STS, 28 de Enero de 1995

El Procurador don Elías López Arevalillo, en nombre y representación de doña Soledad , doña María Luisa , doña Ana María , doña Beatriz , doña Edurne , doña Gloria , doña Maribel , doña Silvia , don Jose Ramón , don Gerardo , don Juan Pablo , don Roberto , don Eloy , don Jesús Carlos , don Pablo , doña Constanza , doña Isabel , doña Paula , don Felipe , doña Alicia , doña Elvira , doña Marina , don Alexander , don Carlos Antonio , don Lorenzo , doña Asunción , doña Irene , don Daniel , don Juan Carlos , don Romeo , don Gabriel , doña Esther , don Blas , doña Gema , don Luis Pablo , don Rogelio , don Héctor , doña María Antonieta , doña Esperanza , don Cornelio , don Miguel Ángel , don Carlos Miguel , don Ramón

, don Inocencio , don Cristobal , don Adolfo , don Luis Enrique , doña Carolina , don Jose Antonio , don Ricardo , don Mariano y don Isidro , interpuso recurso contencioso-administrativo, por escrito que tuvo entrada en el Registro General del Tribunal Supremo el 30 de octubre de 1991, contra las resoluciones del Consejo de Ministros desestimatorias de las peticiones en que aquéllos solicitaban indemnización de losdaños y perjuicios ocasionados por su jubilación anticipada como consecuencia de la aplicación de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública, acordándose por providencia del día 4 de mayo de 1992, tenerle por personado y parte, publicar el anuncio prevenido en la Ley y reclamar el expediente administrativo, confiriéndole traslado a la parte actora, una vez cumplimentado lo anterior, para que formalizase la demanda en el plazo de veinte días, con entrega del expediente administrativo.

El Procurador don Elías López Arevalillo, en la representación indicada, presentó escrito formalizando la demanda con fecha 12 de septiembre de 1992, en el que, después de relatar los Hechos y fundamentos de Derecho que consideró convenientes al caso debatido, terminó con la súplica de que se acuerde dictar sentencia por la que se declare: "1º La nulidad, por no ser conforme a Derecho, de las resoluciones tácitas del Consejo de Ministros que desestima por la ficción legal del silencio administrativo los recursos de reposición, de las circunstancias reseñadas en el cuerpo de este escrito, interpuestos por cada uno de los recurrentes, relativos a los daños y perjuicios derivados de aplicación de la Ley 30/1984, de 2 de agosto , y/o normativa específica que adelantó a cada uno de ellos su edad de jubilación forzosa. 2° El derecho de mis representados a ser indemnizados por los daños y perjuicios causados por aplicación de la Ley 30/1984, de 2 de agosto , y/o normativa específica, que adelantó su edad de jubilación forzosa en relación a la que tenían fijada reglamentariamente (al cumplirlos 70 años de edad) con anterioridad a la entrada en vigor de aquélla/s. Daños y perjuicios que se evalúan de la siguiente manera: a) Diferencia entre el importe de los haberes que hubieran percibido de haber continuado en la situación de activo hasta la edad de 70 años (fecha en la que se hubiera producido la jubilación forzosa por edad según la normativa vigente al ingresar al servicio de la Administración Pública) y lo realmente percibido en concepto de derechos pasivos desde la fecha en que fueron jubilados como consecuencia de la Ley que adelantó su edad de jubilación forzosa, b) Derechos pasivos, que el haber regulado a efectos de determinar la pensión de jubilación de cada uno de los recurrentes se efectúe tomando como base los años de servicios que hubieran tenido de haber continuado cada uno de ellos en activo hasta la edad de 70 años. Condenado a la Administración demandada a estar y pasar por dicha declaración."

El Abogado del Estado solicitó en su escrito de contestación a la demanda la desestimación del recurso en todos sus extremos, alegando como fundamento de su pretensión: Que es muy dudoso que pueda tener aplicación práctica la responsabilidad del Estado por las Leyes mientras no se desarrolle el art. 9º3 de la Constitución ; que cuando una Ley regula su propio mecanismo de indemnización - como sucede con la expropiación legislativa - hay que atenerse estrictamente a los términos de esa Ley, sin ampliar ni disminuir la indemnización; en los restantes casos, la posibilidad de indemnización está limitada a las Leyes inconstitucionales; la prescripción se produce por el transcurso de un año y en cuanto a la determinación de la cuantía de la indemnización, que las retribuciones que en el futuro pueda obtener un funcionario son aleatorias, que en el ámbito de la función pública no son aplicables previsiones normativas relativas al personal sometido al Derecho Laboral y que los órganos jurisdiccionales no pueden enmendar la Ley que concedió indemnizaciones por anticipación de la edad de jubilación.

Al no haberse interesado el recibimiento del recurso a prueba, se acordó la sustanciación del recurso mediante conclusiones sucintas, y éstas fueron formuladas por las partes mediante escritos en los que insistieron en sus anteriores peticiones contenidas en la demanda y la contestación, respectivamente.

Quinto Declarado concluso el presente recurso se remitió por la Sección Séptima a esta Sección Sexta, mediante diligencia de ordenación de 16 de noviembre de 1993, y finalmente se señaló para votación y fallo la audiencia del día 17 de enero de 1995, en cuyo acto tuvo lugar su celebración.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. don Jesús Ernesto Peces Morate.

Fundamentos de Derecho

Se impugna por los demandantes la desestimación por el Consejo de Ministros de las reclamaciones formuladas como consecuencia de los daños y perjuicios causados por haber anticipado la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública , la edad de la jubilación de los funcionarios públicos que establecía la legislación anterior, según la cual podían continuar en el servicio activo hasta cumplir la edad de 70 años.

La cuestión que en este juicio se ha suscitado, referida al derecho a ser indemnizados por anticipación de la edad de jubilación, es sustancialmente idéntica a la que ha quedado ya resuelta por la Sentencia del Tribunal Supremo de 30 de noviembre de 1992 , luego reiterada por otras de innecesaria cita y concretada la posición jurisdiccional en las recientes Sentencias de 29 de enero de 1993; 2 de junio de 1993; 14 de diciembre de 1993; 26 de junio de 1994; 19 de noviembre de 1994; 20 y 31 de diciembre de1994 y 21 de enero de 1995, cuyo contenido pasamos a reproducir por los principios de unidad de doctrina, seguridad jurídica de los litigantes y dispensa de igualdad en la aplicación de la Ley, garantizadores de la tutela judicial efectiva que proclama el art. 24 de nuestra Constitución , pues aún cuando se trate en unos casos de miembros de la Carrera Judicial y en otros de funcionarios de las Administraciones Públicas, en todos ellos lo que se cuestiona es la procedencia o no del derecho de los actores a ser indemnizados como consecuencia de la anticipación de la edad de jubilación.

El art. 9º3 de la Constitución , efectivamente, garantiza la responsabilidad de los poderes públicos, pero así como la responsabilidad por actos de la Administración es objeto de un tratamiento concreto en el art. 106.2, dentro del título IV, bajo la rúbrica "Del Gobierno y de la Administración", y los de la Administración de Justicia en su art. 121, en el título VI, bajo el epígrafe "Del Poder Judicial", en cambio la posible responsabilidad por actos de aplicación de las Leyes no tiene tratamiento específico en el Texto constitucional.

Además, el art. 106.2 establece el derecho de los particulares a ser indemnizados en los términos establecidos por la Ley, que no necesitaba de desarrollo legislativo por ser históricamente la primera en ser reconocida - art. 21 de la Constitución de 1931 ; art. 129 de la Ley Municipal de 31 de octubre de 1935 ; arts. 405 y siguientes de la Ley de Régimen Local de 1955, y 376 y siguientes del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales de 17 de mayo de 1952 - y hallarse ya regulada en los arts. 121 de la Ley de Expropiación Forzosa y 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado , hoy art. 139 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Pública y Procedimiento Administrativo Común, de 26 de noviembre de 1992 , y lo mismo sucede con la responsabilidad de la Administración de Justicia, que no tiene otro antecedente que la responsabilidad de Jueces y Magistrados exigible de conformidad con el procedimiento regulado en los arts. 903 y siguientes de la Ley de Enjuiciamiento Civil , en cuanto a la que el art. 121 de la Constitución dispone también, pese a que el mismo ya concreta los casos en que procede, que el derecho a la indemnización por el Estado, lo será de conformidad con la Ley, desarrollo legislativo que tuvo lugar en los arts. 292 a 297 de la Ley Orgánica del Poder Judicial .

Pues bien, si la exigencia de responsabilidad por actuaciones de la Administración o de Órganos de la Administración de Justicia, aunque objeto de un tratamiento más completo en los arts. 106.2 y 121 de la Constitución , a los mismos se remite, y por tanto, hace necesario un previo desarrollo legislativo, en la posible responsabilidad derivada de actos de aplicación de las Leyes, que hasta ahora cuenta únicamente con el anunciado genérico del art. 9º3 del Texto constitucional, la necesidad de un previo desarrollo legislativo que determine en qué casos procede y qué requisitos son exigibles parece más indispensable en este caso, por faltar cualquier antecedente histórico o regulación que posibilite una decisión sobre tales cuestiones.

Si se estimara, contrariamente a lo antes razonado, que el art. 9º3 de la Constitución es de inmediata aplicación, la primera cuestión a resolver, a falta de desarrollo legislativo, sería fijar las normas aplicadas para determinar en qué casos y cuáles habrían de ser los requisitos para exigir responsabilidad, con las siguientes posibles soluciones: Aplicación analógica de las normas que regulan la responsabilidad de la Administración - arts. 106.2 de la Constitución, 121 de la Ley de Expropiación Forzosa y 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado , (hoy sustituido por el artículo antes citado de la Ley 30/1992 , antes mencionada); la prevista en los arts. 121 de la Constitución y 292 de la Ley Orgánica del Poder Judicial ; la extracontractual del art. 1.902 del Código Civil , o la elaboración por la jurisprudencia de los casos y requisitos en que es exigible dicha responsabilidad.

Con independencia de las dificultades y problemas que la analogía presenta, lo cierto es que la responsabilidad a que se refieren los arts. 106.2 de la Constitución, 121 de la Ley de Expropiación Forzosa y 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado , - en la actualidad referido al art. 139 de la Ley 30/1990 -, está concretada al funcionamiento de los servicios públicos prestados por la Administración, en cuyo concepto difícilmente tiene cabida la elaboración de Leyes por los órganos legislativos o su aplicación en los estrictos términos que en las mismas se establece. Otro tanto puede decirse de la prevista en los arts. 121 de la Constitución y 292 de la Ley Orgánica del Poder Judicial , limitada a los casos de error judicial, al que, a lo sumo, podría equipararse el error o inconstitucionalidad de la Ley, que no se da en este caso, o anormal funcionamiento de los órganos a los que corresponde la aplicación de la Ley.

La responsabilidad extracontractual del art. 1.902 del Código Civil ha sido objeto de una amplia y progresiva interpretación jurisprudencial, tanto en el sentido de objetivarla cada vez más como en el abanico de los daños y perjuicios indemnizables - daño emergente, lucro cesante, daños morales -, pero sin llegar a prescindir del requisito de la culpa o negligencia que aquel precepto exige, que hace totalmente inviable suaplicación analógica al caso que examinamos. Por último, a los Jueces y Tribunales incumbe la interpretación y aplicación de las normas jurídicas y, muy especialmente al Tribunal Supremo unificar criterios interpretativos, por lo que, al margen de casos concretos en que se puedan suplir, aplicando la analogía o los principios generales del Derecho, omisiones en aspectos concretos de la norma jurídica, resulta inadmisible que, sustituyendo al legislador, sean los Órganos del Poder Judicial los que regulen la posible responsabilidad derivada de la aplicación de las Leyes mediante una elaboración jurisprudencial que carece de cualquier antecedente legislativo.

Admitamos como hipótesis que los anteriores razonamientos son inaceptables y que, en consecuencia, debe resolverse sobre los casos en que es procedente la indemnización de daños y perjuicios por actos de aplicación de las Leyes. A falta de antecedentes legislativos o jurisprudenciales que fijen criterios concretos y ante la disparidad de los propuestos por la doctrina, el Derecho comparado nos ofrece dos soluciones: De una parte, países sin un órgano que controle la constitucionalidad de las Leyes, como Francia, en que la responsabilidad del Estado legislador se ha venido elaborando con base en arrets del Consejo de Estado que han contemplado casos concretos, muy individualizados en cuanto a las personas supuestamente afectadas por los daños y perjuicios y con la exigencia de que éstos sean de naturaleza especial, que no podría invocarse como soporte para generalizar la responsabilidad a los daños y perjuicios derivados de la aplicación de cualquier Ley no expropiatoria ocasionados en meras expectativas de derechos, en los derechos no consolidados por estar pendientes para su perfeccionamiento del cumplimiento o incumplimiento de una condición, etc. de otra, países con órganos que controlan la constitucionalidad de las Leyes, en el que habría de incluirse el nuestro, en el que unos la limitan a los casos en que la Ley hubiera sido declarada inconstitucional y otros exigen que sea la propia Ley la que establezca dicha responsabilidad, en ninguno de cuyos casos se encuentra, por supuesto, el que aquí se examina, pues el Tribunal Constitucional ha declarado la constitucionalidad de los preceptos de las Leyes que adelantaron la edad de jubilación forzosa de los funcionarios públicos, Jueces y Magistrados y profesores de E. G. B. y en las mismas nada se establece en orden a la indemnización por daños y perjuicios derivados de su aplicación.

Supongamos que también las Leyes que expresamente han sido declaradas ajustadas a la Constitución pueden generar responsabilidad por actos de aplicación de las mismas, en cuyo caso sería necesario decidir si sólo los bienes y derechos lesionados deben ser indemnizados o deben extenderse a las expectativas de derechos, derechos sujetos a condición u otros similares. Sobre esta cuestión es de señalar que el art. 405 de la Ley de Régimen Local de 1955 se refería a la lesión que los particulares sufran en sus bienes y derechos. En el mismo sentido se expresan el art. 106.2 de la Constitución y 292 de la Ley Orgánica del Poder Judicial , es decir, en todos los casos se hace expresa referencia a daños y perjuicios en bienes y derechos, categoría jurídica de la que carecen las expectativas de derechos, derechos condicionales y demás similares. Intencionadamente ha quedado para el final el examen del art. 121 de la Ley de Expropiación Forzosa , al afirmarse que según dicho artículo, en relación con el 1º de dicha Ley, también serían indemnizables los intereses patrimoniales legítimos, a lo que debe objetarse que en sus arts. 3º y 4º se relacionan como interesados a los propietarios, titulares de derechos reales o intereses económicos sobre la cosa expropiada y arrendatarios de la misma, por lo que, si en este caso no existen bienes o derechos que hayan sido objeto de expropiación (la naturaleza expropiatoria de los preceptos legales que adelantan la edad de jubilación ha sido negada por el Tribunal Constitucional) no parece que pueda ampararse en dichos preceptos la indemnización solicitada con base en la frustración de meras expectativas de Derecho, además de que, admitir lo contrario conduciría a una petrificación legislativa para evitar las importantes consecuencias económicas de modificaciones que pretendan adaptar la legislación anterior, dentro del marco constitucional, a las nuevas circunstancias políticas, económicas y sociales, cuando, como ocurre con frecuencia, conllevan una privación de expectativas generadas por las Leyes que se modifican - supresión o modificación en la ubicación geográfica de órganos administrativos o judiciales, modificaciones de plantillas o del régimen de ascensos, limitaciones en cuanto a las personas a las que la legislación anterior reconocía el derecho a subrogaciones arrendaticias, etc.

Las Sentencias del Tribunal Constitucional núms. 108/1986, de 29 de junio; 99/1987, de 11 de junio y 70/1988, de 19 de abril , que examinaron la constitucionalidad de los preceptos de las leyes que anticipaban la edad de jubilación de Jueces y Magistrados, funcionarios públicos y profesores de EGB., después de negar que los mismos vulneren los arts. 9º3, 33.3 y 35 de la Constitución , afirmando que no hay privación de derechos sino alteración de su régimen en el ámbito de la potestad del legislador constitucionalmente permisible, dicen a continuación que "esto no impide añadir que esa modificación legal origine una frustración de las expectativas existentes y en determinados casos perjuicios económicos que pueden merecer algún género de compensación", siendo de señalar a este respecto que, de una parte, el modo verbal empleado no supone el reconocimiento de un derecho a ser indemnizados por dicho motivo, ya que más bien parece una reflexión dirigida al propio legislador; de otra, que las Leyes de Presupuestos para los años 1985 y 1989 , ya establecieron un sistema de indemnización para los funcionarios jubiladosanticipadamente, cuya denominación y contenido no podemos examinar, ni tampoco se estima necesario plantear cuestión de inconstitucionalidad de las mismas, pues la conclusión a que se llega en el recurso, por las razones que se exponen, es que no procede la indemnización solicitada.

Además otras Sentencias anteconstitucionales, como las de 22 de mayo de 1970; 1 de febrero y 12 de noviembre de 1971; 30 de septiembre de 1972 y 29 de enero de 1974, relativas a las medidas adoptadas respecto de las compañías aseguradoras de accidentes de trabajo en cumplimiento de lo dispuesto por el Texto refundido de la Ley de Seguridad Social de 21 de abril de 1966 , y las postconstitucionales del Tribunal Supremo de 10 de junio de 1988, en relación con la Ley de Amnistía de 15 de octubre de 1977, y 11 de octubre de 1991 , referente a Leyes que modificaban el régimen de publicidad e impositivo de bebidas alcohólicas hasta entonces vigente, desestimaron la reclamación de daños y perjuicios formulada por razón de supuestos perjuicios derivados de la aplicación de dichas Leyes.

Por último, la ya citada Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , orientativa de la voluntad del legislador al regular por vez primera esta materia, limita la indemnización a los particulares por la aplicación de actos legislativos de naturaleza no expropiatoria de derechos en un triple aspecto: 1º Que no tengan el deber jurídico de soportarlos; 2º Que se establezca en los propios actos legislativos, y 3º Que la indemnización tendrá lugar en los términos que se especifiquen en los propios actos, requisitos exigidos por su art. 139.3 que, de estar vigente, excluiría, por supuesto, la indemnización pretendida.

Por las razones expuestas procede la íntegra desestimación del presente recurso contencioso-administrativo, y al no apreciarse temeridad ni dolo en las partes litigantes no procede hacer expresa condena respecto de las costas procesales causadas en este juicio, como establece el art. 131.1 de la Ley de la Jurisdicción contencioso-administrativo .

Vistos los preceptos citados y los arts. 37 a 83 de la Ley de esta Jurisdicción.

Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador don Elías López Arevalillo, en nombre y representación de doña Soledad , doña María Luisa , doña Ana María , doña Beatriz , doña Edurne , doña Gloria , doña Maribel , doña Silvia , don Jose Ramón , don Gerardo , don Juan Pablo , don Roberto , don Eloy , don Jesús Carlos , don Pablo , doña Constanza , doña Isabel , doña Paula , don Felipe , doña Alicia , doña Elvira , doña Marina , don Alexander , don Carlos Antonio , don Lorenzo , doña Asunción , doña Irene , don Daniel , don Juan Carlos , don Romeo , don Gabriel , doña Esther , don Romeoña Gema, don Luis eoña Gema , don Luis Pablo , don Rogelio , don Héctor , doña María Antonieta , doña Esperanza , don Cornelio , don Miguel Ángel , don Carlos Miguel , don Ramón , don Inocencio , don Cristobal , don Adolfo , don Luis Enrique , doña Carolina , don Jose Antonio , don Ricardo , don Mariano y don Isidro , contra las desestimaciones de las solicitadas formuladas por los referidos demandantes al Consejo de Ministros sobre indemnización de los daños y perjuicios derivados de la aplicación del art. 33 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública , al mismo tiempo que debemos desestimar y desestimamos todas las pretensiones formuladas por aquéllos en la súplica de la demanda, sin hacer expresa condena respecto de las costas procesales causadas en este juicio.

Hágase saber a las partes que contra esta sentencia no cabe recurso ordinario alguno.

ASI, por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos. Pablo García Manzano. Pedro Antonio Mateos García. Francisco José Hernando Santiago. Jesús Ernesto Peces Morate. José Manuel Sieira Míguez. Rubricados.

Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente, don Jesús Ernesto Peces Morate, en audiencia pública, celebrada en el mismo día de su fecha, de lo que, como Secretario, certifico.