STS, 23 de Enero de 1995
| Ponente | GUSTAVO LESCURE MARTIN |
| ECLI | ES:TS:1995:8857 |
| Fecha de Resolución | 23 de Enero de 1995 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 266.-Sentencia de 23 de enero de 1995
PONENTE: Excmo. Sr. don Gustavo Lescure Martín.
PROCEDIMIENTO: Especial Ley 62/1978 . Apelación.
MATERIA: Derechos fundamentales. Participación. Concejal. Comisiones informativas. Recurso
especial Ley 62/1978 . Ámbito de la protección. Impugnación indirecta; Declaraciones de la
sentencia consiguientes a la estimación del recurso.
NORMAS APLICADAS: Arts. 23.2 y 53.2 de la Constitución; Ley 7/1985, de 2 de abril; Ley del Parlamento Catalán 8/1987 .
JURISPRUDENCIA CITADA: Sentencias del Tribunal Constitucional 161/1988, 181/1989, 214/1990, 15/1992 y 30/1993 .
DOCTRINA: No puede admitirse la tesis del recurrente según la cual el Derecho fundamental
protegido sólo lo es en su contenido esencial, pues ese límite se guiaba al legislador en el art. 53.1 de la Constitución , pero una vez regulado por la Ley ésta vincula a Jueces y a la Administración.
De los términos de la normativa legal citada se infiere que, constituidos Grupos municipales por el
Ayuntamiento, existe un derecho-deber en los concejales a ser adscrito a uno de ellos, sea el
correspondiente a la organización política del Grupo o bien en el Mixto.
La sentencia del Tribunal de instancia ha ido más allá de lo que permite la técnica de la
impugnación indirecta de disposiciones generales, al incluir entre las declaraciones del fallo la de
nulidad de la norma.
En la villa de Madrid, a veintitrés de enero de mil novecientos noventa y cinco.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida en Sección por los Excmos. Sres. anotados al final, el recurso de casación que con el núm. 529/1993 ante la misma pende de resolución, interpuesto por el Procurador don Argimiro Vázquez Guillen, en nombre y representación del Ayuntamiento de Gavá, contra la Sentencia dictada con fecha 15 de octubre de 1992 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Segunda) del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, en recurso núm. 184/1992 , tramitado por el procedimiento especial regulado en la Ley 62/1978 , relativo a la integración en el Grupo Municipal Mixto; habiendo sido pare recurrida don Ildefonso , representado por el Procurador don Rafael Ortiz de Solorano y defendido por el Letrado don Manuel Blanco Sabio, y oído el Ministerio Fiscal.Antecedentes de hecho
La sentencia recurrida contiene parte dispositiva del siguiente tenor literal: «Fallo: En atención a todo lo expuesto, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Sección Segunda), ha decidido: l.º Estimar el recurso, declarando nulo el Acuerdo adoptado por el Pleno del Ayuntamiento de Gavá en su sesión celebrada el 6 de febrero de 1992, pues el mismo ha vulnerado el derecho fundamental del recurrente proclamado en el art. 23 de la Constitución Española .
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Declarar nulo el último inciso del párrafo segundo del art. 42 del Reglamento Orgánico Municipal que dice... "para que este Grupo sea factible se exigirá un mínimo de tres concejales". 3.° Declarar que el recurrente tiene derecho a integrar el Grupo Municipal Mixto. 4.º Imponer el pago de las costas procesales a la Administración demandada.»
Notificada la anterior sentencia, la representación del Ayuntamiento de Gavá presentó ante la Sala sentenciadora escrito manifestando la intención de interponer recurso de casación que dicha Sala tuvo por preparado, ordenando remitir las actuaciones a esta Sala Tercera del Tribunal Supremo, previo emplazamiento de las partes.
Recibidas las actuaciones en este Tribunal, el Procurador don Argimiro Vázquez Guillen formuló en tiempo escrito de interposición del recurso de casación, suplicando a la Sala dicte sentencia por la que, revocando la recurrida, declare ajustado a Derecho el Acuerdo municipal de fecha 6 de febrero de 1992.
Personados la parte recurrida y el Ministerio Fiscal y admitido el recurso, formula el Procurador don Rafael Ortiz de Solorano, en representación del recurrido, don Ildefonso , escrito de oposición en el que, después de alegar lo que estimó procedente, suplico a la Sala se sirva dictar sentencia por la que: 1.º Se declare inadmisible el recurso por los motivos de inadmisibilidad alegados con carácter previo. 2.º Subsidiariamente, declare no haber lugar al recurso. 3.º Y, en todo caso, imponga las costas al recurrente.
Asimismo formula escrito de oposición el Ministerio Fiscal, estimando que por razones formales y, en todo caso, por razones sustanciales, no ha lugar al recurso de casación.
Conclusas las actuaciones, se señaló para votación y fallo el día 11 de enero de 1995, en cuya fecha tuvo lugar su celebración.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. don Gustavo Lescure Martín, Magistrado de esta Sala.
Fundamentos de Derecho
El acto administrativo impugnado en la instancia es el Acuerdo adoptado por el Pleno del Ayuntamiento de Gavá, en sesión de 6 de febrero de 1992, en el particular siguiente:
2.1. Darse por enterado del escrito presentado en el Registro de Entrada del Ayuntamiento el día 17 de enero de 1992, núm. 329, por el concejal Sr. Ildefonso , en el que comunica que ha dejado de estar adherido a la organización política Iniciativa por Catalunya y, en consecuencia, a partir de esta fecha no es su portavoz, no obstante lo cual seguirá como concejal independiente trabajando para el programa municipal con el que se presentó ante los ciudadanos de Gavá. Esto comporta: a) La baja en el Registro Municipal de Grupos Municipales del hasta ahora Grupo Municipal de Iniciativa por Catalunya, b) El pase del Sr. Ildefonso a la situación de concejal no integrado en ningún Grupo Municipal, ni en el Grupo Mixto, al no darse el requisito de un mínimo de tres concejales para su existencia y constitución ( art. 42.2 del ROM ). c) La pérdida de la condición de miembro de las cuatro Comisiones Informativas que hasta ahora poseía el Sr. Ildefonso ( art. 37.6 del ROM ).
2.2. Autorizar la asistencia -con voz pero sin voto- del Sr. Ildefonso a las sesiones de las cuatro Comisiones Informativas del Ayuntamiento, mientras que haya un único concejal no integrado en los Grupos Municipales. Ello al amparo de la facultad del Pleno -por mayoría absoluta- de concretar o interpretar los preceptos del ROM, que no signifique derogación o modificación de sus preceptos (art. 4.º at).
Debe añadirse, para la mejor comprensión del acuerdo impugnado, que el Sr. Ildefonso era el único concejal integrante del Grupo Municipal de Iniciativa per Catalunya y que el Reglamento Orgánico Municipal del Ayuntamiento de Gavá (ROM) no establece un número mínimo de concejales para la existencia de los Grupos Municipales, salvo que se trate del Grupo Mixto, para cuya existencia exige en el art. 42.2 unmínimo de tres concejales. Por otra parte, el mismo Reglamento dispone en el art. 37.6 que «Cuando un concejal deje de formar parte de un Grupo Municipal, perderá su condición de miembro de la Comisión Informativa y no podrá integrarse en otra, a no ser que se integre previamente en otro Grupo Municipal».
La sentencia recurrida anula el acuerdo municipal impugnado por entender que ha vulnerado el derecho fundamental del recurrente proclamado en el art. 23 de la Constitución , y declara que el actor tiene derecho a integrar el Grupo Municipal Mixto.
La representación procesal del Ayuntamiento de Gavá, en el apartado intitulado «fundamentos de Derecho» de su escrito de interposición, aduce los razonamientos jurídicos que, a su juicio, fundamentan el recurso con arreglo a lo dispuesto en el art. 95.1.4.° de la Ley de la Jurisdicción, debiendo indicarse que, como señalan la parte recurrida y el Ministerio Fiscal en sus respectivos escritos de oposición al recurso, la Corporación recurrente no expone el motivo o motivos de casación en que se ampare ni cita las normas o la jurisprudencia que considere infringidas, como exige el art. 99.1 de la Ley Jurisdiccional, cuando el recurso se ampara en el núm. 4.º del art. 95.1 de dicha Ley. Sin embargo, teniendo en cuenta que en el escrito de interposición del recurso de casación se hace referencia al art. 23 de la Constitución , así como a preceptos legales, estatales y autonómicos, definidores del contenido del cargo de concejal, aunque la cita no se haga con la precisión y el razonamiento exigidos por la técnica de la casación para entender en qué concepto resultan infringidos, sino que se hace una crítica de la sentencia más propia de una apelación, la Sala se inclina a considerar salvado el defecto formal indicado en aras de una tutela judicial efectiva y en consideración al escaso tiempo transcurrido entre la instauración de la casación en el orden jurisdiccional contencioso-administrativo y la presentación del escrito de interposición del recurso.
Según se deduce de los razonamientos del escrito de interposición del recurso, la Corporación municipal recurrente entiende, al parecer, infringido por aplicación indebida el art. 23 de la Constitución , por considerar que para que exista vulneración del Derecho fundamental reconocido en dicho artículo no basta, en este caso, con que haya una limitación o menoscabo de la actuación del concejal, sino que para obtener el amparo judicial que brinda la Ley 62/1978 , es necesario que se infrinja el contenido esencial del cargo, es decir, alguno de los derechos y facultades que constituyen el núcleo esencial del estatuto del concejal, tal y como está legalmente configurado. A este efecto hace la parte recurrente una enumeración de los derechos y atribuciones que conserva el hoy recurrido y concluye que goza con plenitud de su estatuto de concejal, sin que la privación de voto en las Comisiones Informativas constituya, a juicio del Ayuntamiento recurrente, lesión del art. 23 de la Constitución , pues aparte de subrayar que dichas Comisiones no son necesarias, señala que se autorizó al Sr. Bosch para que asistiera a sus sesiones, de modo que también tuvo derecho a que su voz fuera oída en las mismas. Por último, se justifica en el escrito de interposición el número mínimo de concejales exigido para la existencia del Grupo Mixto en el propósito de disipar tentaciones de transfuguismo basadas en las ventajas que podría reportar un Grupo Mixto de un solo concejal.
Los razonamientos de la Corporación recurrente no pueden demostrar que la sentencia recurrida haya infringido, por aplicación indebida o interpretación errónea, el art. 23.2 de la Constitución .
Como es sabido, el Derecho fundamental reconocido en dicho precepto constitucional es un Derecho de configuración legal, por lo que compete a la Ley establecer los derechos y facultades que corresponden a los distintos cargos y funciones, derechos y facultades que así quedan integrados en el estatus propio de cada cargo, con la consecuencia de que podrán sus titulares, en ejercicio de tal Derecho, accionar ante los órganos jurisdiccionales el ius in officium que consideren ilegítimamente constreñido o ignorado por actos del poder público, incluidos los pertenecientes al propio órgano en el que se integran los titulares del cargo (cfr. Sentencias del Tribunal Constitucional 161/1988, 181/1989, 214/1990, 15/1992 y 30/1993 , entre otras), sin que pueda admitirse la tesis del recurrente según la cual el Derecho protegido sólo lo es en su «contenido esencial», pues, como acertadamente señala la parte recurrida, éste es un límite para el legislador, a tenor del art. 53.1 de la Constitución , pero una vez regulado por la Ley el ejercicio del Derecho, tanto la Administración como los órganos jurisdiccionales se encuentran vinculados por ésta y no pueden dejar de aplicarla por considerar que el amparo que brinda al Derecho fundamental excede del que corresponde a su contenido esencial.
En el presente caso, la normativa vigente en la materia está constituida por la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases y del Régimen Local, y la Ley del Parlamento de Cataluña 8/1987, de 15 de abril, Municipal y de Régimen Local, que en su art. 48 , después de exigir la constitución de grupos municipales en los municipios de más de 20.000 habitantes, establece que los concejales que no queden integrados en un Grupo quedarán automáticamente incorporados al Grupo Mixto, añadiendo que la participación de este grupo en las actividades del Ayuntamiento será análoga a la de los demás Grupos.Por consiguiente, habiéndose constituido Grupos municipales en el Ayuntamiento de Gavá, existe un derecho-deber de los concejales de estar adscritos a uno de ellos, sea el correspondiente a la organización política del concejal o bien el Mixto, por lo que forzoso es concluir que al impedirse al Sr. Bosch integrarse en el Grupo Mixto, colocándole en la situación de concejal no adscrito a ningún Grupo político, se le está impidiendo desarrollar su función representativa en las mismas condiciones que el resto de los concejales, con vulneración, por tanto del art. 23.2 de la Constitución , como declara correctamente la sentencia impugnada, sin que pueda resultar excluida la infracción constitucional por el hecho de haber sido autorizado el Sr. Bosch a asistir, con voz pero sin voto, a las sesiones de las Comisiones Informativas, pues el Derecho lesionado no es el de participar en todos los órganos complementarios del Ayuntamiento, cuya titularidad corresponde a los Grupos políticos ( art. 20.3 de la Ley 7/1985 ), sino el de formar parte de uno de dichos Grupos, como los demás concejales, y ello con independencia de que la participación sin voto en las Comisiones Informativas, sean o no necesarias, supone por sí sola una clara discriminación respecto de la plenitud con que participan en ellas los concejales designados por los distintos Grupos políticos, posibilidad de designación a la que no puede aspirar el Sr. Ildefonso por su condición de no adscrito a ningún Grupo.
Estima la sentencia recurrida la impugnación indirecta del último inciso del art. 42.2 del ROM que al exigir un mínimo de tres concejales para la existencia del Grupo Mixto sirve de fundamento al acuerdo impugnado, precepto reglamentario que el recurrente justifica en el propósito de evitar tentaciones de «transfuguismo» basadas en las ventajas que podría reportar un Grupo Mixto constituido por un solo concejal. Pero, como señala la sentencia recurrida, tal finalidad no constituye justificación objetiva y razonable para penalizar los cambios de adscripción política, no prohibidos constitucionalmente, colocando al concejal disidente de su organización política en la situación discriminatoria de no adscrito a ningún Grupo, razonamiento al que cabría añadir que dicha situación sólo se produce cuando el concejal disidente no pueda integrarse en otro de los Grupos políticos existentes en el Ayuntamiento, con lo que la medida es, por su carácter selectivo, doblemente discriminatoria.
Debe considerarse, pues, ajustada a lo dispuesto en el art. 23.2 de la Constitución la estimación de la impugnación indirecta del mencionado inciso del art. 42.2 del ROM del Ayuntamiento de Gavá, aunque deba observarse que el Tribunal de instancia ha ido más allá de lo que permite la técnica de la impugnación indirecta de disposiciones generales al incluir entre los pronunciamientos del fallo la declaración de nulidad de dicha norma reglamentaria, olvidando que su expulsión con carácter general del Ordenamiento jurídico sólo hubiera sido jurisdiccionalmente posible en el caso de haber sido directamente impugnada en el proceso; cuestión ésta, sin embargo, a la que para nada se refiere el recurso de casación interpuesto, por lo que no debe ser objeto aquí de pronunciamiento alguno.
La desestimación total del recurso comporta la imposición de costas a la parte recurrente conforme a lo establecido en el art. 102.3 de la Ley de la Jurisdicción.
Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal del Ayuntamiento de Gavá contra la Sentencia dictada con fecha 15 de octubre de 1992, por la Sala de lo Contencioso-Ad-ministrativo (Sección Segunda) del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, en el recurso núm. 184/1992 , seguido por el cauce procesal de la Ley 62/1978 , condenando a la Corporación municipal recurrente al pago de las costas del recurso.
ASI, por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos. Enrique Cáncer Lalanne. Gustavo Lescure Martín. Luis Antonio Burón Barba. Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. don Gustavo Lescure Martín, Magistrado Ponente de esta Sala Tercera (Sección Séptima) del Tribunal Supremo, estando celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, de lo que, como Secretario, certifico.
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...nace en el siglo චඑච y la tensión que se dan entre la praxis política y dicha concepción de la representación. 21 Sentencias del Tribunal Supremo de 23 de enero de 1995 (ECLI:ES:TS:1995:8857), 26 de septiembre de 2002 (ES:TS:2002:6198) o 21 de marzo de 2006 (ES:TS:2006:2231). ESTUDIOS BREVE......