STS, 27 de Octubre de 1993
| Ponente | JORGE RODRIGUEZ ZAPATA PEREZ |
| ECLI | ES:TS:1993:18596 |
| Número de Recurso | 99/1990 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 27 de Octubre de 1993 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 3.201.-Sentencia de 27 de octubre de 1993
PONENTE: Excmo. Sr. don Jorge Rodríguez Zapata Pérez.
PROCEDIMIENTO: Ordinario. Única instancia.
MATERIA: Normas. Reserva material de ley. Norma especial y norma general. Abuso del Derecho. Directivas Comunitarias.
NORMAS APLICADAS: Decreto 264/1989 . Ley 11/1985. Art. 36 de la Constitución.
JURISPRUDENCIA CITADA: Sentencias de 10 y 11 de septiembre de 1992 del Tribunal Supremo.
DOCTRINA: El Decreto impugnado, que regula un curso de perfeccionamiento para la obtención de título de médico especialista
en Medicina familiar y Comunitaria, es una normativa concreta, ajena al ámbito de reserva material de ley del art. 36 de la Constitución Española. Al operar ese Decreto sobre un ámbito no cubierto por la reserva material o formal de ley, ostenta rango
suficiente para derogar al anterior, en cuanto norma posterior. Además aquel otro es una disposición especial o singular que no
tiene por qué entenderse derogada por la común posterior en el tiempo; principio que se confirma en este caso al estar prevista
expresamente su subsistencia.
No justifica el actor en qué consiste el abuso de Derecho que denuncia. Tampoco hay contradicción con las Directivas
Comunitarias.
En la villa de Madrid, a veintisiete de octubre de mil novecientos noventa y tres.
Visto por la Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso contencioso-administrativo núm. 99/1990. promovido en única instancia por don Juan Ignacio Avila del Hierro, Procurador de los Tribunales, en nombre y representación de la Coordinadora de Facultativos Internos Residentes en Cataluña, bajo la dirección de Letrado, habiendo comparecido como demandada la Administración del Estado, representada y defendida por el Abogado del Estado, contra el Real Decreto 264/1989, de 10 de febrero ("Boletín Oficial del Estado" de 17 de marzo ) por el que se desarrolla el curso de perfeccionamiento para la obtención del título de médico especialista en Medicina Familiar y Comunitaria.
Antecedentes de hecho
El 10 de febrero de 1989, a iniciativa del Ministerio de Relaciones con las Cortes y de laSecretaría del Gobierno, el Consejo de Ministros aprobó el Real Decreto por el que se desarrolla el curso de perfeccionamiento para la obtención del título de médico especialista en Medicina Familiar y Comunitaria, siendo insertada tal disposición, una vez expedida con el núm. 264/1989 , en el "Boletín Oficial del Estado" del día 17 de marzo de 1989.
Don Juan Ignacio Avila del Hierro, Procurador de los Tribunales, actuando en nombre y representación de la Coordinadora de Facultativos Internos Residentes en Cataluña, interpuso contra el referido Real Decreto recurso contencioso-administrativo el 12 de julio de 1989 , acompañando copia de recurso de reposición desestimado por silencio administrativo y solicitando de esta Sala la suspensión de la ejecución de la disposición general impugnada. Formada la correspondiente pieza separada, se denegó dicha suspensión por Auto de 27 de mayo de 1992 .
Anunciada la interposición del recurso y reclamado el expediente administrativo, se formuló demanda en la que la representación de la Coordinadora reclínenle, después de exponer los hechos y fundamentos de Derecho, terminó suplicando que se estimará el recurso dictando sentencia por la que se declare nulo y deje sin efecto el Real Decreto 264/1989, de 10 de febrero , por el que se desarrolla el curso de perfeccionamiento para la obtención del título de médico especialista en Medicina Familiar y Comunitaria y se declare que es el poder legislativo el único competente para regular mediante ley los requisitos necesarios para obtener el referido título.
Por parte del Abogado del Listado se contestó a la demanda pidiendo la declaración de inadmisibilidad del recurso por causa del art. 82.b) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa y, subsidiariamente, la desestimación del mismo por ser conforme a Derecho la disposición impugnada.
Conclusa la discusión escrita se acordó señalar para la votación y fallo el día 1 de diciembre de 1992. Al amparo de lo establecido en el art. 75.2.º de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , y con suspensión del plazo para dictar el fallo, la Sala acordó, de oficio, requerir a la representación de la recurrente para que aportase los Estatutos de la Coordinadora de Facultativos Internos Residentes en Cataluña. Aportada la documentación requerida y puesto de manifiesto el resultado de la diligencia de prueba a las partes, se produjo la deliberación y fallo del recurso el día 26 de octubre de 1993.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. don Jorge Rodríguez Zapata Pérez, Magistrado de esta Sala.
Fundamentos de Derecho
Procede rechazar, en primer lugar, las causas de inadmisibilidad opuestas por la representación y defensa de la Administración del Estado en la contestación a la demanda, amparadas en lo establecido en el art. 82.b) de la Ley de la Jurisdicción , por cuanto la demandante ha aportado y figura unido a los autos (ya desde la diligencia de ordenación de 2 de octubre de 1991) una certificación que resulta suficiente (a tenor de los arts. 23 y 32 de los Estatutos de la Coordinadora) del acuerdo de la Junta General de la Coordinadora de Facultativos Residentes en Cataluña de 6 de junio de 1989 por el que se decidió interponer recurso contra el Real Decreto 264/1989 y se apoderó, a tal efecto, a dos Letrados que han conferido representación al Procurador Sr. Avila del Hierro, resultando también [a tenor del art. 22 .a) de los referidos estatutos) que dicho acuerdo entra dentro de las facultades del órgano máximo de decisión de una Asociación Sindical de Médicos, Químicos y Farmacéuticos que son o han sido Internos o Residentes, constituida al amparo de la Ley 11/1985, de 2 de agosto, y que persigue entre sus fines -art. 6 .a)- "la defensa de un sistema único de acceso a la especialidad médica, con convocatoria y adjudicación de plazas a nivel estatal como único medio de formación de especialistas", por lo que es -en fin- clara la utilidad que para los fines estatutarios de la demandante representaría la satisfacción de las pretensiones que formula en este proceso, lo que determina la existencia de un interés corporativo personal y actual, distinto del mero interés a la legalidad que es bastante [ex art. 28.1.a) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa en relación con el art. 24.1 .º de la Constitución Española] para considerarla plenamente legitimada.
Fundamenta la representación de la Coordinadora de Facultativos internos Residentes en Cataluña su recurso, en síntesis, en que: a) El Real Decreto impugnado infringe la reserva material de ley que, para el ejercicio de las profesiones tituladas, establece el art. 36 de la Constitución; h) Que constituye una norma de excepción que se apoya en un reglamento ya derogado -el Real Decreto 3303/1478- cuyo ámbito de aplicación se ha prorrogado irregular y fraudulentamente hasta 1989 , y que resulta contrario al Real Decreto 127/1984, de 11 de enero , al regular este de forma general la formación médica especializada y la obtención del título de médico especialista: y c) Que, en fin, infringe las Directivas de la Comunidad Europea 75/362/CEE. 75/363/CEE, 82/76/CEE, 81/1507/CEE y 86/457/CEE, de obligado cumplimiento, quefijan un período mínimo de dos o de cuatro años para ejercer la especialidad profesional, en lugar de los tres meses que contempla la norma impugnada.
Entrando en el examen del primero de los motivos de impugnación formulados, se observa que el Real Decreto 264/1989 no contiene una regulación básica o general de la profesión de médico que, en cuanto tal, sea suhsumible en el ámbito de la reserva material de ley que establece el art. 36 de la Constitución (según jurisprudencia de este Tribunal afirmada, entre otras, en las Sentencias de la antigua Sala Cuarta de 1 de abril y 7 de junio de 1986, 9 de noviembre de 1988 y 6 de octubre de 1989 y en las mas recientes de esta Sala Tercera de 17 de junio de 1991 y, referidas a la profesión médica y a sus especialidades, de 10 y 11 de septiembre de 1992), sino en el desarrollo de la regulación de un curso de perfeccionamiento que ya había sido previsto en otra norma anterior -art. 8.º del Real Decreto 3303/1978. de 29 de diciembre - como medio de excepción apto para la obtención del titulo de médico especialista en Medicina Familiar y Comunitaria. Se trata en consecuencia de una normativa concreta y pormenorizada, ajena al ámbito de reserva material de ley y que entra dentro del ámbito de la potestad reglamentaria del Gobierno lo que lleva a rechazar la pretensión de que su regulación corresponda al legislativo.
El preámbulo del Real Decreto 264/1989 invoca el art. 8.º del Real Decreto 3303/1978, de 29 de diciembre , que, al regular el sistema de formación de los especialistas en Medicina Familiar y Comunitaria, dispuso -en excepción al sistema general de formación de tres años, previsto en sus arts. 5.º a 7 .º - que "los médicos que acrediten cinco años de ejercicio, en propiedad o interinos, en puestos de "asistencia primaria", dependientes de cualquier Administración Pública o de entidades gestoras de la Seguridad Social, podrán obtener el título de médico de Familia y Comunitaria, previo cursillo de perfeccionamiento, en la forma que la Comisión Nacional de la especialidad en Medicina de Familia y Comunitaria y el Ministerio de Educación y Ciencia determinen".
La recurrente afirma que el Real Decreto 3303/1978 ha sido derogado por el Real Decreto 127/1984, de 11 de enero , ya que éste regula -con carácter general- la formación medica especializada y los procedimientos de obtención del título de médico especialista. Tal apreciación no es exacta. Aunque en principio la cuestión ostenta escasa relevancia ya que, al operar en una materia no cubierta por la reserva material ni formal de ley, el Real Decreto 264/1989 ostentaría rango normativo suficiente para establecer, como norma posterior, un procedimiento diferente a los establecidos en el Real Decreto 127/1984 , debe razonarse - para dar adecuada respuesta a las extensas alegaciones de la recurrente -que, por regla, las disposiciones normativas de Derecho especial o singular- como el art. 8.º del Real Decreto 3303/1978 - no resultan derogadas por las disposiciones comunes, aunque sean posteriores en el tiempo. Principio que, en el presente caso, recibe confirmación si se observa que la disposición derogatoria segunda del Real Decreto 127/1984 sólo se refiere expresamente al Decreto 2105/1978, de 15 de julio , pero no deroga explícitamente el Real Decreto 3303/1978, o el art. 8 .º que aquí interesa y al que se acaba de hacer referencia. La vigencia del mismo -y, en igual forma, el rechazo de la alegación de que el Real Decreto 264/1989 sea un reglamento independiente- se desprende, por el contrario, de la referencia expresa que a él hace la disposición final primera de la Ley 14/1986, de 25 de abril. General de Sanidad , al encomendar a la potestad reglamentaria del Gobierno la obligación de regularizar, aclarar, armonizar y actualizar, entre otros textos sobre especialidades de la profesión médica, el referido Real Decreto 3303/1978. 1.a referida disposición final no contiene -en contra de lo que se alega- una delegación legislativa de carácter recepticio en la materia de especialidades que aquí interesa, por lo que el incumplimiento por parte del Gobierno del plazo de dieciocho meses que la Ley 14/1986 le confería no obstaculiza el cumplimiento posterior de la obligación de desarrollo reglamentario, ni tampoco inválida la norma reglamentaria expedida en forma tardía.
Aduce la recurrente que el desmesurado retraso del Gobierno en la regulación del curso de perfeccionamiento ha extendido indebidamente -desde el año 1989 hacia atrás- una previsión excepcional que sólo debía hacer beneficiado a los licenciados de Medicina que acreditaran reunir los requisitos previstos entre los años 1973 y 1978. ampliando un período transitorio y excepcional hasta convertirlo en normal. El reproche carece -en los términos en que se formula- de efectos invalídatenos de la disposición impugnada. El referido art. 8 .º- a diferencia de lo que resulta de la propia disposición transitoria del mismo Real Decreto 3303/1978 -en modo alguno localiza ni limita el cumplimiento de los requisitos que expresa al momento de su entrada en vigor. La redacción del citado artículo 8 .º. que pospone además su efectividad hasta la regulación futura del cursillo en él previsto, hace formalmente admisible que aun conteniendo el repetido artículo una previsión singular, proyectada hacia el pasado y condicionada temporalmente, se incluyan en su ámbito de previsión realidades y situaciones intermedias entre la previsión normativa del supuesto y su efectividad. Todo ello en una situación de cambio legislativo vinculada a una especialidad médica de nueva creación, ya que la especialidad de Medicina Familiar y Comunitaria fue reconocida en el art. 3.º del Real Decreto de 15 de julio de 1978 y se regula por primera vez en el repetido Real Decreto 3303/1978 . Por todo ello, al no justificar la demandante en qué consista la situación de fraude de ley o deabuso de Derecho que invoca, ni desarrollar en forma fundamentada qué supuestos o circunstancias concretas de desigualdad no justificable constitucionalmente pudiera haber producido el retraso en la regulación del curso de perfeccionamiento, es obligado rechazar los motivos de impugnación que se acaban de enunciar.
Tampoco se aprecia contradicción entre las exigencias mínimas de formación establecidas en las Directivas Comunitarias invocadas y el Real Decreto 264/1989 . La Medicina Familiar y Comunitaria no se encuentra incluida en la relación de especialidades médicas que el Acta de Adhesión de España y Portugal a las Comunidades de 1985 introdujo en la Directiva 75/362/CEE, del Consejo, de 16 de junio de 1975 . El Real Decreto 1691/1989, de 29 de diciembre, por el que se efectúa la transposición de las Directivas 75/362/CEE, 81/1057/CEE, 75/363 /CEE y 82/96/CEE, tampoco incluyen dicha especialidad española. Resulta de aplicación a la misma la Directiva 86/457/ CEE, del Consejo, de 15 de septiembre de 1986 , relativa a la formación específica en Medicina General siendo cierto que, como aduce la recurrente, la misma prevé (art. 2 .°) un período de formación de al menos dos años a tiempo completo. Pero no debe olvidarse que tal período es el de formación normal, no equiparable por ello con el curso de tres meses establecido en el Real Decreto 264/1989 que contempla, como ya se dijo, un supuesto excepcional.
El Derecho comunitario muestra (preámbulo de la Directiva 86/457/CEN ) que la formación de una especialidad para los médicos generalistas ha sido fruto de un proceso de evolución continuado en los Estados miembros de la Comunidad Europea, que explica que las primeras Directivas no contuvieran ninguna disposición relativa al reconocimiento mutuo de diplomas que confirmen una formación específica en Medicina General ni a los criterios a los que debería ajustarse dicha formación. La Directiva 86/457/CEE considera ya irreversible la especialización en Medicina General, aunque reconoce que su desarrollo sigue ritmos diferentes en los distintos Estados miembros. El Derecho Comunitario responde por ello -según afirma el referido preámbulo- a la finalidad de lograr una formación adecuada a todo medien generalista pero limitándose a garantizar un proceso de convergencia por etapas sucesivas y sin precipitar intempestivamente la evolución actual. Se comprende así que la Directiva 86/457/CEE prevea diversos plazos, conceda a los Estados miembros amplias facultades para el mantenimiento de derechos adquiridos y establezca incluso variadas posibilidades para que, con independencia de los derechos adquiridos, puedan los Estados expedir diploma, certificado u otro título que acredite la formación específica en Medicina General a un médico que no haya realizado la formación común o general prevista en la misma Directiva, siempre que el candidato posea una formación complementaria ya adquirida o una experiencia profesional que sean cualitativamente equivalentes (arts. 3.º o 6 .º). Confrontando tal normativa con el procedimiento del Real Decreto 264/1989. de 10 de febrero , para la obtención del título de especialista, resulta que los beneficiarios del mismo son, como se dijo, médicos que deben acreditar cinco años de ejercicio profesional, en propiedad o interinos, en puestos de "asistencia primaria", entendiéndose por tal (art. 3.º del Real Decreto 3303/1978 ), la que se presta en los puestos de trabajo de Medicina General dependientes de instituciones sanitarias públicas, así como cumplir el programa del curso de perfeccionamiento -de tres meses de duración en régimen de dedicación completa- y realizar las pruebas objetivas correspondientes. A la vista de estas exigencias se debe concluir que el procedimiento excepcional examinado garantiza un nivel de calidad no inferior en equivalencia a los mínimos exigidos en la normativa comunitaria, con que lleva a rechazar las alegaciones de contrario.
Procede tras lo expuesto la íntegra desestimación del recurso en cuanto al fondo, sin que apreciemos temeridad o mala fe al objeto de una expresa imposición de costas, según lo dispuesto en el art. 131.1.º de la Ley de esta Jurisdicción.
Que rechazando las excepciones de inadmisibilidad formuladas por el Abogado del Estado, en la representación que le es propia, debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo promovido en única instancia por el Procurador don Juan Ignacio Avila del Hierro, en representación de la Coordinadora de Facultativos Internos Residentes en Cataluña, contra el Real Decreto 264/1989, de 10 de febrero , por el que se desarrolla el curso de perfeccionamiento para la obtención del título de médico especialista en Medicina Familiar y Comunitaria. Sin costas.
ASI, por esta nuestra sentencia, que se publicará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- Julián García Estartus.-Mariano Baena del Alcázar.-Jorge Rodríguez Zapata Pérez.-Eladio Escusol Barra.-José María Reyes Monterreal.-Rubricados.
Publicación: La sentencia anterior fue leída y publicada en audiencia pública por el Excmo. Sr. don Jorge Rodríguez Zapata Pérez, Magistrado Ponente en estos autos, lo que como Secretario certifico.
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