STS, 17 de Febrero de 1992
| Ponente | ELADIO ESCUSOL BARRA |
| ECLI | ES:TS:1992:16947 |
| Fecha de Resolución | 17 de Febrero de 1992 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 495.-Sentencia de 17 de febrero de 1992
PONENTE: Excmo. Sr don Eladio Escusol Barra.
PROCEDIMIENTO: Apelación.
MATERIA: Contratación administrativa. Selección de los contratistas. Incompatibilidades.
NORMAS APLICADAS: Ley 7/1985, de 2 de abril. Reglamento de Contratación de las Corporaciones Locales. Real Decreto legislativo 781/1986.
DOCTRINA: Hasta que el Gobierno no desarrolle reglamentariamente la disposición final primera d) de la Ley 7/1985, de 2 de abril , en la materia relativa a las incompatibilidades para contratar con las
Entidades Locales, hay que estar a lo dispuesto en el art. 5.º del Reglamento de Contratación de las Corporaciones locales de 1953 , a través de cuyo articulo se protege la moralidad administrativa.
En la villa de Madrid, a diecisiete de febrero de mil novecientos noventa y dos.
Visto por la Sección Cuarta de la Sala Tercera de lo Contencioso-Administrativo, del Tribunal Supremo, el recurso de apelación núm. 1.368 de 1990, interpuesto por el Ayuntamiento de Valencia representado por el Procurador don Luis Pulgar Arroyo, contra la Sentencia núm. 1.220, de fecha 19 de diciembre de 1989, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo, con sede en Valencia, del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, en el recurso núm. 127/1988 .
Es parte apelada "Talleres Gráficos Ripoll, S. A.", representada por el Procurador don Manuel Ogando Cañizares.
Antecedentes de hecho
La Sala de lo Contencioso-Administrativo, con sede en Valencia, del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, en el recurso contencioso-administrativo núm. 127/1988, seguido a instancia de "Talleres Gráficos Ripoll, S. A.", dictó la Sentencia núm. 1.220, de fecha 19 de diciembre de 1989. Tal sentencia estimó dicho recurso y declaró contrarias a Derecho las resoluciones de la Alcaldía de Valencia de fechas 22 de octubre de 1987 y 4 de marzo de 1988 relativas a la adjudicación a favor de "Gráficas Cantos, S. A.", del concurso para el suministro de material de imprenta para el Ayuntamiento de Valencia.
Contra dicha sentencia, interpuso recurso de apelación la representación del Ayuntamiento de Valencia. Ante esta Sala comparecieron las partes apelante y apelada, interesando la primera la revocación de la sentencia apelada y la segunda la confirmación de la misma.
Por providencia de fecha 26 de noviembre de 1991 se señaló el día 12 de febrero de 1992 y siguientes hábiles para la deliberación, votación y fallo. La deliberación, votación y fallo del presente recurso de apelación, tuvieron lugar el día 12 de febrero de 1992.Visto, siendo Ponente el Excmo. Sr don Eladio Escusol Barra.
Fundamentos de Derecho
1. La Comisión Informativa de la Junta de Compras del Ayuntamiento de Valencia, en su sesión del día 25 de febrero de 1987, propuso a la Comisión de Gobierno de dicho Ayuntamiento que se convocara concurso para contratar el suministro del material de imprenta para cubrir las necesidades municipales, conforme a los pliegos particulares que se redactaron al efecto, y que se aprobara el gasto de
24.000.000 ptas., con cargo a la partida 211/115.033/01, del Presupuesto ordinario de 1987. Tal propuesta fue aprobada por la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Valencia, en su sesión ordinaria celebrada el día 5 de marzo de 1987.
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Convocado el concurso para contratar el suministro de material de imprenta para cubrir las necesidades del Ayuntamiento de Valencia, se presentaron dos plicas: La de "Gráficas Cantos, S. L.", y la de "Talleres Gráficos Ripoll, S. A.". La apertura de las plicas en dicho concurso tuvo lugar en el Salón de Sesiones de dicho Ayuntamiento el día 8 de junio de 1987; en este acto de apertura de las plicas, el Presidente de la Mesa de Contratación rechazó la proposición propuesta por "Gráficas Cantos, S. L.", por cuanto que en la persona de don José Hernández Navarro, que obró en nombre de dicha entidad "Gráficas Cantos, S. L.", se daba la incompatibilidad señalada en el art. 5.2 del Reglamento de Contratación de las Corporaciones Locales , ya que la citada empresa es propiedad en parte de un pariente, que se encuentra dentro del tercer grado, de un miembro de dicho Ayuntamiento.
Respecto de la proposición presentada por la entidad "Talleres Gráficos Ripoll, S. A.", la Mesa de Contratación la admitió por estimarla de conformidad con las condiciones del pliego.
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Don José Hernández Navarro, como Gerente de "Gráficas Cantos, S. L.", mediante escrito de fecha 13 de junio de 1987, formuló reclamación ante el Alcalde del Ayuntamiento de Valencia por entender que no se da la incompatibilidad del art. 5.2 del Reglamento de Contratación de las Corporaciones Locales , puesto que el grado de parentesco con un miembro de la Corporación es de cuarto grado (sobrino del Concejal Sr. Cantos que fue titular y fundador de dicha empresa); por ello, y alegando arbitrariedad al no aceptar su proposición, solicitó que se le adjudicara definitivamente el Concurso.
El Alcalde de Valencia, por resolución núm. 693-H de fecha 22 de octubre, aceptó la reclamación formulada por "Gráficas Cantos, S. L.", y adjudicó a esta empresa el referido concurso, ordenando devolver a la entidad "Talleres Gráficos Ripoll, S. A.", la fianza provisional que depositó para tomar parte en el concurso.
El contrato de suministro de material de imprenta correspondiente fue formalizado el día 24 de noviembre de 1987, entre el Alcalde del Ayuntamiento de Valencia y don José Hernández Navarro, que actuó en nombre de "Gráficas Cantos, S. L.".
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La entidad mercantil "Talleres Gráficos Ripoll, S. A.", mediante escrito de fecha 26 de noviembre de 1987, interpuso recurso de reposición contra el citado Acuerdo de fecha 22 de octubre de 1987 del Alcalde de Valencia, por el que se adjudicó el Concurso para contratar el suministro de material de imprenta para cubrir las necesidades municipales a "Gráficas Cantos, S. L.". Dicho recurso fue desestimado por el Alcalde de Valencia, por resolución de fecha 4 de marzo de 1988.
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"Talleres Gráficos Ripoll, S. A.", mediante escrito de fecha 29 de enero de 1988, interpuso recurso contencioso-administrativo contra la resolución del Alcalde de Valencia de fecha 22 de octubre de 1987, ya consignada, y contra el acto presunto desestimatorio del recurso de reposición interpuesto contra aquélla en 4 de marzo de 1988 resuelto expresamente en el mismo sentido desestimatorio. Tramitado el recurso contencioso-administrativo, fue estimado por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, que declaró contrarias a Derecho las resoluciones impugnadas (sentencia hoy apelada).
1. La sentencia apelada, estimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la entidad mercantil, teniendo en cuenta lo dispuesto en los artículos siguientes: Art. 5.c) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local; el art. 113.2.° del Real Decreto legislativo 781/1986, de 18 de abril, y el art. 5.2.° del Reglamento de Contratación de las Corporaciones Locales, aprobado por Decreto de 9 de enero de 1953 .
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Frente a la sentencia apelada, la representación procesal del Ayuntamiento de Valencia, defiendeque no es aplicable al caso el art. 5 del Reglamento de Contratación de las Corporaciones Locales, sino el art. 9 de la Ley de Contratos del Estado . Defiende dicha parte tal tesis porque entiende que el art. 5 del citado Reglamento hay que entenderlo derogado por el Real Decreto legislativo núm. 931/1986 , y porque a su juicio pugna con las Directivas de la Comunidad Europea (que no especifica) y con el art. 96 de la Constitución Española , "al limitar y restringir el derecho al libre comercio".
A los efectos de selección del contratista, el ordenamiento jurídico español exige que la Administración se acomode, con rigurosidad a la legalidad vigente. Con observancia de la legalidad y procurando que el interés público quede debidamente satisfecho, la Administración ha de seleccionar a aquél de los contratistas que, sin estar incurso en las prohibiciones, incompatibilidades o incapacidades contenidas en las disposiciones legales y reglamentarias aplicables, más garantías ofrezca. La observancia de la legalidad por parte de la Administración y las adecuadas garantías (económicas y morales) ofrecidas por el contratista son indispensables elementos de la contratación administrativa (de las entidades estatal, autonómicas, locales o institucionales). Ante las garantías ofrecidas por el contratista, la Administración debe comportarse de tal modo que desaparezca cualquier sombra de favoritismos en beneficio de cierto (o ciertos) contratista (o contratistas); de ahí que nuestras normas legales y reglamentarias relativas a la contratación administrativa contengan prohibiciones, incompatibilidades o incapacidades que impiden a determinadas personas físicas o jurídicas contratar con la Administración; de entre esas circunstancias que impiden contratar válidamente con la Administración, a los efectos de la resolución del presente recurso de apelación, es de destacar la que refleja el expediente administrativo y las actuaciones judiciales, concretada en el siguiente hecho: Que la persona de don José Hernández Navarro, Gerente de la empresa "Gráficas Cantos, S. A.", es sobrino del Concejal del Ayuntamiento de Valencia Sr. Cantos, que fue titular y fundador de dicha empresa. Tal hecho, aparece explícitamente reconocido por don José Hernández Navarro en escrito de fecha 13 de junio de 1987, en cuyo escrito defendió que el parentesco que le unía con el Concejal Sr. Cantos (con su tío) era un parentesco de cuarto grado, tesis que no pudo aceptar el Tribunal de instancia, en su función revisora, dado que entre sobrino y tío distan tres grados ( arts. 918 y 919 del Código Civil ). Las incompatibilidades comprendidas en el art. 5 del Reglamento de Contratación de las Corporaciones Locales de 9 de enero de 1953 , tienen como finalidad proteger la moralidad administrativa: Entre esas incompatibilidades está la de ser el contratista pariente, hasta el tercer grado inclusive, de los miembros de la Corporación contratante ( art. 5.2.º de dicho Reglamento). Tal relación de parentesco, está acreditada y no discutida, puntualiza la sentencia apelada, y tampoco se discute en la presente apelación. Se trata, pues, de un dato objetivo cierto que no se puede orillar.
1. La representación del Ayuntamiento de Valencia, frente a la sentencia apelada invoca el art. 96 de la Constitución Española y el Real Decreto legislativo núm. 931/1986, de 2 de mayo , con transcripción parcial de la Recomendación de 23 de marzo de 1988, de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa sobre aplicación de la legislación de contratos del Estado, adaptada a las Directivas Comunitarias sobre contratación pública (BO Ministerio de Economía y Hacienda» núm. 17, de 28 de abril de 1988 ).
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El planteamiento efectuado por el representante procesal del Ayuntamiento de Valencia, hace referencia a la integración en el Derecho interno de las normas comunitarias (Derecho comunitario). El art. 1.5 del Código Civil recoge la regla de que la recepción en el Derecho interno de las normas jurídicas contenidas en los tratados internacionales se realiza a través de la publicación íntegra en el "Boletín Oficial del Estado"; sólo entonces la norma contenida en los tratados internacionales es fuente directa de derechos y obligaciones. El art. 96.1 de la Constitución establece que "los tratados internacionales, válidamente celebrados, una vez publicados oficialmente en España, formarán parte del ordenamiento interno". Por lo tanto, un tratado válidamente concluido, en cuanto norma, contiene ya derechos y obligaciones, y una vez publicado oficialmente en España, resulta aplicable en los casos que resulte procedente.
Tratándose de las normas del Derecho comunitario es preciso distinguir (distinción que, acaso, tampoco hay que olvidar respecto de otras normas de Derecho internacional) entre las normas directamente aplicables por ser normas jurídicamente completas, como pueden ser los reglamentos comunitarios que no precisen de desarrollo, y las normas comunitarias que, como las directivas, precisen de desarrollo para su aplicación.
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La adhesión de España a las Comunidades Europeas en 1 de enero de 1986, comportó la necesidad de adaptar la Ley de Contratos del Estado y su Reglamento a las directivas comunitarias, fundamentalmente a las directivas 71/304 y 71/305, ambas de 26 de julio de 1971 . Tal adaptación se operó mediante el Real Decreto legislativo núm. 931/1986, de 2 de mayo, que modificó en lo menester, la Ley de Contratos del Estado, y mediante el Real Decreto núm. 2528/1986, de 28 de noviembre , que modificó, en lo menester, el Reglamento General de Contratación. Los artículos modificados de la Ley de Contratos delEstado y de su Reglamento por dichas disposiciones, tienen el carácter de legislación básica a los efectos del art. 149.1.18 de la Constitución , y serán de aplicación a los contratos que celebren las entidades locales, siempre que dichos contratos estén comprendidos dentro del ámbito de los artículos modificados ( Disposición final primera del Real Decreto legislativo núm. 931/86, de 2 de mayo ). Desde el punto de vista objetivo, la modificación legislativa operada por efecto de las directivas comunitarias, se refieren a la capacidad financiera, económica y técnica de los empresarios, resaltándose la necesidad de solvencia de los contratistas ( arts. 98 a 109 de la Ley de Contratos del Estado y arts. 284 a 331 de su Reglamento ); a la publicidad de las licitaciones ( arts. 29 y siguientes y concordantes de la Ley y 93 y siguientes y concordantes del Reglamento , y al contravalor en pesetas de la unidad de cuenta europea (ECU), al que expresamente se refiere el art. 93 bis del Reglamento, entre oirás materias . Pero la incidencia de las directivas comunitarias, no ha eliminado la necesidad de que en toda actividad de la Administración y en particular, en la contratación, brille siempre la moralidad de las partes contratantes (de la Administración y del contratista), que exige que no haya nunca favoritismos ni pueda sospecharse de ello.
Hechas las precisiones anteriores, es de consignar que las normas reguladoras de la actividad administrativa municipal son normas específicas que han de aplicarse en primer lugar y preferentemente. El Real Decreto legislativo núm. 781/1986, de 18 de abril , contiene las reglas a las que ha de ajustarse el régimen jurídico de los contratos que celebren las entidades locales: en estas reglas (art. 112.2) se especifica que el Derecho primero y preferente a aplicar en los contratos de suministros (y particularmente en la adjudicación de los mismos) es "la presente Ley" ( RD legislativo 781/1986 ) y sus disposiciones reglamentarias; en segundo lugar es de aplicación la restante legislación del Estado sobre la materia (en lo no previsto en las normas específicas), y, supletoriamente, las demás normas de Derecho Administrativo; por último, serán de aplicación también, en su caso, las normas de Derecho privado.
La disposición final primera d) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local, dispuso que el Gobierno, en el plazo de un año, procediera a actualizar y acomodar a lo dispuesto en la misma, todas las disposiciones reglamentarias que continúen vigente y, en particular: d), el Reglamento de contratación de las Corporaciones locales, aprobado por Decreto de 9 de enero de 1953 , con las modificaciones de que haya sido objeto por disposiciones posteriores. Los preceptos de este Reglamento, en cuanto no se opongan al Real Decreto legislativo núm. 781/1986, de 18 de abril , están vigentes. Por lo tanto, hasta que el Gobierno no desarrolle reglamentariamente dicha disposición legal, en la materia relativa a las incompatibilidades para contratar con las Entidades Locales, hay que estar a lo dispuesto en el art. 5.º del Reglamento de Contratación de las Corporaciones Locales de 1953 , a través de cuyo art se protege -como ya se ha expresado- la moralidad administrativa, precepto aplicable, en función de lo establecido en los arts. 112.2 y 113.2.a del Real Decreto legislativo núm. 781/1986, de 18 de abril , a la compleja e indefinida figura del denominado contrato de suministros.
Aplicable, pues, al caso que resolvemos el citado art. 5 del Reglamento de Contratación de las Corporaciones Locales , debe desestimarse, no sólo el alegato respecto a dicho artículo del Ayuntamiento de Valencia, sino también la insinuación de la parte apelante relativa a que, a su juicio, otra interpretación supone limitar o restringir el derecho de libre comercio.
Todo lo anteriormente razonado, conduce a la desestimación del recurso de apelación interpuesto por la representación del Ayuntamiento de Valencia, contra la Sentencia núm. 1.220, de fecha 19 de diciembre de 1989, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo, con sede en Valencia, del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana , y a la confirmación de la sentencia apelada, teniendo en cuenta que la Sentencia del Tribunal Constitucional núm. 214/1989, de 21 de diciembre ("Boletín Oficial del Estado» de 11 de enero de 1990) declaró inconstitucional el art. 5 de la Ley 7/1985, de 2 de abril .
Dados los términos del art. 131 de la Ley Jurisdiccional , no se aprecia temeridad ni mala fe, a los efectos de hacer especial pronunciamiento sobre las costas procesales.
Por todo lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,
Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de apelación interpuesto por la representación del Ayuntamiento de Valencia contra la Sentencia núm. 1.220, de fecha 19 de diciembre de 1989, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo, con sede en Valencia, del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, en el recurso núm. 127/1988 . Confirmamos, en todas sus partes, la sentencia apelada. Sin condena en costas.ASI, por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-Julián García Estartús. Mariano Baena del Alcázar.-Eladio Escusol Barra.-Rubricados.
Publicación: Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr don Eladio Escusol Barra, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que como Secretario certifico.-Sr. Auseré.- Rubricado.
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STS 220/2004, 29 de Marzo de 2004
...604 y 360 L.E.C., así como la doctrina jurisprudencial sobre distribución de las cargas de la prueba y su valoración (Sentencias del T.S. de 17 de febrero de 1992 (art. 1264) y 8 de mayo de 1996 (Art. 3783), entre otras muchas).- TERCERO: "Al amparo del núm. 4 del art. 1692 L.E.C., al estim......