STS, 13 de Octubre de 1999
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 13 Octubre 1999 |
Sentencia
En la Villa de Madrid, a trece de Octubre de mil novecientos noventa y nueve.
En el recurso contencioso-administrativo nº 19.744 se ha interpuesto apelación por la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, representada y dirigida por el Abogado del Estado, contra la sentencia de fecha 10 de junio de 1.991, dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, sobre caducidad de concesión de terrenos ganados al mar; habiendo comparecido como parte apelada D. Rogelio , D. Juan Alberto y D. Everardo , representados por el procurador don Carlos de Zulueta y Cebrián y asistidos de letrado.
El 7 de noviembre de 1.988 el Ministro de Obras Públicas y Urbanismo dictó resolución declarando la caducidad de la concesión otorgada por RR.OO. de 7 de febrero de 1.914 y 10 de abril de
1.922, a don Juan Alberto , en el lugar llamado "La Ribera" del término municipal de Ayamonte (Huelva), para construir muelles de servicio público y tres edificios para fábrica de salazones y fritos de pescado. Interpuesto recurso de reposición no consta que haya sido resuelto.
Contra la anterior resolución se interpuso por D. Rogelio , D. Juan Alberto y D. Everardo recurso contencioso-administrativo, que fue tramitado por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional (Sección Primera) y en el que recayó sentencia de fecha 10 de junio de 1.991, cuya parte dispositiva dice: "FALLAMOS: Que con desestimación de la causa de inadmisibilidad alegada por el Abogado del Estado, debemos estimar y estimamos parcialmente el recurso contencioso-administrativo número 19.744 interpuesto por el procurador D. Carlos de Zulueta Cebrián, en nombre y representación de
d. Rogelio , D. Juan Alberto y D. Everardo contra la resolución del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo de 7 de noviembre de 1.988 que por no ser conforme con el ordenamiento jurídico se declara nula, desestimando las pretensiones ajenas a dicha resolución, pedimentos 2 y 3 de su escrito de demanda. Sin pronunciamiento expreso sobre costas."
Frente a la anterior sentencia se ha interpuesto el presente recurso de apelación nº
10.521/1991, en el que las partes se han instruido de lo actuado y presentado los correspondientes escritos de alegaciones; habiéndose señalado para la votación y fallo el día 6 de octubre de 1.999, fecha en la que se ha llevado a cabo el acto.
De acuerdo con los artículos 10.1 L.O.P.J. y 4.1 L.J.C.A., la competencia de los órganos de la Jurisdicción Contencioso Administrativa se extiende al conocimiento y decisión de las cuestiones prejudiciales e incidentales no pertenecientes al orden administrativo, directamente relacionadas con un recurso contencioso-administrativo, salvo las de carácter penal, aunque su decisión no produzca efectosfuera del propio proceso en que se dicte y pueda ser revisada por la jurisdicción competente. Este carácter prejudicial hay que atribuírselo a la cuestión de propiedad previa al objeto del debate - caducidad de una concesión administrativa otorgada sobre terrenos ganados al mar-, pues la legalidad o ilegalidad de este acto administrativo dependerá de la naturaleza -demanial o propiedad privada- que se atribuya a los terrenos sobre los que se asienta la concesión. Debe, en consecuencia, rechazarse este primer motivo de apelación, invocado por el Abogado del Estado frente a la sentencia apelada, que rechazó la causa de inadmisibilidad que, al amparo del artículo 82 a) de la Ley Jurisdiccional, se había excepcionado al contestar la demanda.
Se ha admitido por la doctrina del Consejo de Estado y por la jurisprudencia de esta Sala -sentencias de 23 de marzo de 1.972, 26 de septiembre de 1.974, 10 de noviembre de 1.976, e igualmente hay que inferirlo de las más recientes de 5 de diciembre de 1.990 y 22 de diciembre de 1.995-, que las concesiones de marismas para su desecado supone la transformación del terreno público en propiedad particular del concesionario desde el momento de la terminación de las obras. Se trata, por tanto, de una desafectación implícita del dominio marítimo-terrestre, en el que la concesión actúa como título adquisitivo sometido a la condición de desecación del terreno.
A igual conclusión debe llegarse cuando se trate de concesiones de obras en virtud de las cuales se ganen terrenos al mar, como claramente se infiere del artículo 57 de la Ley de Puertos de 7 de mayo de
1.880, cuando señala que "en las concesiones de obras en los puertos con las cuales se ganen terrenos al mar, se exceptuará siempre de los que se reconozcan de propiedad del concesionario la parte necesaria para la zona de servicio a que se refiere el artículo 31, la cual quedará de propiedad del Estado". Del mismo modo, la vigente Ley de Costas 22/1988, de 28 de julio, viene a reconocerlo, cuando en su Disposición Transitoria Segunda Dos preceptúa que "los terrenos ganados o a ganar en propiedad al mar y los desecados en su ribera, en virtud de cláusula concesional establecida con anterioridad a la promulgación de esta ley, serán mantenidos en tal situación jurídica, si bien sus playas y zona marítimo-terrestre continuarán siendo de dominio público en todo caso. Los terrenos ganados al mar y los desecados en su ribera sin título administrativo suficiente continuarán siendo de dominio público".
Ambas disposiciones, la última de las cuales ha sido declarada conforme a la Constitución por la sentencia constitucional de 4 de julio de 1.991, llevan a la desestimación del recurso de apelación interpuesto por el Abogado del Estado contra la sentencia de la Audiencia Nacional de 10 de junio de 1.991 -cuyos argumentos se aceptan y aquí se reproducen-, en virtud de la cual se anuló la resolución del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo de 7 de noviembre de 1.988, que declaró la caducidad de la concesión otorgada por RR.OO. de 7 de febrero de 1.914 y 10 de abril de 1.922 a don Juan Alberto , para construir muelles de servicio público y edificar tres edificios para fábrica de salazones y fritos de pescado, en el lugar llamado "La Ribera", del término municipal de Ayamonte (Huelva). Y es que, mal puede declararse la caducidad de una concesión que se ha extinguido, al pasar los bienes sobre los que se ha constituido a propiedad privada.
Frente a esta conclusión no puede prosperar el argumento utilizado por el Abogado del Estado de que la concesión no se otorgó conforme a los artículos 51 y 55 de la Ley Puertos de 1.880, ni que tampoco se ha efectuado el reconocimiento de terrenos ganados al mar indicado en el artículo 57 de la misma, pues, lo que no puede desconocerse es que el verdadero objeto de la concesión era la reducción de superficie ocupada por las aguas marinas mediante la realización de obras, y este objeto es el que atribuye el carácter al título concesional, independientemente de que en el mismo se haga referencia a otros preceptos de la Ley o dejen de mencionarse los que son sustento del título. Añádase que la referencia que en la concesión se hace a los artículos 44, 45, 50 y 54 de la Ley de Puertos, no afecta a su verdadera naturaleza, pues lo es a los efectos de que la concesión no puede sobrepasar los límites impuestos por los mismos, esto es: no constituir monopolio para el otorgamiento de otras de la misma especie en la misma costa (art. 44), o para formar salinas, fábricas y otros establecimientos que en todo o en parte ocupen terrenos de dominio público o con destino al servicio particular (art. 45), no tener derecho a indemnización por la realización de obras declaradas de utilidad pública en los terrenos ocupados (art. 50), preferencia de proyectos que mayores ventajas ofrezcan en la parte de los terrenos ocupados al mar que han quedado de servicio público (art. 54). Basta repasar los informes previos a su otorgamiento del Consejo de Obras Públicas de 3 de junio de 1.913 y del Consejo de Estado de 9 de enero de 1.914 para que la mención de esos artículos no deba interpretarse en otro sentido que el dicho.
Por último, tampoco puede prosperar el argumento de que la caducidad es procedente porque el inicial destino para fábrica de salazones y fritos de pescados haya variado, ya que, como indica el dictamen del Consejo de Estado de 28 de enero de 1.988, "a partir de la incorporación de estos terrenos al casco urbano de la ciudad, sus condiciones de edificabilidad y uso del suelo han de quedar regidasnecesariamente por la normativa urbanística". El cambio de destino no puede ser atribuido, por tanto, a una decisión unilateral del concesionario, sino que se ampara en la aplicación de normas generales de obligado cumplimiento.
En consecuencia, dividido el terreno ganado al mar, objeto de concesión, en tres partes, si bien la zona de muelles conserva el carácter demanial afecto a los servicios públicos portuarios y la zona destinada a calles y ensanche corresponden al dominio público municipal, la zona edificable, una vez realizadas y recibidas las obras en 14 de mayo de 1.925, son de propiedad privada, zona que no puede verse afectada por una declaración de caducidad.
No se dan las circunstancias previstas en el artículo 131 de la Ley Jurisdiccional de 1.956, a los efectos de una expresa condena en costas.
En atención a todo lo expuesto, en nombre de Su Majestad EL REY,
Que DEBEMOS DESESTIMAR la presente apelación interpuesta por la representación de la Administración del Estado contra la sentencia de 10 de junio de 1.991, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional (Sección Primera), en el recurso nº 19.744; debemos confirmar dicha sentencia, sin expresa condena en costas.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. ÓSCAR GONZÁLEZ GONZÁLEZ, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretaria, certifico.
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