STS, 19 de Septiembre de 1991

La Sentencia apelada contiene parte dispositiva que copiada literalmente dice: Fallo: 1.º Desestimar el presente recurso. 2.º No efectuar especial pronunciamiento en materia de costas. A este fallo sirvieron de fundamentación los de la Sentencia apelada: 1.° La primera cuestión suscitada en esta litis hace referencia a la determinación de la naturaleza de los derechos reconocidos en los arts. 100 a 103 del Estatuto de Personal del Instituto Nacional de Previsión, aprobado por Orden Ministerial de 28 de abril de 1978 , según sostiene la representación del recurrente, los citados preceptos que fueron derogados por Orden de 22 de diciembre de 1983 , contenían auténticos derechos de Seguridad Social, por lo que, dada su naturaleza, su subsistencia quedaba amparada por lo dispuesto en la disposición adicional primera , párrafo 4, del Real Decreto-ley 36/1978, de 16 de noviembre , y en consecuencia no podía quedar válidamente derogados mediante una norma con rango de Orden Ministerial , por vedarlo el principio de jerarquía normativa. El hecho de que las prestaciones que reconocían los citados arts. 100 a 103 del Estatuto de Personal del Instituto Nacional de Previsión deben ser consideradas como derechos de Seguridad Social lo deriva el recurrente del contenido de los arts. 181 y siguientes de la Ley General de la Seguridad Social , entendiendo que se trata de una mejora directa de las prestaciones asumidas en su día por el Instituto, en concordancia con lo dispuesto en los preceptos últimamente citados. No obstante, esterazonamiento no puede ser compartido, toda vez que la mejora directa de prestaciones a que se refieren los arts. 181 y siguientes de la Ley General de la Seguridad Social , de que se ha hecho mención, se refieren exclusivamente a la acción protectora del régimen general, lo que determinan que los mismos no sean aplicables en el presente caso, dado que los funcionarios como el interesado no se integraron en dicho régimen general, en cuanto se refieren a las coberturas ahora examinadas, sino hasta la promulgación del Real Decreto 1220/1984, de 20 de junio , cuando ya habían sido derogados los arts. 100 a 103 del Estatuto de Personal por la Orden de 22 de diciembre de 1983 antes citada. En consecuencia, la determinación de si estos preceptos conferían o no verdaderos derechos de seguridad social debe verificarse mediante el examen de su propio contenido. A este respecto debe señalarse que los funcionarios del extinguido Instituto Nacional de Previsión percibían las prestaciones por jubilación y otras contingencias a cargo de la denominada Mutualidad de la Previsión, de afiliación obligatoria, que asumía la cobertura de aquellas contingencias mediante el abono de las correspondientes pensiones sustitutorias de las del régimen general de la Seguridad Social, y las complementarias de las mismas mediante un típico sistema de seguridad social de aplicación respecto de los funcionarios afectados. Por el contrario, los complementos otorgados en los arts. 100 a 103 del Estatuto de Personal , que corrían a cargo del propio Instituto Nacional de Previsión y no de la Mutualidad, deben ser considerados no como auténticas prestaciones de seguridad social, sino como una ayuda derivada de la acción social del Instituto, según indica el epígrafe del capítulo en que aquéllos se incluyen, y que incorpora una muy variada serie de prestaciones en favor de los funcionarios, entre ellas la concesión de anticipos, préstamos, ayudas para estudios, que ninguna relación guardan con el sistema propio de seguridad social de aquellos funcionarios, encomendando por entonces a la Mutualidad de la Previsión, como antes se ha dicho. En consecuencia, dado que los complementos de acción social que aquí se reivindican no pueden ser considerados como propios derechos de Seguridad Social, los mismos no quedan incluidos en la garantía contenida en la disposición adicional primera , párrafo 4, del Real Decreto-ley 36/1978, de 16 de noviembre , y por ello podían ser válidamente suprimidos por norma de idéntico rango a la que los estableció, como así ocurrió mediante Orden de 22 de diciembre de 1983 .

2. Lo anteriormente expuesto conlleva necesariamente la desestimación de la invocada desviación de poder, que en el escrito de demanda se hace depender exclusivamente del uso de la potestad reglamentaria para la derogación de derechos reconocidos por la Ley, lo cual no ocurre en el presente casó según los razonamientos precedentes. De todos modos, tampoco se aporta prueba alguna que permita razonablemente concluir que se ha producido un uso de las facultades administrativas para fines distintos de los previstos en el ordenamiento jurídico, en los términos contenidos en el art. 83.3 de la Ley Jurisdiccional, por lo que procede asimismo desestimar este motivo de impugnación. 3.° En consecuencia, se refiere a la pretensión formulada con carácter alternativo, relativa a la indemnización solicitada con ocasión del adelanto de la edad en que el interesado debió jubilarse según lo dispuesto en la Ley 30/1984, de 2 de agosto , la misma debe examinarse, según ha declarado reiteradamente esta Sala, a la luz de la doctrina establecida por el Tribunal Constitucional en sus Sentencias de 26 de julio de 1986 y 11 de junio de 1987 , según la cual, el funcionario que ingresa al servicio de la Administración Pública se coloca en una situación jurídica objetiva, definida legal y reglamentariamente y, por ello, modificable por uno y otro instrumento normativo del acuerdo con los principios de reserva de Ley y de legalidad, sin que consecuentemente pueda exigir que la situación estatutaria quede congelada en los términos en que se hallaba regulada al tiempo de su ingreso. En tal sentido se establece que, por parte de cada funcionario, se ostenta el derecho a la jubilación, pero no el derecho, sino la expectativa frente al legislador, a que la edad de jubilación continúe inalterada por aquél, de modo que permanezca tal y como se hallaba regulada al tiempo de su acceso a la función pública. En consecuencia, al no existir tal derecho no puede reprocharse a la Ley modificadora de aquella situación una supuesta vulneración del art. 33.3 de la Constitución Española, puesto que lo que se da es una alteración del régimen del referido derecho en el ámbito dé la potestad del legislador constitucionalmente permisible, pero no una propia privación de derechos. De cuanto antecede debe concluirse obligatoriamente que, negándose el supuesto referido de privación de derecho, no puede entrar en juego la responsabilidad patrimonial definida en el art. 106.2 de la Constitución Española, y regulada en los arts. 40 y 41 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado y 121 y 122 de la Ley de Expropiación Forzosa , dado que, además de la ausencia de lesión de derechos incorporados al patrimonio del interesado en los términos ya expuesto, tampoco concurre el requisito relativo a la individualización del daño, pues, en buena doctrina, la modificación legislativa de que trae causa el acto impugnado ha operado sobre una situación jurídica compleja o status, cual el de funcionario, y con carácter de generalidad respecto de todos cuantos se hallan en dicha situación, lo cual excluye la condición de individualizado a que se refieren los preceptos antes citados. Por ello procede la desestimación íntegra del presente recurso. 4.° No es de apreciar especialmente temeridad o mala fe a los efectos de imposición de costas, conforme a lo prevenido en el art. 131 de la Ley Jurisdiccional.»

Notificada la anterior Sentencia, se interpuso recurso de apelación ante la correspondiente Sala del Tribunal Supremo. Por providencia de 20 de abril de 1989, se admite en ambos efectos y se acuerda emplazar a las partes y remitir las actuaciones y expediente administrativo a dicho Tribunal.

Recibidas las actuaciones y personado y mantenida la apelación por el Procurador don José Luis Ferrer Recuero, se acuerda darle traslado para que presente escrito de alegaciones. El señor Ferrer Recuero evacúa el trámite conferido y tras alegar lo que estimó conveniente a su Derecho suplicó a la Sala revoque la Sentencia apelada y en su virtud se proceda a: a) Aplicar a mi mandante el art. 100 del Estatuto de Personal del Instituto Nacional de Previsión y, en consecuencia, si su pensión de jubilación no alcanza el 100 por 100 de los haberes acreditados en el momento del hecho causante, que se le reconozca el derecho a un complemento a cargo del Instituto Nacional de la Seguridad Social en la cuantía necesaria para alcanzar dicho porcentaje, condenando al Instituto Nacional de la Seguridad Social a estar y pasar por dicho pronunciamiento en la cuantía que se le cuantificará en el momento procesal oportuno, b) Reconocer la vigencia de los derechos previstos en los arts. 101, 102 y 103 del Estatuto de Personal para el caso de producirse el hecho causante o las circunstancias previstas en los mismos, c) Alternativamente, indemnizar a mi mandante por los perjuicios económicos que le ocasiona el anticipo de la edad de jubilación estatutariamente establecida en setenta años. Indemnización que se cifra en la diferencia entre la pensión que se le ha reconocido y el sueldo global que hubiese disfrutado de continuar en situación de servicio activo, así como el reconocimiento de la antigüedad a aceptar pasivos que le hubiese correspondido de continuar en activo hasta cumplir los setenta años, cantidades que se cuantificarán en el momento procesal oportuno.

El Procurador Zulueta y Cebrián, en nombre de la parte apelada, presenta escrito en el que después de alegar lo que convino a su Derecho suplicó a la Sala dicte Sentencia por la que desestime el recurso de apelación contra la Sentencia dictada por la Audiencia Territorial de Barcelona de fecha 22 de marzo de 1989 planteado por don Tomás , confirmando la Sentencia de la Audiencia Territorial en todos sus términos.

Conclusas las actuaciones, se señaló para votación y fallo de este recurso la audiencia de 12 de septiembre de 1991, en cuyo acto tuvo lugar su celebración.

Visto: Siendo Ponente de la misma el Excmo. Sr. Magistrado don Enrique Cáncer Lalanne.

Fundamentos de Derecho

Se aceptan los fundamentos de la Sentencia apelada.

Como esta apelación se refiere a un asunto que ha sido planteado ante este Tribunal y resuelto por el de Instancia exactamente en los mismos términos que el que fue objeto de la Sentencia de este Alto Tribunal del 3 de mayo de 1991. razones de lógica jurídica hacen necesario que se pase a reproducir lo que entonces se dijo.

Este proceso tiene su origen en la impugnación de la resolución de la Dirección General del Instituto Nacional de la Seguridad Social de fecha de salida 27 de octubre de 1988, desestimatoria del recurso de reposición interpuesto contra la resolución del Instituto Nacional de Previsión del 14 de septiembre de 1988, denegatoria de la solicitud planteada por don Tomás , funcionario de la Administración de la Seguridad Social, para que a), se reconociera su derecho a que le fuera aplicado el art. 100 del Estatuto de Personal de Funcionarios del Instituto Nacional de Previsión , aprobado por Orden Ministerial de 28 de abril de 1978 , y que a la vista de la cuantía de la pensión de jubilación que en su día se reconozca, se le fijara, en su caso, el complemento declarado en dicho artículo y se le haga pago del importe que resulte; b) se le reconozca la vigencia de los derechos previstos en los arts. 101, 102 y 103 del -nombradoEstatuto de Personal para el caso de producirse el Derecho causante o las circunstancias previstas en los mismos; c) alternativamente indemnizar al principal de los perjuicios económicos que le ocasiona el anticipo de la edad de jubilación establecida estatutariamente en setenta años, indemnización que se cifra en la diferencia entre la pensión que se le reconozca a la firmante y las sumas que percibiría por su trabajo en activo.

Las peticiones inicialmente denegadas por la Administración se reproducen en la demanda, a modo de pretensiones de restablecimiento de la situación jurídica alterada por la denegación cuya nulidad se plantea como pretensión principal; ello da lugar a un asunto de personal, en principio no apelable, conforme al art. 94.1.a) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , al menos en lo concerniente al ámbito procesal delimitado por los extremos a) y b) de la solicitud actora, relativos al reconocimiento del complemento establecido por el art. 100 del Estatuto mencionado y de la vigencia de los arts. 101 a 103 de dicho Estatuto; mientras que la petición alternativa de indemnización por jubilación anticipada constituye un tema que transciende de las meras cuestiones de personal, sometido por tanto a la regla general de apelabilidad de las Sentencias dictadas por las Audiencias, según lo establecido alrespecto en el precepto antes nombrado de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. De ahí que el conocimiento de esta apelación haya de quedar reducido a la alegación de desviación de poder y de nulidad de la Orden Ministerial de 22 de diciembre de 1983, aducidas por el actor en apoyo de las pretensiones referentes a los extremos de sus peticiones calificadoras de cuestiones de personal, que sí son apelables en los términos del art. 94.2.a) y b) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , y a la pretensión alternativa concerniente a la solicitud de indemnización por anticipación de edad de jubilación.

En lo que respecta a la alegada nulidad de la Orden Ministerial de 22 de diciembre de 1983 , el actor la fundamenta en la supuesta vulneración del principio de jerarquía normativa, al entender que esa norma se opone a los derechos a la Seguridad Social que le fueron reconocidos por el art. 100 del Estatuto de Personal del Instituto Nacional de Previsión , aprobado por Orden Ministerial de 28 de abril de 1978 , y garantizados por el art. 181 y siguientes de la Ley General de Seguridad Social, texto refundido de 30 de mayo de 1974, y su disposición transitoria primera, punto 3 , y que le fueron expresamente mantenidos por la disposición adicional 1, punto 4, del Decreto-ley 36/1978, de 16 de noviembre , que es norma de rango legal, que, en opinión del actor, no podía ser desconocida por la citada Orden Ministerial de 1983 que derogó los arts. 100 a 103 del Estatuto de Personal del Instituto Nacional de Previsión . Pero esa alegación no puede ser estimada, pues aparte de que, como bien se dice en la Sentencia apelada, los complementos y derechos a que se refieren los aludidos preceptos del Estatuto de Personal no constituían auténticas prestaciones de Seguridad Social, sino una ayuda derivada de la acción social del Instituto Nacional de Previsión, según se desprende del epígrafe del capítulo que los incorpora y de la propia naturaleza de las ayudas que allí se contienen, que no guardan relación con las propias de la Seguridad Social, por lo que no podían ampararse, ni ellos, ni la Orden de 1978 que los establecía, en la fuerza normativa del Decreto-ley 36/1978 , además ha de tenerse en cuenta que los derechos a la Seguridad Social que alude la disposición adicional primera, punto 4, del Decreto-ley 36/1978 , son los que merezcan la consideración de adquiridos, por haber entrado a formar parte, de un modo definitivo, del patrimonio de su titular. Lo que quiere decir que el Decreto-ley únicamente venía a reconocer el mantenimiento de las situaciones subjetivas, que, en el momento de su entrada en vigor, se hubieran consolidado conforme a la normativa particular entonces de aplicación, pero sin producir ni una elevación a su rango formal del correspondiente a dicha normativa, ni establecer una congelación de las particulares regulaciones, que habrían de seguir sometidas a las variaciones que la Administración quisiera establecer en el futuro mediante nuevas normas del rango adecuado. De modo que no existe ningún obstáculo legal para que la regulación fijada para los antiguos funcionarios del Instituto Nacional de Previsión, por Orden Ministerial de 28 de abril de 1978 , pudiera ser derogada por la posterior y del mismo rango de 22 de diciembre de 1983, que sería la vigente al producirse la jubilación de la actora. Es decir, y en conclusión, aunque se partiera de la hipótesis mantenida por la actora de que los derechos de los arts. 100 a 103 de la Orden Ministerial de 28 de abril de 1978 merecieran ser calificados como de «seguridad social», ni siquiera en ese supuesto se podría impedir que tales preceptos pudieran ser modificados por norma posterior de rango suficiente.

En cuanto a la desviación de poder, los anteriores razonamientos excluyen su estimación, dado que la actora funda ese defecto en la afirmación de que la Administración se ha desviado de los fines públicos al derogar mediante una Orden Ministerial una disposición de rango legal, y visto que tampoco se aporta una prueba razonable que venga a demostrar que la Administración, al actuar pasivamente, denegando por silencio la petición inicial de la actora, haya desconocido los fines a los que debe ajustar su actividad.

Con referencia a la petición de indemnización por jubilación anticipada, se dan por reproducidos los argumentos que se exponen en el fundamento legal tercero de la Sentencia apelada, a lo que ha de añadirse que difícilmente podía la Tesorería General de la Seguridad Social, que conforme a la disposición adicional segunda del Decreto-ley 36/1978 , es un servicio común con personalidad jurídica propia, adscrito a la Secretaría de Estado para la Seguridad Social, del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, acceder a una petición relativa a señalamiento de responsabilidad patrimonial por actuación del Estado legislador, que es en realidad lo planteado en ese extremo por el actor, ya que la competencia para resolver este tipo de reclamación ha de responder al Consejo de Ministros, que es el órgano estatal a través del que cobra individualidad la actuación del Estado cuando éste actúa en su conjunto, en sus relaciones con los particulares.

No se aprecian motivos para una condena en las costas procesales causadas.

Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de apelación interpuesto por la representación procesal de don Tomás frente a la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la AudienciaTerritorial de Barcelona, del 22 de marzo de 1989 , dictada en su recurso núm. 1614/1988, sobre reconocimiento de derechos en relación a la jubilación adelantada. No ha lugar a una expresada condena por las costas procesales causadas.

ASI, por esta nuestra Sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, pasándose al efecto las copias necesarias, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-Ángel Rodríguez García.- César González Mallo.-Enrique Cáncer Lalanne.-Rubricados.

Publicación: Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado don Enrique Cáncer Lalanne, Ponente que ha sido en la tramitación de los presentes autos, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal Supremo en el día de hoy, de lo que como Secretario de la misma certifico.-José Luis Buitrón de Vega.-Rubricado.