STS, 18 de Marzo de 1995

Ante la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, se ha seguido el recurso núm. 1.355/1987, promovido por don Lucas , don Carlos Ramón , "Inselso, S. L.», don Braulio , doña Elsa y don Leonardo y en el que ha sido parte demandada la Generalidad Valenciana y codemandado el Ayuntamiento de Elche, sobre aprobación definitiva de la revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Elche.

Dicho Tribunal dictó Sentencia con fecha 22 de junio de 1992, en la que aparece el falloque dice así: "Fallamos: Que estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por don Lucas , don Carlos Ramón , "Inselso. S. L.", don Braulio , doña Elsa y don Leonardo , contra resolución de la Consellería de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes de la Generalitat Valenciana, de 7 de julio de 1987, desestimatoria del recurso de reposición interpuesto contra resolución del mismo órgano de 30 de julio de 1986, por la que se aprobaba definitivamente la revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Elche. Declaramos contrarios a Derecho anulamos y dejamos sin efectos los arts. 187, 188 y 192, de su Normativa Urbanística. Sin hacer expresa imposición de las costas procesales.»

Contra dicha sentencia se preparó recurso de casación por la Generalidad Valenciana y por el Ayuntamiento de Elche y elevados los autos y el expediente administrativo a este Tribunal, por los recurrentes se interpusieron los mismos, y una vez admitidos por la Sala, se sustanció el recurso por sus trámites legales.

Acordado señalar día para la votación y fallo, fue fijado a tal fin el día 8 de marzo de 1995. en cuya fecha tuvo lugar.

Fundamentos de Derecho

El acto administrativo impugnado en el presente proceso es una resolución de la Consejería de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes de la Comunidad de Valencia, de fecha 30 de julio de 1986, en virtud de la cual se aprobaba definitivamente la revisión del Plan General de Ordenación urbana de Elche, resolución confirmada en 7 de julio de 1987, al resolver recurso de reposición entablado contra la anterior. La sentencia de la Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Valencia, ha estimado en parte el recurso entablado contra aquella Aprobación en el sentido de anular los arts. 187, 188 y 192 de la normativa de la revisión del Plan, porque destinaba la zona donde se ubican las parcelas de los demandantes a espacios verdes o terrenos para dotaciones dejando su concreción para un Plan Especial posterior; pero para evitar que las industrias allí existentes queden fuera de ordenación mantiene el uso industrial hasta que voluntariamente los propietarios cesen en dicho uso; en tanto que los solares no edificados pasan directamente a ser suelo dotacional. Con ello, según la sentencia, se vulneran los arts. 12.2, 2.°1, c) y d) de la Ley del Suelo y 25.1, c) y 29.1, d) y e) del Reglamento de Planeamiento en vista de la indefinición que tal calificación en suelo urbano lleva consigo.

La sentencia ha sido recurrida en casación por el Procurador don Roberto Camarasa Marco, en nombre y representación de los demandantes don Lucas y don Carlos Ramón , don Ernesto , don Roberto , don Braulio , doña Elsa y don Leonardo , quienes no han comparecido ante este Tribunal a formular e interponer el recurso de casación, por lo que a tenor del art. 99.2 de la Ley tal recurso preparado habrá de declararse desierto; por la Generalidad de Valencia y por el Ayuntamiento de Elche.

La Generalidad de Valencia fundamenta su recurso de casación en 2 motivos: 1º Infracción del art. 61 de la Ley del Suelo Texto refundido de 1976 ; 2.° Vulneración del art. 17 de la propia Ley. El motivo 1.° se basa en que el Plan impugnado trata de cumplir con lo dispuesto en ese art. 61, e incluso mejora la previsión legal, porque no sólo no deja fuera de ordenación a las industrias ubicadas en la zona, lo que hubiese implicado en su caso dificultades en el paulatino uso de tales industrias, sino que permite su mantenimiento hasta que voluntariamente los propietarios abandonen el uso industrial que venían acometiendo. Añade la Generalidad que la sentencia no ha comprendido la finalidad del Plan cuando estima que, quedando la zona donde se ubican las parcelas de los demandantes de una manera totalmente indefinida destinada a espacios verdes o terrenos para dotaciones y dejando su concreción para un Plan Especial posterior, se han vulnerado los arts. 12.2.2.1, c) y d) de la Ley del Suelo Texto refundido de 1976,25.1, c) y 29.1, d) y e) del Reglamento de Planeamiento . Añade la Generalidad que no hay indefinición en los usos puesto que se determina con nitidez el uso actual permitido (industrial), el momento en que este se extingue, y el destino del suelo residencial (zona verde o equipamiento). Esto último no implica indefinición en tanto en cuanto son usos incompatibles con el que se extingue, por lo que resulta indiferente a los actuales propietarios. No hay indefinición ni en sentido jurídico ni coloquial, sino régimen transitorio puesto a disposición, además, de los recurrentes, situación ya contemplada por el Tribunal Supremo en Sentencia de 26 de febrero de 1987 . Termina la Generalidad -y este viene a ser el motivo 2.° arguyendo que "la clave de la cuestión estriba en que el hablar de indefinición la Sala está pensando en que se atenta a la seguridad jurídica a la que tienen derecho los particulares; pero esa inseguridad desaparece si se habla de transitoriedad; es más, cuando, como hace el Plan, se está poniendo en manos de los interesados la entrada en vigor de las determinaciones del planificador, no se puede decir que la situación escapa a su control y por tanto atente a su seguridad jurídica, ya que todo Plan Especial es un instrumento de ordenación polivalente capaz de asumir diversas funciones en desarrollo del planeamiento integral, y en el caso que nos ocupa los Planes Especiales de Transformación -PETUS- pueden ser iniciativa pública oprivada». En cuanto al Ayuntamiento de Elche estima como vulnerados por la sentencia precisamente los arts. 12.2.2.1, c) y d) de la Ley del Suelo y 25.1, c) y 29.1, d) y e) del Reglamento de Planeamiento , que son los que la sentencia considera infringidos por el Plan General impugnado; y, además, al igual que la Generalidad Valenciana, los arts. 17.1 y 2 y 25 de la Ley del Suelo en cuanto, precisamente en estos artículos, se regulan la función de los Planes Especiales para reforma interior y saneamiento de las poblaciones que básicamente es la misión encomendada a las claves 11-F y 12-F del Plan General; infracción del art. 61.1 de la misma Ley que no ha sido tenido en cuenta por la sentencia, así como infracción de la doctrina legal y jurisprudencial sobre la potestad discrecional planificadora, infracción del principio de carácter normativo de los planes que en cuanto Normas que son pueden establecer disposiciones transitorias; y, finalmente, infracción de las reglas de la sana crítica puesto que la sentencia en el fundamento cuarto hace preciones que no están apoyadas en principios probatorios o argumentos técnicos.

Respecto a la presunta vulneración del art. 61 de la Ley del Suelo Texto refundido de 1976 , por la Sentencia recurrida, hay que señalar que, no sólo del Texto del art. 187 en relación con el 188 de la normativa del Plan General , sino también de la argumentación ahora empleada para defender su tesis, se desprende que la sentencia no ha vulnerado tal precepto. Antes al contrario es la propia redacción -repetimos- de tales artículos la que contradice ese art. 61, puesto que en ellos se dice que, siendo el régimen urbanístico el de suelo urbano en el que se ubican las manzanas ocupadas preferentemente por industrias, sus propietarios podrán efectuar obras de consolidación, reparación, modernización, mejora, e incluso adecuación a las normas generales e industriales para la protección industrial, lo que va precisamente en contra de lo que dispone ese art. 61, que sujeta a las edificaciones e instalaciones industriales a las limitaciones del art. 60, sin que las tolerancias que de modo general prevé puedan equipararse a las que regulan las normas 187, 188 y 192 del Plan impugnado. Pero es que, además, como con razón viene a decir la sentencia recurrida, el Plan General en esos artículos impugnados consagra una clara indefinición que no sólo es temporal, sin conceptual, provocándose con ello una patente inseguridad jurídica que está vetada ya desde el art. 9.º2 de la Constitución y de los apartados c) y d), -e incluso añadimos aquí- también del b) del art. 12.2.2.1 del Texto refundido de 1976 , en cuanto establecen las determinaciones que ha de contener el Plan General en suelo urbano, que han de ser desde un principio claras, concretas y puntualizadas. Así los arts. 15.1, 28 y 41.1.4 del Reglamento de Planeamiento son normas de precisión, no sólo en cuanto a previsiones sino en cuanto a plazos de los Planes. De ahí que no sea admisible la alegación de que el Plan en sus arts. 187, 188 y 192 establece un régimen de transición pues si bien el art. 19.3 del Reglamento citado habla de tal posibilidad de régimen ello ha de ensamblarse con la precisión exigida por el propio Reglamento de Planeamiento para las determinaciones del Plan General en suelo urbano a que antes nos hemos referido. La Sentencia de 26 de febrero de 1987, citada por la Generalidad, no permite otra interpretación cuando en el fundamento noveno de Derecho habla de norma transitoria en el caso específico de que trata. Pero todo régimen transitorio en modo alguno puede generar indefensión o inconcreción, ni siquiera témpora, como aquí ocurre, y por ello inseguridad. En cuanto a la vulneración del art. 17 de la Ley del Suelo -motivo 2.º casacional alegado por la Generalidad- se basa en recordar cuál es la naturaleza y función de los tales Planes y en que en la sentencia, concretamente en su fundamento segundo, no queda claro si se expone una opinión de la Sala o reproduce los argumentos de la instancia. Tanto en un caso como en otro, lo que la Sala dice con claridad es que los Planes Especiales no son el instrumento adecuado para concretar las dotaciones públicas según lo dispuesto en los arts. 17.1 y 76 del Reglamento de Planeamiento . Que es lo que viene a decir el art. 76.6 del Reglamento de Planeamiento , de manera que lo que ha fijado el Plan General, como ocurre en este caso, según lo que hemos expuesto antes, al igual que hace la Sala de instancia, con indefinición e inconcreción, en definitiva, creando inseguridad, no puede ser subsanado por un Plan Especial por la pura aplicación de la jerarquía de los Planes de Urbanismo sin que sea de recibo la argumentación de la Generalidad de que en este caso la nulidad recaería en el Plan Especial pero no en el General. Este motivo 2.º debe igualmente ser desestimado.

En cuanto al Ayuntamiento de Elche, señala como motivo 1." de casación la infracción de los apartados c) y d) del art. 12.2.2.1 de la Ley del Suelo y apartado c) y d) del art. 25.1 y apartado d) y e) del art. 29.1 del Reglamento de Planeamiento . De su Texto, aplicado al Plan General impugnado, estima el Ayuntamiento que no cabe deducir inconcreción territorial o espacial, aunque sí reconoce que haya una inconcreción en la aplicación temporal que defiende como congruente con los principios de menor intervención en las acciones restrictivas del derecho de propiedad y respeto a las implantaciones industriales. De ahí -añade- que el art. 29 del Reglamento de Planeamiento en su párrafo 2 ." diga que el Plan podrá formular para este tipo de suelo dotacional los programas que sean precisos para la ejecución de aquellas determinaciones que se requieran para completar el proceso de urbanización. Tal argumentación, no obstante, no puede implicar que la sentencia haya vulnerado estos preceptos. Antes, al contrario, los ha estimado como vulnerados por el Plan General que, como actividad discrecional propia de la Administración Urbanística, sin embargo, debe desarrollarse a la luz de los principios generales delDerecho según el art. 1.º4 del Código y 103 de la Constitución . Precisamente esa inconcreción en la aplicación temporal, tanto si se identifica o no con una situación transitoria, es sin duda generadora de inseguridad jurídica puesto que no se sabe cuando va a tener lugar la potencial transformación de usos, ya que, además, el mantenimiento de las industrias no se limita a sus actuales titulares sino que pueda haber cambios de titularidad en las mismas, según la Norma o art. 187 del Plan . Precisamente el art. 15.1 del Reglamento de Planeamiento establece que los Planes, además de definir los elementos fundamentales de la estructura general adoptada para la ordenación urbanística del territorio, establecerán el programa para su desarrollo y señalarán el límite temporal al que hayan de entenderse referidas el conjunto de sus previsiones. También el art. 41.4 de ese Reglamento se refiere a los plazos que ha de contener el Programa de Actuación de todo Plan General, a los que han de ajustarse las actuaciones previstas en su caso para completar la urbanización en suelo urbano o para realizar operaciones de reforma interior en este tipo de suelo. No es algo baladí la indefinición o inconcreción temporal en el planeamiento. En múltiples ocasiones (Sentencias de 30 de noviembre de 1992; 16 y 23 de febrero de 1993; 6 de abril y 19 de julio de 1994 y 28 de febrero de 1995; por no citar sino algunas de las más recientes) hemos dicho que el éxito alegatorio argumental frente al ejercicio del ius variandi de la Administración, tiene que basarse en una clara actividad probatoria, o en una evidencia tal, que acredite, entre otras circunstancias, que el Plan General haya incurrido en no tener en cuenta la estabilidad y la seguridad jurídicas. En el caso que nos ocupa esas indefiniciones o inconcreciones contrarían la seguridad jurídica exigible por el art. 9."3 de la Constitución . Debemos por ello desestimar este motivo I.". En cuanto al motivo 2.a, infracción del art. 61 de la Ley del Suelo nos remitimos a lo antes expuesto que el plenamente aplicable aquí. El motivo 3.° esgrimido por él Ayuntamiento se refiere a infracción del art. 17.1 y 2 y 25 de la Ley del Suelo . Respecto al primero de los artículos citados nos remitimos a lo que antes hemos razonado, ya que es enteramente aplicable a la somera argumentación del Ayuntamiento de Elche en este punto III. En cuanto a la cita del art. 25 de la Ley en el sentido de que es la figura del Plan Especial -en este caso los destinados a protección, conservación o mejora de monumentos, jardines, parques naturales o paisajes- el que ha de suplir las omisiones o inconcreciones del Plan General también nos remitimos a lo dicho anteriormente al tratar de la función de los Planes Especiales. Con ello rechazamos también este motivo 3." de impugnación. El motivo 4." se funda en que es la racionalidad, la sensatez y la ponderación lo que ha inducido al Ayuntamiento de Elche a regular la planificación concordando los intereses públicos y privados, principios aquellos generales del Derecho del art. 1.°4 del Código Civil que no han sido violentados por el Plan, y sin embargo, no han sido reconocidos por la sentencia. Precisamente la sentencia impugnada se basa en ese artículo del Código Civil, además de en el art. 3." de la Ley del Suelo y el 103 de la Constitución , cuando en el fundamento quinto trae a colación sentencias de este Tribunal relativas a la potestad discrecional de la Administración Urbanística o ius variandi, para mostrar que la indefinición del Plan General sobre la concreción de los espacios verdes y dotaciones en la zona donde se ubican las parcelas de los demandantes no se puede ni debe subsanar con unos planes especiales posteriores. De manera que la conclusión a que llega la sentencia, de vulneración del art. 12.2.2.1, c) y d) de la Ley del Suelo y los concordantes -que cita- del Reglamento de Planeamiento, es absolutamente ajustada a Derecho, y así lo hemos dicho antes. También este motivo 4.º debe ser rechazado. El motivo 5.º se basa en que siendo todo Plan una norma, si las normas contienen disposiciones transitorias también las puede establecer el Plan. En apoyo cita la Sentencia de 26 de febrero de 1987. Efectivamente el fundamento noveno de dicha sentencia hace referencia a una norma transitoria que regula una situación urbanística en tanto no se apruebe un Plan Parcial. En el caso que nos ocupa aunque estimásemos que el art. 187 y 188 del Plan establecen, o constituyen, una norma transitoria, de ahí no se puede llegar a que tal supuesto norma propicie situaciones de incertidumbre, o indefinición, o de inconcreción como ocurre aquí, y han quedado suficientemente expuestas y analizadas. Tampoco este motivo 5.º de casación puede ser estimado. Finalmente como 4.º y último se arguye que la frase del juzgador de instancia que en el fundamento de Derecho cuarto dice "se deduce que existe gran cantidad de espacio destinado a estas dotaciones y que el Plan no justifica suficientemente la necesidad de incorporar a estos usos la zona cuestionada» constituye una infracción de las reglas de la sana crítica en la valoración de la prueba. Esta frase no constituye infracción de nada. Es una apreciación que hace la Sala del examen de los planos aportados, algunos de ellos obrantes en los propios autos, sin más trascendencia. En ese mismo fundamento cuarto, antes de esta frase, la Sala ha estimado ya la infracción de los arts. 12.2.2.1, c) y d) de la Ley del Suelo y 25.1, c) y d) y 29.1, d) y e) del Reglamento de Planeamiento , con base en razonamientos anteriores que no precisan del añadido de tal frase. Y que en modo alguno pueden dar lugar a que estimamos este último y motivo 6.º de impugnación casacional.

Lo anteriormente expuesto y razonado propicia un pronunciamiento desestimatorio de los recursos de casación entablados por la Generalidad de la Comunidad Valenciana y por el Ayuntamiento de Elche, contra la Sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Valencia en fecha 22 de junio de 1992, en el recurso 1.355/1987 ; con la imposición de costas por mitad a ambas partes recurrentes por medio del art. 102.3 de la Ley de la Jurisdicción contenciosa-Administrativa.FALLAMOS:

1. Que debemos declarar y declaramos desierto el recurso de casación entablado por el Procurador don Roberto Camarasa Marco, en nombre y representación don Lucas y otros litigantes; 2.° Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación entablado por la Generalidad de la Comunidad de Valencia y por el Ayuntamiento de Elche, contra la Sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de dicha Comunidad en el recurso 1.355/1987 en fecha 22 de junio de 1992 ; 3.° Que debemos condenar y condenamos a dicha Generalidad y Ayuntamiento al pago, por mitad, de las costas causadas.

ASI, por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos. Mariano de Oro Pulido López. Jaime Barrio Iglesias. Pedro Esteban Álamo. Rubricados.

Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. don Pedro Esteban Álamo, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que, como Secretaria, certifico.-María Fernández Martínez.-Rubricado.