STS, 4 de Diciembre de 1997

En la indicada fecha de 7 de julio de 1995, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó la sentencia número 639, con la siguiente parte dispositiva: "FALLAMOS: Que, estimando parcialmente el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal de D. Leonardo , contra el Acuerdo del Ayuntamiento de Pozuelo de Alarcón desestimatorio del recurso de reposición interpuesto contra liquidación por el concepto de Contribuciones Especiales, anulamos dicho acuerdo y liquidación, y no ha lugar a la pretensión indemnizatoria, todo ello sin hacer expresa imposición de costas".

Contra la citada sentencia, la representación procesal del AYUNTAMIENTO DE POZUELO DE ALARCÓN interpuso y formalizó el presente recurso de casación en interés de Ley que, admitido a trámite, ha sido desarrollado procesalmente por esta Sala conforme a las prescripciones legales; y, señalada para votación y fallo la audiencia del día 3 de diciembre de 1997, ha tenido lugar en tal fecha dicha actuación procesal.

El recurso de casación en interés de ley tiene por finalidad la impugnación de sentencias dictadas en única instancia por las Salas de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional y de los Tribunales Superiores de Justicia que, no siendo susceptibles del recurso de casación, se estime por los recurrentes que la solución a que en las mismas se llega es errónea y gravemente dañosa para el interés general, en razón a que las tesis mantenidas en ellas presuponen una incorrecta interpretación y aplicación de uno o varios preceptos del ordenamiento jurídico.

En el presente supuesto de autos, la sentencia de instancia señala que "esta Sala, en reiteradas sentencias dictadas en la materia que se suscita en el presente recurso, y tanto antes como después de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, con aplicación de la doctrina legal, ha venido declarando, ya se trate del denominado acuerdo de 'aplicación', ya del que a partir de la citada Ley de 1988 ocupa su lugar (acuerdo de 'ordenación'), y tanto se refiera a obras de exigencia obligatoria como facultativa, que los citados acuerdos,así como, a partir de la repetida Ley de 1988, el de 'imposición', han de ser adoptados, con Ordenanza General o sin ella, por el Pleno del Ayuntamiento, competencia que la Ley de Bases de 1985 atribuye a tal Pleno de la Corporación".

Y termina diciendo que "en el presente recurso no aparece acreditado que tal exigencia fuera cumplida en aplicación del ordenamiento jurídico aplicable (sic), tal y como queda señalado, y esa discordancia entre el citado ordenamiento y el acto o actos administrativos produce necesariamente la nulidad de los derivados objeto de este recurso, lo que obliga a su estimación en cuanto se refiere a los producidos frente a las liquidaciones impugnadas y a los acuerdos desestimatorios de los recursos de reposición interpuestos".

El Ayuntamiento recurrente arguye, en síntesis, que la sentencia impugnada infringe la legislación aplicable al considerar que tanto el acuerdo de aplicación como el de ordenación y tanto los acuerdos que se refieran a obras de exigencia obligatoria como facultativa han de ser adoptados, con Ordenanza General o sin ella, por el Pleno del Ayuntamiento.

Y sigue afirmando que, en este caso, se está ante la presencia de unas Contribuciones Especiales de exigencia obligatoria, que, por tanto, según el artículo 224.1 del Real Decreto Legislativo 781/1986, no precisarán, para su exacción, de la previa adopción de un específico acuerdo de imposición, bastando, en su lugar, la mera existencia de la Ordenanza General reguladora de dichas Contribuciones; y -sigue diciendo- se da la circunstancia, además, de que, constituyendo la imposición del tributo la previsión de unos gastos futuros, acompañada de la paralela adecuación de los medios necesarios para su financiación, el hecho de que en el Estado de Gastos del Presupuesto municipal para 1988 figure la Partida correspondiente a los Proyectos de las Contribuciones Especiales de autos (con reflejo, asímismo, en la Partida de Inversiones) determina que el acuerdo de aplicación no sea más que una mera asignación de unas cuotas ya configuradas y especificadas en la Ordenanza General ó al aprobarse los acuerdos de imposición y ordenación.

Y -termina-, en consecuencia, si bien el acuerdo de imposición se aprobó por la mayoría de los miembros del Pleno del Ayuntamiento, el acuerdo de aplicación ha sido adoptado, en ejercicio de su propia competencia, por el Alcalde de la Corporación, a tenor de lo previsto en el artículo 24.f del Real Decreto Legislativo 781/1986, según el cual corresponde a dicha autoridad el desarrollo y la gestión económica del municipio conforme al Presupuesto aprobado.

Como ya ha expuesto esta Sala en reiteradas ocasiones, las fases esenciales de los expedientes de Contribuciones Especiales, en el marco del Real Decreto 3250/1976, de 30 de diciembre, de la Ley de Bases de Régimen Local 7/1985, de 2 de abril, y del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, aplicables al caso de autos (en cuanto el último es, prácticamente, reproducción del primero), son, en síntesis, las siguientes:

1. El concreto acuerdo municipal previo de la imposición, que, en dichas normas, no es necesario en el supuesto de Contribuciones Especiales de exigencia obligatoria, en que basta la existencia de la Ordenanza General reguladora de las mismas, y que tiene carácter obligatorio en las Contribuciones Especiales de naturaleza potestativa, en que, además de la referencia genérica a lo dispuesto en la mencionada Ordenanza, se hace constar, entre otros, los datos relativos a la cantidad que se acuerda distribuir entre los beneficiarios y a las bases de reparto (artículos 33.1 y 2 del Real Decreto 3250/1976 y 224.1 y 2 del Real Decreto Legislativo 781/1986).

2. La tramitación del expediente de aplicación de las Contribuciones Especiales, en que consta de los documentos relativos a la determinación del coste de las obras y servicios, de la cantidad a repartir entre los beneficiarios, de las bases de reparto y de las cuotas asignadas a cada contribuyente (respectivamente, artículos 33.3 y 4 y 224.3 y 4).

3. La exposición al público del mencionado expediente de aplicación, mediante anuncio público en el Boletín Oficial de la Provincia, cuando el presupuesto total de las obras a realizar sea superior a unas determinadas cantidades en función de que el número de habitantes del municipio exceda de 100.000 ó de

   5.000 o no llegue a esta última cifra, a los efectos de que, en el plazo de los 15 días siguientes, los posibles afectados puedan solicitar la constitución de la Asociación Administrativa de Contribuyentes (respectivamente, artículos 33.5 y 35.1 y 224.3 y 225.1).

4. El acuerdo municipal de aprobación del expediente de aplicación, una vez transcurrido el referido plazo de 15 días sin haberse solicitado la constitución de la Asociación de Contribuyentes, o una vezconstituída ésta (respectivamente, artículos 33.6 y 37.1 y 224.6 y 226).

5. La ejecución del acuerdo de realización de la obra, salvo que tal ejecución haya sido recabada del Ayuntamiento por la Asociación de Contribuyentes (respectivamente, los artículos citados inmediatamente antes).

6. La notificación de las cuotas correspondientes a cada contribuyente, cuya obligación de contribuir nace desde el momento en que las obras se hayan ejecutado o desde que el servicio haya comenzado a prestarse, salvo que el Ayuntamiento, tras la aprobación del expediente de ejecución, haya acordado exigirlas por anticipado, en función del importe de los gastos previstos para los próximos seis meses (respectivamente, artículos 32.1 y 2 y 33.7 y 223.1 y 2 y 224.7).

Como la parte recurrente hace referencia, en el cuerpo del escrito del presente recurso, a acuerdos de imposición, ordenación y aplicación, conviene realizar, a efectos de clarificar conceptos y de determinar sus requisitos, sobre todo competenciales, y sus consecuencias jurídicas, las siguientes puntualizaciones:

Históricamente, en el artículo 453 de la Ley de Régimen Local de 1955, se establecía que los acuerdos relativos a la ejecución de obras o instalaciones o a la implantación o mejora de servicios por los que hayan de exigirse Contribuciones Especiales no serán ejecutivos mientras no lo sea el de la imposición de éstas, a menos que el Ayuntamiento asigne cantidad bastante para dotar el gasto, aun en el caso de que no prosperase la imposición.

Y, aunque en dicha Ley el esquema de imposición y ordenación común a todos los tributos locales está previsto en los artículos 717 y siguientes de la misma, el establecimiento de las Contribuciones Especiales necesitaba de un acuerdo singular cada vez que se quería hacer uso de las mismas para financiar las obras y servicios mencionados, de modo que, en principio, la eficacia jurídica de cada acuerdo singular de establecimiento se agotaba con el desarrollo y cumplimiento de su aplicación a cada supuesto de hecho.

El citado acuerdo de establecimiento de las Contribuciones debía ser anterior, lógicamente, al de su propia aplicación (pues, para que un tributo sea aplicable, es preciso que, antes, exista). La perplejidad surgía porque se exigía, en cierto modo, la simultaneidad de los acuerdos de imposición de las Contribuciones y de la ejecución de las obras; cuanto más si se tiene en cuenta que el artículo 457 preveía que, acordada la ejecución de las obras, instalaciones y servicios, podía exigirse el pago de las Contribuciones; lo que parece confirmar que, en el momento de dicho último acuerdo, existía ya una aplicación del tributo, porque para exigir las Contribuciones era preciso conocer quiénes eran los obligados a su pago y en qué cantidad, amén de otras circunstancias complementarias.

Lo lógico era entender que el artículo 453 preveía el acuerdo de establecimiento del tributo para la ejecución de una determinada obra, dado que aquél había de imponerse, en principio, específicamente, en cada ocasión; y que el artículo 457 se refería al acuerdo de ejecución de las obras contenidas en los expedientes que reflejan documentalmente el resultado de la aplicación del tributo (aprobándose, pues, en dicho acuerdo, tanto la obra a ejecutar como el sistema previsto para financiarla).

En la sentencia de esta Sala de 3 de diciembre de 1970 se indicaba que no era válido confundir el momento de la imposición o establecimiento de las Contribuciones Especiales con el de su ordenación o reglamentación, sin perjuício de destacar, a la vez, un tercer estadio, como es el de su puesta en práctica o aplicación o efectividad. Y, en cualquier caso, aun cuando en un mismo acuerdo de la Corporación pueda aprobarse el establecimiento del tributo, su ordenación y los términos concretos en que ha de ser ejecutada la obra y financiada por los particulares afectados, debe distinguirse la autonomía de dichos momentos (autonomía que no quiere decir independencia, pues todos están concatenados entre sí con la precedencia lógica en el orden en que han sido expuestos).

No obstante lo indicado, las Corporaciones pueden optar entre tener una Ordenanza General, aplicable a todos los casos de establecimiento de Contribuciones, o bien sustituirla, para cada supuesto, por el correspondiente expediente de imposición.

En el Real Decreto 3250/1976 y en el Real Decreto Legislativo 781/1986, antes examinados, se hace referencia, sólo, como premisa de la ejecución de la obra y de la prestación del servicio, al acuerdo singular de imposición (cuya adopción puede excusarse en el caso de que la exacción de las Contribuciones Especiales sea obligatoria, ya que, entonces, "basta la existencia de la Ordenanza General reguladora delas mismas") y al acuerdo, lógicamente posterior, de aplicación (como resultado de un expediente que "será de inexcusable tramitación tanto en las Contribuciones de carácter obligatorio como en las potestativas").

Y, en los artículos 34 y 35 de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre (que entraron en vigor el 1 de enero de 1990 y que pueden servir, en cierto modo, de interpretación auténtica de la regulación prevista en los dos Reales Decretos precedentes), se especifica que la exacción de las Contribuciones Especiales precisará la previa adopción del acuerdo de imposición "en cada caso concreto" y que el acuerdo relativo a la realización de una obra o al establecimiento o ampliación de un servicio que deba costearse mediante dichas Contribuciones no podrá ejecutarse hasta que se haya aprobado la ordenación concreta de éstas (acuerdo concreto de ordenación, de inexcusable adopción, que contendrá la determinación del coste previsto de las obras y servicios, de la cantidad a repartir entre los beneficiarios y de los criterios de reparto; y que, en su caso, podrá remitirse a la Ordenanza General de Contribuciones Especiales, si la hubiere).

Es decir, en esta Ley 39/1988, la imposición (que es la decisión -manifestación del poder tributario derivado local- de establecer, aplicar y exigir la Contribución Especial) y la ordenación (que es la regulación aplicativa de la misma, con la fijación de los elementos del tributo que va a ser objeto de exacción) son actos siempre obligatorios, sin que ni uno ni el otro puedan ser sustituídos por la existencia de una Ordenanza Fiscal General reguladora de tales Contribuciones (aunque cabe la remisión a la misma del acuerdo de ordenación, que siempre debe expresar los requisitos previstos en el artículo 34.3, antes reseñados, sin perjuício de que, cuando no exista la Ordenanza comentada, contenga también los requisitos exigidos en el artículo 16.1 de la mencionada Ley).

En consecuencia, reconduciendo todo lo expuesto al tiempo, año 1988, en que se manifestaron los hechos determinantes de las presentes actuaciones, hemos de llegar a las siguientes conclusiones:

1. Eran precisos, entonces, para la exacción de las Contribuciones Especiales y para la ejecución de los obras o la implantación del servicio, el acuerdo de "imposición" y, tras el oportuno expediente, el llamado acuerdo de "aplicación" (sin perjuício de poder prescindir del primero, con su alcance de acto dispositivo concreto y singular, cuando la exacción de las Contribuciones fuera de exigencia obligatoria y existiera, además, una Ordenanza General reguladora de tal tributo).

2. El citado acuerdo de "aplicación", cuyo expediente previo era de inexcusable tramitación y cuya aprobación era precisa para la realización de la obra o la implantación del servicio, era idéntico, en cierto modo, al que, en la actual Ley 39/1988, se denomina acuerdo de "ordenación", pues su finalidad y contenido son prácticamente iguales (como se desprende de la mera comparación de los artículos 33.3 y 4 del Real Decreto 3250/1976 y 224.3 y 4 del Real Decreto Legislativo 781/1986, por un lado, y 34.2 y 3 de la mencionada Ley 39/1988, por otro).

   Así lo tiene declarado la Sección Primera de esta Sala, en sentencia de 14 de enero de 1994, al manifestar que "una vieja regla en materia de Contribuciones Especiales es la de que, cuando éstas deban financiar obras o servicios que las lleven aparejadas, la ejecutividad del acuerdo de realización de la obra o de prestación del servicio se supedita a la aprobación del expediente de 'aplicación' de dicha modalidad tributaria, regla que se contenía en el artículo 453 de la Ley de 1955 y que, después, con alguna ligera variante, ha pasado al artículo 33.3 del Real Decreto 3250/1976 y, más tarde, al artículo 224.3 del Real Decreto Legislativo 781/1986; pues la finalidad o designio que inspira esta norma, reiterada después en el artículo 34.2 y 3 de la Ley 39/1988, es doble: de un lado, el que la obra o servicio no comienza hasta que su financiación parcial ajena al Ente Local -el coste sufragado por los particulares beneficiarios- esté determinado en sus elementos esenciales, y, de otro lado, el que, cuando las obras permitan la constitución de la Asociación Administrativa de Contribuyentes, se dé lugar a que en el expediente de aplicación del tributo surja dicho órgano y se le permita vigilar la ejecución de las obras e incluso recabar su directa ejecución".

3. Ambos acuerdos, el singular de imposición (si, dado el circunstancial carácter potestativo de las Contribuciones, hubiera de adoptarse, en el año 1988, específicamente) y el de aplicación u ordenación tienen que ser aprobados, forzosamente, por el Pleno del Ayuntamiento, a tenor de lo previsto en el artículo

   22.2.e) de la Ley 7/1985, de Bases de Régimen Local, so pena -como en el presente caso de autos acontece- de incurrir en una nulidad de pleno derecho, tal como se establece en el artículo 47.1 y 2 de la Ley del Procedimiento Administrativo de 1958 (ó, actualmente, en el artículo 62.1.b de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común).El artículo 23.2.b) de la Ley 7/1985 prohíbe que la competencia atribuída al Pleno para la adopción de los citados acuerdos sea delegada en ningún otro órgano de la Corporación (y, por ello, es sancionable con la nulidad radical todo acuerdo relativo a la imposición y ordenación o aplicación de Contribuciones Especiales que haya sido aprobado por el Alcalde, en lugar de por el Pleno).

   Y es que, tanto en el artículo 717 de la Ley de Régimen Local de 1955 como en el 47.3.h) de la Ley 7/1985, la válida adopción de los acuerdos de imposición y ordenación o aplicación mencionados precisan del voto favorable de la mayoría absoluta del número legal de miembros de la Corporación, es decir, de su Pleno.

   Incluso, la propia Ordenanza General de Contribuciones Especiales del Ayuntamiento recurrente de Pozuelo de Alarcón tiene establecido, en su artículo 13, que "la exacción de las Contribuciones cuya exigencia sea obligatoria (que es la tesis fáctica propugnada por el Ayuntamiento) no precisará la previa adopción, en cada caso concreto, del acuerdo de 'imposición', pero el Pleno Municipal será el órgano competente para aprobar el expediente de 'aplicación', conforme a lo dispuesto en el artículo 10 de la Ordenanza".

   Y, contra todo lo expuesto, carece de predicamento el hecho de que en el Presupuesto de 1998 parezca estar previsto el gasto y la inversión relativos a las Contribuciones Especiales objeto de controversia, pues el que "el Ayuntamiento asigne cantidad bastante para dotar el gasto aun en el caso de que no prospere la imposición" es un aditamento normativo del artículo 453 de la Ley de Régimen Local de 1955 que no estaba ya vigente en el mencionado año 1988 y que carecía, por tanto, de virtualidad aplicativa en el caso de autos.

Procede, por tanto, declarar que no ha lugar al presente recurso de casación en interés de Ley, sin que quepa hacer un pronunciamiento especial en cuanto a las costas del mismo, dada la peculiar estructura procesal de esta modalidad casacional.

Por lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,