STS, 5 de Abril de 1993
| Ponente | MARIANO DE ORO PULIDO LOPEZ |
| ECLI | ES:TS:1993:13052 |
| Fecha de Resolución | 5 de Abril de 1993 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 1.171.-Sentencia de 5 de abril de 1993
PONENTE: Excmo. Sr. don Mariano de Oro Pulido López.
PROCEDIMIENTO: Apelación.
MATERIA: Urbanismo. Licencia de obras. Cuestiones de propiedad. Terrenos de dominio público.
JURISPRUDENCIA CITADA: Sentencias de 1 y 6 de marzo de 1978, 9 de noviembre de 1979, 17 de
marzo de 1983, 2 de mayo y 25 de junio de 1989, 3 de julio y 25 de septiembre de 1991 y 25 de
febrero de 1992.
DOCTRINA: Reiteradamente viene declarando la jurisprudencia que a través de la licencia
urbanística la Administración municipal actúa un control de legalidad, pero no de la legalidad en
general, sino de la legalidad urbanística. De aquí que no corresponde a la Administración controlar
la titularidad dominical de los terrenos, pero esta regla general encuentra excepción en los
supuestos de dominio público, en los que la jurisprudencia admite la procedencia de la denegación
de la licencia en los casos que, si bien con la mera eficacia prejudicial establecida en el art. 4.° de la Ley de la Jurisdicción , resulta probada la titularidad pública del terreno o existen dudas
razonables sobre la titularidad privada de aquél.
En la villa de Madrid, a cinco de abril de mil novecientos noventa y tres.
Visto el recurso de apelación interpuesto por la Procuradora doña Laura Lozano Montalvo, en nombre y representación de doña Penélope , doña Nuria y don Carlos José , bajo la dirección de Letrado; siendo parte apelada el Ayuntamiento de Valverde de los Arroyos, representado por el Procurador don Antonio Rencero Martínez, bajo la dirección de Letrado; y estando promovido contra la sentencia dictada en 14 de noviembre de 1990 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha , en recurso sobre denegación de licencia de cerramiento de corral.
Antecedentes de hecho
Ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de CastillaLa Mancha se ha seguido el recurso núm. 535 y 823 de 1989, acumulados, promovidos por doña Penélope , doña Nuria y don Carlos José , y en los que ha sido parte demandada el Ayuntamiento de Valverde de los Arroyos, sobre denegación de licencia urbanística para cerramiento de un corral.
Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 14 de noviembre de 1990, con la siguiente partedispositiva: "Fallamos: Que desestimando los recursos contencioso-administrativos interpuestos por doña Penélope y doña Nuria y don Carlos José contra los acuerdos de la Asamblea Vecinal del Ayuntamiento de Valverde de los Arroyos de 3 de julio y 28 de agosto de 1988, así como contra las resoluciones de la Alcaldía de 7 de octubre y 18. de febrero de 1989, debemos declarar y declaramos ajustados a Derecho tales actos administrativos, sin costas.»
El anterior fallo se basa en los siguientes fundamentos de Derecho: "Primero: Los recurrentes discuten, de un lado, el acuerdo denegatorio de la licencia de cierre solicitada, por entender que el corral, cuyo cerramiento se pretende, no es un bien de dominio público, ya que nunca ha sido destinado a uso público, debiendo reputarse inexistente la donación efectuada al Ayuntamiento el 3 de julio de 1981 por don Ramón de parte del terreno, ya que no tenía la libre disposición de la casa por no ser dueño, al corresponder la propiedad a su esposa y a un hermano de ésta, en virtud de herencia; de otro lado, cuestionan por los mismos motivos la legalidad del acuerdo denegatorio de la licencia interesada para la instalación de escalera metálica para acceso a una vivienda. Ha de precisarse, ante todo, que esta Sala no puede pronunciarse sobre la validez de la donación inicial realizada, por carecer de competencia para ello, al tratarse de una cuestión civil, cuyo conocimiento corresponde a la jurisdicción civil según el art. 2, a) de la Ley Reguladora de la Jurisdicción , debiendo limitarse a determinar si aparecen en el expediente o en los autos datos o circunstancias que permitan afirmar la afección al uso público del terreno litigioso y todo ello con el limitado alcance de la prejudicialidad prevista en el art. 4 del referido texto legal, ya que sólo una defensa del dominio público puede justificar los actos impugnados, según reiterada doctrina jurisprudencial contenida, entre otras, en las sentencias de 1 y 6 de marzo de 1978, 9 de noviembre de 1979 y 17 de marzo de 1983.-Segundo: Previamente al tema de fondo ha de examinarse la inadmisibilidad alegada por el Ayuntamiento, esto es, la falta de legitimación de los hermanos Carlos José Nuria , en cuanto ni solicitaron las licencias, ni formularon los recursos de reposición. Es cierto que tales recurrentes no instaron las licencias, pero no ha de olvidarse que contra las decisiones adoptadas interpusieron los pertinentes recursos, ya que otorgaron poderes para ello a su madre, doña Penélope , que compareció actuando en su propio nombre y en el de sus hijos, circunstancia que obliga desestimar la referida excepción, la cual en todo caso no impediría entrar a conocer del tema debatido, al no cuestionarse la legitimación de la Sra. Penélope .-Tercero: Consta en las actuaciones que con fecha 6 de junio de 1981 el Alcalde del Ayuntamiento de Valverde de los Arroyos ya se dirigió a don Braulio , marido de doña Penélope y padre a su vez de los otros dos recurrentes, instándole a paralizar las obras del cerramiento del corral litigioso por tratarse de una vía pública, y que posteriormente el propio Alcalde, concretamente en 3 de julio de 1981, manifestando ser dueño de una parte del corral efectúa donación al Ayuntamiento, por dar acceso a dos calles que podían considerarse vía pública, al objeto de que pudieran seguir utilizándose como viales; esta donación resultaba un tanto contradictoria con su anterior decisión y en cierto modo innecesaria si realmente el terreno venía siendo destinado a uso público; ahora bien, no puede olvidarse que los recurrentes admiten además que dentro de la primitiva propiedad (casa, casillo y corral) existía una zona de unos 90 centímetros de anchura para desagüe de los canalones de la casa y que una vez derruida la tapia que cerraba el corral era más cómodo para determinadas personas de la localidad atravesar por el corral y dicha zona de desagües para acceder a las calles del Horno y de las Escuelas, que dar la vuelta por las calles trazadas en el pueblo, reconocimiento que basta para confirmar los actos impugnados, ya que el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales de 13 de junio de 1986, en su art. 8.4 , c) admite la llamada afectación presunta cuando la entidad adquiera por usucapión, con arreglo al Derecho Civil, el dominio de una cosa que viene estando destinada a un uso o servicio público o comunal, encontrándonos que el Ayuntamiento trata de defender su propia titularidad ante una posesión pública, en principio no desvirtuada por una prueba en contrario, sin perjuicio de la verdadera titularidad dominical a decidir por los Tribunales de la jurisdicción civil, que serían los únicos competentes para resolver acerca del supuesto carácter privado del antiguo corral, y de la posibilidad, en su caso, de solicitar la cesación de la comunidad, aparte de la posibilidad de interesar, en todo caso, la utilización del dominio público para dar solución al acceso a la vivienda de los actores.-Cuarto: Por lo expuesto procede desestimar los recursos, sin que se aprecien circunstancias especiales para una expresa imposición de costas.»
Contra dicha sentencia doña Penélope y otros interpusieron recurso de apelación que fue admitido en ambos efectos y, en su virtud, se elevaron los autos y expediente administrativo a este Alto Tribunal, con emplazamiento de las partes, habiéndose sustanciado la alzada por sus trámites legales.
Acordado señalar día para el fallo en la presente apelación cuando por turno correspondiera, fue fijado a tal fin el día 24 de marzo de 1993, en cuya fecha tuvo lugar.
En la tramitación de este proceso se han observado las prescripciones legales y ha sido Ponente el Magistrado Excmo. Sr. don Mariano de Oro Pulido López.Fundamentos de Derecho
La sentencia apelada, al desestimar el recurso deducido por los solicitantes de la licencia, confirma los actos administrativos impugnados que denegaron a aquéllos la autorización solicitada para proceder a un cerramiento, así como a la instalación de una escalera metálica. El motivo de la denegación es la afección al uso público del terreno litigioso. La sentencia estima que de los datos obrantes en las actuaciones se deduce dicha conclusión, sin perjuicio de que la verdadera titularidad dominical sea decidida por la jurisdicción civil.
Reiteradamente viene declarando esta Sala que a través de la licencia urbanística la Administración Municipal actúa un control de legalidad, pero no de la legalidad en general, sino de la legalidad urbanística - art. 178 de la Ley del Suelo -. De aquí deriva que no corresponde a la Administración controlar, a través de la licencia, la titularidad dominical del terreno sobre el que se pretende construir, y a esta situación responde la cláusula "salvo el derecho de propiedad y sin perjuicio del de tercero» a que se refiere el art. 12 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales . Ahora bien, esta regla general encuentra excepción en los supuestos de dominio público, en los que la jurisprudencia admite la procedencia de la denegación de la licencia en los casos en los que, si bien con la mera eficacia prejudicial establecida en el art. 4.° de la Ley de esta jurisdicción , resulta probada la titularidad pública del terreno o existen dudas razonables sobre la titularidad privada de aquél -sentencias de 2 de mayo y 25 de junio de 1989, 3 de julio y 25 de septiembre de 1991, 25 de febrero de 1992, etc.
En el caso litigioso, ya hemos dicho que la sentencia apelada, tras un examen de los elementos probatorios aportados a las actuaciones, llega a la conclusión de la afectación pública del terreno en cuestión. Los apelantes entienden que la sentencia de instancia sostiene dicha consecuencia en base a un "limitado reconocimiento» por su parte de dicha situación. Importa advertir que dicho dato, con ser importante, en cuanto supone que el propio interesado reconoce una posesión pública del terreno litigioso, no es el único que consta en las actuaciones, pues, como se resalta también en la propia resolución recurrida, en 6 de junio de 1981, y como consecuencia de una pretensión similar de Braulio , del que traen causa los ahora recurrentes, se produjo una reacción idéntica del Alcalde Presidente del Ayuntamiento de Valverde de los Arroyos, que ordenó la inmediata paralización de las obras de cerramiento realizadas "ya que se trata de una vía pública», decisión que no consta fuese recurrida jurisdiccionalmente. En esta misma línea puede citarse la actuación del propio Alcalde haciendo donación al Ayuntamiento del referido terreno "para que pueda seguir utilizándose como viales». Frente a dicha situación los interesados no han aportado elemento probatorio alguno que justifique la titularidad privada del terreno litigioso. Si, pues, del examen y valoración conjunta de las actuaciones se desprende el uso público del terreno que se pretende cerrar, resulta procedente la denegación de las licencias solicitadas, en cuanto manifestación de la recuperación posesoria atribuida a la Administración, sin perjuicio, claro está, del derecho que asiste a la parte recurrente para que en el proceso civil ordinario y ante los órganos jurisdiccionales competentes, se decida en definitiva sobre la titularidad controvertida.
Procede, pues, dictar un fallo confirmatorio del apelado, sin perjuicio de las acciones que puedan ser entabladas ante la jurisdicción civil, y sin que, conforme a los criterios establecidos en el art. 131 de la Ley Jurisdiccional, se aprecien méritos a los efectos de una especial imposición de costas.
Vistos los artículos que se citan y los demás de general aplicación.
Que con desestimación del recurso de apelación deducido por la Procuradora doña Laura Lozano Montalvo, en nombre y representación de doña Penélope y doña Nuria y don Carlos José contra la sentencia de la Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla- La Mancha de 14 de noviembre de 1990 , dictada en los autos núms. 535 y 823 de 1989, acumulados- de los que dimana el presente rollo, debemos confirmar y confirmamos la indicada sentencia, sin hacer especial declaración en cuanto a costas.
ASI por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos. Juan García Ramos Iturralde. Mariano de Oro Pulido López. Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. don Mariano de Oro Pulido López, Magistrado Ponente en estos autos; de lo que como Secretaria certifico. María Fernández. Rubricado.
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