STS, 25 de Enero de 1992
| Ponente | BENITO SANTIAGO MARTINEZ SANJUAN |
| ECLI | ES:TS:1992:17096 |
| Fecha de Resolución | 25 de Enero de 1992 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 226.-Sentencia de 25 de enero de 1992
PONENTE: Excmo. Sr. don Benito Santiago Martínez Sanjuán.
PROCEDIMIENTO: Apelación.
MATERIA: Licencias. Centro privado docente de enseñanza a distancia.
NORMAS APLICADAS: Ley 14/1970, de 4 de agosto. Ley Orgánica 5/1980, de 19 de junio. Real Decreto 2641/1980, de 7 de noviembre. Ley Orgánica 8/1985, de 3 de julio.
DOCTRINA: El mero hecho de que el apartado d) del art. 4.° del Real Decreto 2641/1980, de 7 de noviembre , literalmente aluda a que "podrá» autorizarse la enseñanza a distancia de "enseñanzas
especializadas de las previstas en el art. 46 de la Ley General de Educación » no convierte a la
autorización administrativa en el producto de una facultad discrecional de la Administración, pues
dicho precepto añade "cuando sean susceptibles de impartirse a través de sistema de enseñanza a
distancia», lo que indica que este añadido legal implica un concepto jurídico indeterminado que en
manera alguna ha de equipararse a la atribución de una facultad discrecional de la Administración,
al ser susceptible que a través de normas regladas se verifique si en cada caso se da o no aquella
idoneidad de las enseñanzas de que se trata para ser impartidas en la modalidad de "educación a
distancia».
En la villa de Madrid, a veinticinco de enero de mil novecientos noventa y dos.
Deliberado y votado por la Sala reseñada al final el recurso de apelación registrado con el núm.
1.784/1989, interpuesto como apelante por la Generalidad de Cataluña, representada y defendida por su Letrado; frente a la entidad "Orgatecnos, S. A.» representada por el Procurador don Enrique Sorribes Torra, asistido del Letrado don Rafael Entrena Cuesta; contra la sentencia de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribuna! Superior de Justicia de Cataluña, de fecha 24 de mayo de 1989 dictada en el recurso eontencioso-admi-nistrativo núm. 1.572/1987-S, interpuesto contra resolución de la Secretaria General del Departamento de Enseñanza de la Generalidad de Cataluña, de fecha 16 de octubre de 1987, desestimatoria del recurso de reposición interpuesto contra otra del mismo Organismo de fecha 6 de julio de 1987; por los que se denegaba a la entidad "Orgatecnos, S. A.» autorización para la ampliación de enseñanzas de mandos intermedios como centro privado docente de enseñanza a distancia.
Antecedentes de hecho
En el recurso contencioso-administrativo anteriormente reseñado se dictó sentencia por laSección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, cuyo fallo dice literalmente lo siguiente: "Que estimamos el recurso contencioso- administrativo promovido por la entidad "Orgatecnos, S. A." contra las resoluciones de 6 de julio y 16 de octubre de 1987, dictados por la Secretaría General del Departamento de Enseñanza de la Generalidad de Cataluña, cuya nulidad declaramos por no ser conformes a Derecho y, a su vez declaramos el derecho de la entidad recurrente a impartir enseñanzas a mandos intermedios en sus tres especialidades administrativas, industrial y comercial y en sus dos niveles de la modalidad de enseñanza a distancia. No se hace pronunciamiento sobre costas». Notificada dicha resolución a las representaciones de las partes, por la de la Generalidad de Cataluña se interpuso recurso de apelación que fue admitida a trámite en ambos efectos; emplazadas las partes y remitidas las actuaciones de la primera instancia a esta Sala que ahora enjuicia; se personó ante la misma el Letrado de la demandante, en representación y defensa de la Generalidad de Cataluña, que ocupa la posición procesal de apelante: c igualmente se personó el Procurador Sr. Sorribes Torra, en nombre y representación de la entidad mercantil "Orgatecnos, S. A.» en su calidad de apelada: el cual en dicho momento solicitó el levantamiento de la suspensión de la ejecución de la primera instancia, lo que previo el diligenciado preciso, le fue denegado por Auto de fecha 13 de enero de 1992.
Por providencia de esta Sala se tuvo por personadas a las representaciones de las partes apelante y apelada anteriormente reseñadas; mandando fueran entregadas las actuaciones a la de la apelante para que en el plazo de veinte días pudiera presentar el oportuno escrito de alegaciones, el cual dentro del plazo concedido formuló sustancialmente y en resumen las alegaciones siguientes: 1) Que, la denegación de la autorización para impartir las enseñanzas de mandos intermedios "a distancia», obedece a un doble criterio: En primer lugar, en que la Administración no consideró adecuado impartir las citadas enseñanzas bajo la modalidad de "a distancia», en uso de la discrecionalidad técnica que le confiere el art. 4.d) del Real Decreto 2461/1980 , de 7 de noviembre. En segundo lugar, porque "Orgatecnos, S. A.» no cumplió los requisitos establecidos en el citado Real Decreto y en la Orden Ministerial de 29 de junio de 1986 . B) Que, la sentencia apelada para estimar el recurso contencioso-administrativo se funda en los dos argumentos siguientes: Por una parte, en que las resoluciones administrativas violen frontalmente los arts. 9, 27 y 53, de la Constitución Española . En segundo lugar porque entiende que las facultades que integran la autorización son de naturaleza reglada no discrecional. Terminando por splicitar que se dicte sentencia por la que se anule y revoque la dictada en su día por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, declarándose en su lugar que las resoluciones impugnadas se ajustan a derecho.
Seguido igual trámite y por idéntico plazo con la representación de la apelada "Orgatccnos,
S. A.», por el Procurador Sr. Sorribes Torra, en la que de la misma ostenta, se presentó escrito alegando sustancialmente y en resumen lo siguiente: A) Que, por la parte apelante en esta segunda instancia produce una reiteración de lo ya manifestado en sus escritos de contestación a la demanda y conclusiones de la primera instancia, sin introducir argumentación o razonamiento alguno distinto de (os ya expuestos y refutados en la sentencia apelada; lo que por si sólo, según uniforme y constante jurisprudencia, seria suficiente para desestimar el actual recurso de apelación. B) Que, las resoluciones administrativas objeto de impugnación jurisdiccional lesionan el derecho a la libertad de enseñanza y a la creación de centros docentes. C) Que, no existen en la autorización solicitada, facultades discrecionales en la Administración para denegarla. D) Que, por la entidad "Orgatccnos, S. A.», se cumplen los requisitos exigidos para obtener la autorización solicitada. Terminando por solicitar que se dicte sentencia por la que se desestime el presente recurso de apelación y se confirme la sentencia apelada.
Terminado el trámite de alegaciones quedaron los autos pendientes de señalamiento para votación y fallo para cuando por turno le correspondiera y guardado el orden de señalamientos se fijó a tal fin el día 16 de enero de 1992 en cuyo momento se dio cumplimiento a lo acordado.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. don Benito Santiago Martínez Sanjuán.
Vistos los arts. 1, 2. 37, 43, 82, 83, 90 al 100, 131 y concordantes de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa; la Ley 14/1970, de 4 de agosto. General de Educación y Financiación de la Reforma Educativa; la Ley Orgánica 5/1980, de 19 de junio reguladora del Estatuto de Centros Escolares; el Real Decreto 2641/1980, de 7 de noviembre, la Orden Ministerial de 29 de junio de 1981; la Ley Orgánica 8/1985, de 3 de julio reguladora del Derecho a la Educación: la Constitución Española de 1978; y , demás de general aplicación.
Fundamentos de Derecho
En primer lugar se ha de analizar la pretensión de la representación de la entidad apelada,en orden a la desestimación del presente recurso, que se funda en el equivocado argumento - aludiendo para ello a jurisprudencia que no cita concretamente-, de que la representación de la Administración autonómica recurrente se limita, en las alegaciones de esta apelación, a reiterar lo ya manifestado en sus escritos de contestación a la demanda y conclusiones presentados en la primera instancia y que fueron objeto de estudio en la sentencia recurrida, para luego estimar en ella el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra las resoluciones que en la misma se hacen mérito.
Además de que, en las aludidas alegaciones se hace una detenida crítica de la sentencia ahora apelada, analizando los puntos que con ella discrepa, aportando fundamentos fácticos y jurídicos junto a razonamientos que la parte recurrente estimó oportunos; se ha de considerar que, la mera coincidencia formal entre los aducidos en los escritos de contestación y conclusiones aludidas, con los alegados en esta apelación, nunca habían de ser suficientes para, sin más, desestimar este recurso de apelación, ya que la parte recurrente además -repetimos-, de criticar la interpretación que da la sentencia recurrida a sus argumentaciones y a la normativa jurídica de aplicación, se encuentra con que en aquélla, el Tribunal de instancia no fue convencido con mencionados fundamentos fácticos y jurídicos que dicha parte allí adujo, cuando según su particular criterio habría de haberle convencido; por lo que, es un derecho procesal de dicha parte el volver a reiterarlos en esta segunda instancia, con precisión de apuntes, para tratar de convencer a esta Sala que ahora enjuicia con los argumentos allí rechazados, pues, de lo contrario, caso de no admitirse, para ser nuevamente analizados implicaría una vulneración del principio constitucional de la tutela efectiva de toda persona en sus derechos e intereses legítimos.
Además de los fundamentos fácticos y jurídicos en que se basa la sentencia ahora combatida, que sustancialmente se acepten e incorporan a la presente, se ha de considerar que, el mero hecho de que el apartado d), del art. 4, del Real Decreto 2641/1980, de 7 de noviembre , literalmente aluda a que "podrá» autorizarse la enseñanza a distancia, de "enseñanzas especializadas de las previstas en el art. 46 de la Ley General de Educación», no convierte a la autorización administrativa en el producto de una facultad discrecional de la Administración, pues dicho precepto añade, "cuando sean susceptibles de impartirse a través del sistema de enseñanza a distancia», lo que indica que este añadido legal implica un concepto jurídico indeterminado que en manera alguna ha de equipararse a la atribución de una facultad discrecional de la Administración al ser susceptible que a través de normas regladas se verifique si en cada caso se da o no aquella idoneidad de las enseñanzas de que se trata para ser impartidas en la modalidad de "educación a distancia»; descartando asimismo y desde luego, que la actividad de la Administración pueda desarrollarse dentro de unas facultades discrecionales absolutas rayanas con la "arbitrariedad», al estar ésta vetada por el art. 9.3 de la Constitución .
El hecho procesal de que el Ministerio de Educación y Ciencia haya denegado con anterioridad, a la entidad solicitante, la autorización para impartir enseñanzas para mandos intermedios, en la modalidad de "educación a distancia», no implica forzosamente que también ahora haya de denegarse la autorización postulada por aquélla; pues, la primitiva denegación de la Administración General del Estado se fundó en que, los textos propuestos por la solicitante "no se ajustaban a los planes de estudios de aplicación», y, es el caso que una vez autorizados por la Generalidad de Cataluña, -que tiene atribuida competencia para ello-, los textos correspondientes a los planes de estudios de las enseñanzas para mandos intermedios, es cuando la entidad "Orgatecnos, S. A.», dirige a la Consejería de Enseñanza de la propia Generalidad de Cataluña una nueva solicitud de autorización, una vez obviado el impedimento aducido por la anterior Administración Central que hasta aquí entonces había sido competente.
Pues bien, como quiera que los Tribunales de Justicia han de controlar la legalidad de la actuación administrativa así como el sometimiento de ésta a los fines que la justifican - art. 106-1 de la Constitución -, la Administración viene obligada a motivar las resoluciones que dicte en el ejercicio de sus facultades, con una base fáctica suficientemente acreditada y aplicando la normativa jurídica adecuada al caso cuestionado, sin presuponer, a través de unos juicios de valor sin base fáctica alguna, unas conclusiones no suficientemente fundadas en los oportunos informes que preceptivamente ha de obtener de los órganos competentes para emitirlos, los cuales a su vez, para que sean jurídicamente válidos a los efectos que aquí importan, han de fundarse en razones de hecho y de derecho que los justifiquen.
Las resoluciones administrativas cuestionadas dicen atender a Informes elaborados por las Direcciones Generales informantes; mas cuando se desciende al análisis de tales Informes se observa: Que, la Dirección General de Gestión del Profesorado se limita a decir, que no puede ofrecer más información que la contenida en el Informe que adjunta, el cual señalaba que "Orgatecnos, S. A.» dispone de autorización para "impartir las enseñanzas de mandos intermedios por el sistema de presencia» y que no disponía de datos concretos en lo que se refiere a la organización técnico-pedagógica del centro en cuestión. Por su parte, la Dirección General de Ordenación, también informante, indicaba que lasenseñanzas de mandos intermedios se encuadran, por su singularidad, dentro de las enseñanzas especiales y, que como no se garantizan fas prácticas y tutela de los alumnos -sin llegar a exponer el por qué de tal afirmación-, resultaba "aconsejable» desestimar una iniciativa como la solicitada. Por su parte, el Inspector de Servicios manifestaba su impresión de que la razón dada anteriormente por el Ministerio de Educación y Ciencia, de necesidad de adecuación de los textos propuestos, "es tan sólo una excusa para no autorizar unas enseñanzas de características tan atípicas». No habiéndose de olvidar que en esta línea ambigúa, la Dirección General de Gestión del Profesorado, había dicho que, "dada la falta de precedentes evaluados, no parecía conveniente autorizarla en la modalidad a distancia». Siendo lo cierto que, el centro docente "Orgatecnos, S. A.» viene impartiendo las mismas enseñanzas ahora cuestionadas, por el sistema de "presencia», con la correspondiente autorización administrativa, no tratándose en el supuesto de actual referencia de que esas enseñanzas sean autorizadas ampliándolas al sistema de "educación a distancia».
Pues bien, de la simple lectura de las fundamentaciones jurídicas de las resoluciones administrativas impugnadas, se infiere que los argumentos que en ellas utiliza la Administración difieren de los esgrimidos en los informes anteriormente analizados -como correctamente razona la sentencia ahora combatida.
Por último se ha de destacar que, aunque la parte apelante vuelve a invocar la "coincidencia de horarios», se encuentra acreditado en las actuaciones que las "enseñanzas de presencia» se desarrollan de 19,30 a 22 horas de lunes a viernes, sin que en el resto del día se impartan otras enseñanzas en los locales correspondientes. Asimismo se insiste en la "inadecuación de los textos», pero sin exponer las razones de tal afirmación, con olvido de que los propios textos fueron aprobados por la Generalidad de Cataluña para la modalidad de "enseñanza de presencia»; no siendo de recibo tampoco lo referente a "prácticas», puesto que la afirmación de las resoluciones administrativas impugnadas de que, "no son susceptibles de impartirse a través de la modalidad de enseñanza a distancia, ya que no se garantizan las prácticas necesarias en este tipo de enseñanzas», se hace, como argumenta la sentencia apelada -cuyo argumento se acepta en la presente-, "sin motivar en qué datos fácticos o preceptivas legales se basa para establecer la falta de garantías respecto de las prácticas y la tutela sobre el alumnado, o qué tipo de infracciones se han producido...».
Por todo lo anteriormente expuesto, al coincidir sustancialmente el criterio de esta Sala que ahora enjuicia, con el de la sentencia ahora combatida, -cuyos fundamentos aquélla acepta-, es procedente la confirmación íntegra de la sentencia apelada; habiéndose de desestimar este recurso de apelación contra la misma interpuesto.
Al no apreciarse temeridad ni mala fe procesal en las partes litigantes, de conformidad a lo establecido en el art. 131 y concordantes de la Ley reguladora de esta jurisdicción , no se está en el supuesto de tener que hacer una expresa declaración de condena en costas, respecto de las derivadas de ambas instancias.
En nombre de su Majestad el Rey y, en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanando del pueblo español, nos confiere la Constitución,
Que, desestimando el actual recurso de apelación mantenido por la Administración de la Generalidad de Cataluña, representada y defendida por su Letrado; frente a la entidad "Orgatecnos, S. A.», representada por el Procurador Sr. Sorribes Torra contra la sentencia de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña; dictada en el recurso núm.
1.572/1987-S, con fecha 24 de mayo 1989 , a que la presente apelación se contrae; confirmamos en todas sus partes la expresada sentencia recurrida; todo ello sin hacer una expresa declaración de condena en costas, respecto de las derivadas de ambas instancias.
ASI, por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- Carmelo Madrigal García.-José María Morenilla Rodríguez.-Benito Santiago Martínez Sanjuán.-Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. don José María Morenilla Rodríguez, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario certifico.
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