesal debe ser calificado de causa determinante de nulidad de la suspensión directa adoptada al margen del mismo en cuanto que al constituir una más rígida protección de la autonomía municipal, garantizada por el art. 140 de la Constitución , su inobservancia supone la utilización de un procedimiento derogado que el Legislador ha estimado incompatible con el respeto debido a la concepción constitucional de dicha autonomía-; es decir, que para nada se refiere al contenido del art. 186.1, apartado distinto del 2 , en tanto en cuanto en el primero se mantiene un absoluto respeto a la autonomía municipal, y en el segundo otro órgano distinto del primero puede suspender los efectos de actos dictados en virtud de facultades regladas. Por último debe indicarse que este mismo razonamiento, junto con una correcta interpretación de lo dispuesto en el art. 220 de la Ley del Suelo al aplicar el juego de la ficción legal en los supuestos de subrogación como ocurren en el presente caso, y en el concreto contenido u objeto del art. 186 en relación con el 178 de la Ley del Suelo -los Alcaldes pueden suspender los efectos de una licencia cuando su otorgamiento constituye una infracción manifiesta y grave del Ordenamiento urbanístico, y, presupuesta tal facultad respecto de las concedidas, por subrogación en la competencia municipal, por las Comisiones Provinciales de Urbanismo ( Sentencias del Tribunal Supremo de 15 de marzo de 1983 y 13 de marzo de 1984 )-, nos conduce a rechazar la pretendida injerencia o ataque que tal procedimiento de suspensión hace a la autonomía de las Comunidades Autónomas, alegada por la representación de ésta, ya que como decimos, dicho procedimiento no es más que una manifestación de la autonomía municipal reconocida por la Constitución al servicio de la gestión de los intereses municipales, en relación al otorgamiento de las licencias cuando constituyan una infracción urbanística grave y manifiesta.- Tercero: El art. 27 de la Ley del Suelo distingue dos clases de suspensión de licencias, una potestativa, para la formación, y otra de carácter automático derivada de la aprobación inicial del Plan, y, es indudable, que en el presente caso nos encontramos con la primera de las mencionadas - con la finalidad y la conveniencia de estudiar la revisión de dicho PGC, dice el acuerdo de suspensión de 1 de octubre de 1987- que, como es sabido tiene por fundamentación prevenir que las licencias que se otorguen durante el período de formación (revisión en el caso de autos) pudieran contradecir la ordenación proyectada, y con ello, dificultar la ejecución de la misma, o como dice la Sentencia del Tribunal Supremo de 11 de febrero de 1985 -la naturaleza de dichasuspensión y la finalidad de la prohibición de otorgamiento son las propias de una institución de carácter cautelar que tiene por objeto asegurar que, mientras se tramita y aprueba un Plan, no se produzcan actos de aprovechamiento del suelo que, al amparo del Ordenamiento en trance de sustitución, consoliden situaciones en pugna con el modelo territorial previsto por el nuevo Plan-. Pues bien sobre esta base jurisprudencial y atendiendo a esa finalidad que presentan las suspensiones del otorgamiento de licencias que las Corporaciones locales pueden decretar, tanto la autorizada para estudiar una nueva ordenación como la determinada, ope legis, por la aprobación inicial de un Plan, y que como decimos son medidas cautelares para evitar situaciones distorsionantes del planteamiento, debemos examinar los tres motivos de oposición alegados por la Comunidad Autónoma y por el titular de la licencia otorgada y suspendida sus efectos por Decreto de 11 de abril de 1988 , cuya legalidad constituye el objeto de la presente litis, y que son los siguientes: a) falta de acuerdo previo, a la suspensión del otorgamiento de licencias, de revisión o modificación del planeamiento; b) indeterminación concreta de las áreas afectadas, y c) incumplimiento de lo previsto en el art. 121.1 del Reglamento de Planeamiento en orden a la falta de comunicación personal a la interesada del mencionado acuerdo de suspensión de otorgamiento de licencias de 1 de octubre de 1987 defectos formales en el expediente de suspensión, que junto con el hecho de -la estricta sujeción del proyecto a los parámetros urbanísticos previstos en el Plan General de Ordenación Urbana de Calviá, llevaron a la Comisión Provincial de Urbanismo a entender que debía conceder la licencia solicitada.-Cuarto: Que por lo que hace referencia a los dos primeros motivos alegados de ineficacia del acuerdo de suspensión del otorgamiento de licencias cuestionado, una lectura detenida de su contenido junto con una interpretación del contenido de los arts. 27 de la Ley del Suelo y 117 del Reglamento de Planeamiento nos conduce a su desestimación, no sólo porque se contiene en el mismo ese acuerdo formal de iniciar la revisión del Plan -iniciar los trabajos conducentes a tal objetivo-, sino además porque en su cuadro anexo se contiene la referencia a - áreas o usos comprendidos en el territorio que se prevé que abarcará el futuro Plan-. Igual suerte de rechazo debe sufrir el tercero de los motivos, pues aun reconociendo que efectivamente esa notificación personal de la suspensión del otorgamiento de licencias, no se hizo a la sociedad solicitante, por parte de la Corporación Local con clara infracción de lo dispuesto en el art. 121.1 del Reglamento mencionado, es más cierto que una vez denunciada la mora, por la pasividad municipal, correspondía a la Comisión Provincial de Urbanismo ordenar, ante la publicación de la suspensión de las licencias por el Ayuntamiento y el informe de la propia Entidad Local, de que no se había practicado tal interrupción (folio 26 del expediente), la observancia de las previsiones contenidas respecto del régimen aplicable a las licencias solicitadas en los períodos transitorios, previo a la suspensión ( Sentencia del Tribunal Supremo de 14 de marzo de 1988 ), dado que dicha Corporación local había perdido la competencia para resolver y debía esperar a la resolución del órgano sustituto. En consecuencia de todos los anteriores razonamientos, y teniendo siempre presente la finalidad última que persigue toda suspensión cautelar del otorgamiento de licencias, que no es otra que evitar el nacimiento de situaciones urbanísticas contrarias a una nueva ordenación, debemos dictar resolución confirmatoria de la suspensión de efectos de la licencia otorgada, decretada por el Alcalde del Ayuntamiento de Calviá, con los efectos consiguientes, no apreciando razones determinantes que lleven a una expresa imposición de costas."

Contra dicha sentencia interpusieron la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares y la representación de la sociedad "Inmobiliaria Grup, S. A." sendos recursos de apelación, los que fueron admitidos en ambos efectos y, en su virtud, se elevaron los autos y el expediente administrativo a este Alto Tribunal, con emplazamiento de las partes, habiéndose sustanciado la alzada por sus trámites legales.

Acordado señalar día para el fallo en la presente apelación cuando por turno correspondiera, fue fijado a tal fin el día 24 de octubre de 1991, en cuya fecha tuvo lugar.

Fundamentos de Derecho

Se aceptan, en todo lo esencial, los que contienen la sentencia apelada.

La sentencia que es objeto de impugnación en la presente alzada jurisdiccional ha recaído en el proceso especial del art. 118 de la Ley de esta Jurisdicción seguido a instancia del Ayuntamiento de Calviá, en virtud de lo acordado por Decreto de su Alcaldía de fecha 11 de abril de 1988, dictado al amparo del art. 186.1 de la Ley del Suelo , en cuya resolución municipal se acordó la suspensión inmediata de la licencia de obras otorgada en favor de la sociedad codemandada, en virtud de subrogación, por la Comisión Provincial de Urbanismo, Sección Insular de Mallorca, mediante acuerdo de 29 de enero de 1988; contra la aludida sentencia de primera instancia interpusieron recurso de apelación tanto la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares como la sociedad titular de dicha licencia de obras, aduciendo como motivos de impugnación análogas alegaciones a las mantenidas respectivamente ante el Tribunal a quo en apoyo de su petición de levantamiento de la aludida suspensión de la licencia de obras litigiosa; tales alegaciones son objeto de examen en los acertados razonamientos que contiene la sentencia impugnada y que han sido anteriormente transcritos, lo que excusa de su repetición, siendo suficiente resaltar, por su relevanteimportancia para la decisión del presente litigio y haber sido objeto de especial examen en los escritos formulados por las partes en esta segunda instancia, las consideraciones que seguidamente se consignan.

En primer término y en cuanto a la cuestión que, por imperativo de su propia naturaleza jurídica, es previa a las restantes planteadas en este ligio, es decir, la relativa a la vigencia de la potestad de suspensión de licencias que reconoce al Alcalde el art. 186.1 de la Ley del Suelo y aplicabilidad de tal facultad legal cuando se trata de licencias otorgadas por la Administración Autonómica, debe significarse que, contrariamente a lo que mantiene la Administración Autonómica apelante, la expresada facultad que otorga al Alcalde el citado art. 186 de la Ley del Suelo , en su apartado 1.°, para disponer la suspensión de los efectos de una licencia cuando el contenido de la misma constituya manifiestamente una infracción urbanística grave, debe estimarse vigente, sin que a ello obste lo que disponen los invocados arts. 65 y 66 de la Ley 7/1985, de Bases de Régimen Local , así como su disposición derogatoria e), ni la doctrina jurisprudencial sentada por el Tribunal Constitucional en sus Sentencias 213/1988, de 11 de noviembre, y 259/1988, de 22 de diciembre , que cita dicha Administración apelante, puesto que si bien es cierto que la jurisprudencia constitucional aludida ha dejado establecido que el apartado 2.° del repetido art. 186 no puede prevalecer frente al principio de autonomía municipal que consagran los arts. 137 y 140 de la Constitución , en la medida en que su aplicación pueda suponer una indebida intromisión de un órgano estatal o autonómico en la esfera de competencias estrictamente locales ( Sentencia del Tribunal Supremo de 21 de febrero de 1986 , entre otras), no cabe decir lo mismo respecto del apartado 1.º de aquel precepto, que más bien viene a reforzar, como evidentemente sucede en el presente caso, la autonomía de la Corporación que acuerda la suspensión de una licencia otorgada, en virtud de subrogación, por un órgano de la Administración Autonómica ( Sentencias de este Alto Tribunal de 15 de marzo de 1983 y 13 de marzo de 1984, que se citan por el Tribunal a quo, y 6 de diciembre de 1986 , a más de otras); tal principio de autonomía de los entes locales veda cualquier interpretación que propugne, como aduce la representación procesal de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares, la derogación (por aplicación de lo que preceptúa la disposición derogatoria tercera de la Constitución), del referido apartado 1.º del art. 186 de la Ley del Suelo y así lo ha reconocido expresa o implícitamente esta Sala, entre otras, en las Sentencias de 22 de enero y 6 de febrero de 1988, y 25 de enero de 1989 , que cita la propia parte recurrente como fundamento de su forzada interpretación de esta doctrina jurisprudencial. Conviene significar que la facultad de conceder licencias de obras por subrogación, previa denuncia de mora, que actualmente ostenta como excepcional la Administración Autonómica con fundamento en los art. 220 de la Ley del Suelo y 9 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales de 17 de junio de 1955 y sus concordantes, una vez transferidas por el Estado estas competencias, supone solamente que, al conceder la licencia discutida, la Comisión Provincial de Urbanismo no hizo otra cosa que sustituir transitoria y ocasionalmente al Ayuntamiento de Calviá, competente en principio para conceder o denegar dicha licencia a tenor de lo que preceptúan los arts. 179.1 y concordantes de la Ley del Suelo , por lo que, si el Alcalde puede suspender una licencia otorgada por la Corporación municipal que ostenta competencia propia a este respecto, por la misma razón y con base en el mismo art. 186.1 puede hacerlo con referencia a las otorgadas, hay que insistir en ello, por subrogación del órgano autonómico en el supuesto de inactividad municipal; lo cual no es sino consecuencia del régimen jurídico general porque deben regirse, incluido el relativo a su suspensión cautelar, las licencias concedidas por el órgano extralocal.

En segundo lugar, que los supuestos defectos formales de que adolece el Decreto de suspensión de la licencia litigiosa, según la tesis que propugnan las entidades apelantes, son pormenorizadamente rechazados en la fundamentación jurídica de la sentencia recurrida, mediante una argumentación que se acepta y no es preciso reiterar aquí, siendo suficiente destacar a este respecto las siguientes consideraciones.

De un lado, que las alegaciones consistentes en el pretendido incumplimiento de lo preceptuado en los arts. 27 de la Ley del Suelo y 117.1, a) y b) del Reglamento de Planeamiento , que se imputa por las partes apelantes al Decreto de 11 de abril de 1988 , por no existir acuerdo previo de formación de una nueva planificación, es decir, de iniciar la revisión o modificación del planeamiento vigente, ni contener la suficiente delimitación de las áreas o usos comprendidos en el territorio a que se prevé que abarcará el futuro Plan, carecen de consistencia y deben ser rechazadas puesto que ambos requisitos fueron suficientemente cumplidos, según se deduce claramente de los propios términos del acuerdo de fecha 1 de octubre de 1987, adoptado por el Pleno Municipal con base en lo dispuesto en el art. 27.1 de la Ley del Suelo y en cuya virtud se suspendió, con carácter general, el otorgamiento de licencias de obras en el área perfectamente delimitada en el anexo a dicho acuerdo, acto que fue publicado en el "Boletín Oficial de la Comunidad Autónoma" con anterioridad a la fecha en que la Comisión Provincial de Urbanismo concedió la licencia debatida, en 1 de febrero del mismo año (folio 57 de los autos). Debe significarse que la petición inicial de licencia de obras para edificar 27 apartamentos turísticos en la calle de Las Sirenas, de la Urbanización Bahía de Palma del término municipal de Calviá, la presentó la codemandada "Inmobiliaria Grup, S. A.", en 8 de septiembre de 1987, y que el acuerdo municipal de suspensión de licencias se dictó en1 de octubre del mismo año, es decir, antes de transcurrir un mes desde aquella solicitud; por ende, la suspensión de licencias afectaba a la litigiosa, aunque su petición fuese anterior.

De otra parte, que si bien es cierto que el acuerdo de suspensión general de licencias a que acaba de hacerse referencia no fue concretamente modificado a la sociedad "Inmobiliaria Grup, S. A.", ni consta acreditado que, a más del expresado "Boletín Oficial", fuera publicado en uno de los diarios de mayor difusión de la provincia, en cumplimiento de lo que disponen los arts. 27 de la Ley del Suelo y 117.2 del Reglamento de Planeamiento , no lo es menos que tal omisión es imputable precisamente a la Administración Autonómica que la aduce como motivo de nulidad del Decreto tantas veces aludido, puesto que, a partir del momento en que el Ayuntamiento recibió la comunicación de haberse producido la denuncia de mora ante la Comisión Provincial de Urbanismo y se le pidió la remisión del expediente administrativo, perdió la competencia para acordar el cumplimiento de tales requisitos formales en el expediente administrativo, habiendo debido hacerlo la Comisión Provincial de Urbanismo (como también acordar la interrupción del procedimiento de concesión de licencias según previene el art. 121.1 del Reglamento de Planeamiento ); puesto que no habían sido practicados dichos trámites por el Ayuntamiento hasta el momento de ser requerido para la remisión del expediente, en virtud de la denuncia de mora, ya que dicha Comisión se subrogó en el lugar de Corporación y pasó a tramitar el expediente de concesión de licencia; y a más de todo ello, que es más importante, la existencia de la suspensión general de licencias acordada en la sesión del Pleno Municipal de fecha 1 de octubre de 1987 era perfectamente conocida, tanto por la referida sociedad solicitante de la licencia litigiosa, como por la misma Comisión de Urbanismo, no solamente por su publicación en el "Boletín Oficial" correspondiente, sino también por lo que se manifiesta en el escrito de denuncia de mora presentado por aquélla el 9 de noviembre de 1987 y que obra al folio 21 del expediente administrativo, en el que expresamente se alude al referido acuerdo y su publicación; todo lo cual, impide apreciar causa alguna de nulidad de los actos que se alega están formalmente viciados, al no existir indefensión de la compañía mercantil solicitante de la licencia.

Por último y en lo que hace referencia a la asimismo alegada inexistencia, en el presente caso, de una infracción urbanística grave y manifiesta, según exige como conditio sine qua non para su aplicación el repetido art. 186.1 y jurisprudencia recaída en aplicación del mismo, que invocan las entidades apelantes, esta Sala considera que la infracción cometida por la Comisión Provincial de Urbanismo al conceder la licencia tantas veces aludida pese a constarle, en el momento de hacerlo, que con anterioridad a su otorgamiento, el Ayuntamiento en cuyo lugar actuaba por subrogación había acordado la suspensión general de licencias en determinadas zonas de los polígonos que en el anexo al acuerdo se especificaban, entre las que se hallaban la correspondiente a los terrenos de la solicitante de aquella licencia, constituye una cualificada infracción urbanística jurídico-formal, grave y manifiesta, comprendida en el ámbito de la potestad de suspensión de una licencia ya otorgada, que reconoce al Alcalde el citado art. 186.1 .

Por cuanto ha quedado anteriormente argumentado y restantes consideraciones que contiene la sentencia apelada, procede desestimar los recursos de apelación interpuestos por las entidades codemandadas y, en consecuencia, confirmar íntegramente la sentencia recurrida, sin que se aprecien motivos que justifiquen un especial pronunciamiento en cuanto al pago de las costas procesales de esta alzada, a tenor de lo preceptuado en el art. 131 de la Ley de esta Jurisdicción .

FALLAMOS

Desestimamos los recursos de apelación deducidos por la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares y por "Inmobiliaria Grup, S. A.", contra la Sentencia de fecha 14 de enero de la Audiencia Territorial de Palma de Mallorca en la primera instancia de este proceso, confirmando íntegramente dicha sentencia impugnada, sin hacer especial pronunciamiento en cuanto al pago de las costas procesales.

ASI, por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos. Francisco Javier Delgado Barrio. Juan García Ramos Iturralde. Miguel Pastor López. Rubricados.