STS, 3 de Abril de 1995

La sentencia apelada contiene parte dispositiva, que copiada literalmente dice: "Fallamos: Que debemos declarar y declaramos inadmisible el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la "Sección Sindical de la Federación de Servicios Públicos-Unión General de Trabajadores» del Ayuntamiento de Ciudad Real contra el Ayuntamiento de dicha ciudad, sin costas.»

Notificada la anterior sentencia, por "UGT» se interpuso recurso de apelación ante la correspondiente Sala del Tribunal Supremo, la cual se admite en ambos efectos, por providencia de 5 de mayo de 1992, en la que también se acordó emplazar a las partes y remitir el rollo y expediente a dicho Tribunal.

Recibidas las actuaciones procedentes del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, personado y mantenida la apelación por la representación de "UGT», se acuerda darle traslado para que presente escrito de alegaciones. El mismo evacúa el trámite conferido y tras alegar lo que consideró conveniente a su derecho terminó suplicando a la Sala dicte sentencia revocando la de instancia y reconociendo "la legitimación de la "Sección Sindical de la FSP-UGT" para entablar el recurso contencioso-administrativo del que dimanan estos autos y se estime la pretensión sobre anulación de la relación de puestos de trabajo, en los términos del suplico de la demanda contenciosa.»

Continuado el trámite por el Ayuntamiento de Ciudad Real, lo evacuó igualmente por escrito en el que tras alegar lo que consideró conveniente a su derecho terminó suplicando a la Sala dicte sentencia desestimando el recurso de apelación y confirmando la sentencia apelada y "subsidiariamente y para el supuesto hipotético de que se dictase sentencia estimatoria de la presente apelación que reconociese la legitimación de la recurrente para entablar el recurso del que traen su causa estos autos, y se entrase a conocer por tanto sobre el fondo del asunto, interesamos que en dicha sentencia sean desestimadas las pretensiones de la "Sección Sindical de la USPM-UGT", en los términos expuestos en nuestro escrito de contestación a la demanda. Con expresa imposición de costas a la apelante, en todo caso».

Conclusas las actuaciones, para votación y fallo se seríalo la audiencia del día 21 de marzo de 1995, en cuyo acto tuvo lugar su celebración, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. don Vicente Conde Martín de Hijas.

Fundamentos de Derecho

La "Sección Sindical de la FSP-UGT» del Ayuntamiento de Ciudad Real apela la Sentencia de la Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, de 23 de abril de 1992 , que declaró inadmisible el recurso contencioso-administrativo interpuesto por dicha Sección Sindical contra denegación presunta, por silencio administrativo, de la petición formulada por ella el 1 de junio de 1989 ante el referido Ayuntamiento, sobre asignación del complemento de especial dedicación a todos los miembros de la Policía Local de la Corporación.

La sentencia apelada razona que (FD 2.°) "la naturaleza que, como órgano del sindicato en el que se integran los afiliados pertenecientes a un centro de trabajo de una Administración Pública, tiene una sección sindical, no quiere decir que tenga personalidad jurídica siempre, puesto que ésto es algo que cae en la esfera de los estatutos de cada sindicato, y de ahí que la Sala planteara la tesis, conforme al art. 43.2 de la Ley Jurisdiccional, por no constar acreditado en las actuaciones que los Estatutos del Sindicato "Unión General de Trabajadores" concedan la posibilidad de iniciar recursos administrativos o judiciales a las Secciones Sindicales en supuesto como el litigioso», y que si bien la Ley Orgánica de Libertad Sindical atribuye en su art. 8.2.b el derecho a la negociación colectiva tanto al Sindicato como a la Sección Sindical, "previamente el art. 2.2 atribuye al Sindicato la parte 1.585 fundamental de los derechos y obligaciones relacionados con la acción sindical... por lo que parece lógico interpretar que todos estos derechos no pueden ser ejercitados por la Sección Sindical salvo que los Estatutos del Sindicato dispusieran otra cosa»; por lo que, (culmina el FD 3.°) "no habiéndose acreditado en los autos que la Sección Sindical recurrente estaba facultada por los Estatutos del Sindicato para interponer el presente recurso, procede apreciar la causa prevista en el apartado b) del art. 82 de la Ley Jurisdiccional, con la consiguiente declaración de inadmisibilidad del recurso, lo que impide resolver sobre la cuestión de fondo del mismo».

En la alegación apelatoria única de la Sección Sindical recurrente se argumenta que "admitido unánimemente que las Secciones Sindicales gozan de personalidad jurídica... la legitimación ha de analizarse a la luz de los arts. (sic) 28.a) de la Ley de la Jurisdicción contenciosa-Administrativa que tan solo requiere como requisito de legitimación "tener interés directo», lo cual (sic) como es obvio ostenta mi representada, por tratarse de una cuestión cuyo resultado afecta al colectivo, parte del cual se encuentra afiliado a la Federación», invocando el art. 24 CE y STS de 20 de abril de 1987 , sobre la interpretación de las normas procesales en el sentido que más favorezca el ejercicio del Derecho, concluyendo que "está claro, pues, que en base a la Ley Orgánica de Libertad Sindical, que reconoce la personalidad jurídica de las Secciones Sindicales y, en base, asimismo al art. 28.a) de la Ley de la Jurisdicción contenciosa-Administrativa , y en concreto a la interpretación dada al mismo a partir de la Sentencia del Tribunal Supremo de 1 de julio de 1985 , la Sección Sindical de la Federación de Servicios Públicos de la "Unión General de Trabajadores (FSP-UGT)", está perfectamente legitimada para entablar el recurso contencioso-administrativo, procediendo, pues, el reconocimiento de la misma y la estimación del fondo delasunto por las razones esgrimidas en la demanda...»

Por su parte el Ayuntamiento demandado se limita a remitirse a los fundamentos de la sentencia apelada.

Hemos de atenernos, por estricto deber de congruencia, a los términos en que viene planteada la cuestión relativa a la legitimación de la sección sindical recurrente, y al enjuiciamiento de la fundamentación del obstáculo a ella, apreciado por la sentencia recurrente, sin que sea por tanto oportuno traer a colación otros posibles, no opuestos en el proceso. La consecuencia de ese enjuiciamiento será que si entendemos infundado aquel obstáculo, deberemos dar por establecida la legitimación de la Sección Sindical recurrente, con revocación de la sentencia apelada, pasando a continuación a decidir el fondo del recurso, no abordado en la primera instancia.

Centrada la cuestión a resolver, no podemos compartir la argumentación de la apelante, alusiva a la personalidad jurídica de la Sección Sindical, que ni tiene base legal de atribución, ni es, contra lo que se dice, una cualidad de admisión unánime en la doctrina, que precisamente con carácter general destaca la inexistencia de esa cualidad jurídica.

Pero, ello no obstante, la sola impugnación de la sentencia, la invocación del art. 28.a) de la Ley Jurisdiccional, y del art. 24 CE prestan la base suficiente para que, a pesar de la errónea argumentación de la apelante, y ejercitando las facultades que nos atribuye el principio jura novit curia, podamos analizar con argumentos propios la corrección jurídica de los fundamentos de la sentencia apelada.

La clave de éstos es la consideración de la Sección Sindical en su exclusivo significado de órgano del Sindicato, reconduciendo la facultad de ejercicio de acciones por aquélla a una mera cuestión a decidir en función de los estatutos del Sindicato.

Con tal modo de razonar se engloba en realidad la Sección Sindical en el Sindicato, disolviendo en él las facultades de acción sindical de aquélla. Tal planteamiento no se adecúa, sin embargo, a la dual naturaleza de la Sección Sindical, que, como ha señalado la jurisprudencia del Tribunal Constitucional en las Sentencias 61/1989, de 3 de abril ("BOE» de 19 de abril) y 84/1989, de 10 de mayo ("BOE» de 13 de mayo ) tiene un doble aspecto "como instancias organizativas internas del Sindicato, y como representaciones externas a las que la Ley confiere determinadas ventajas y prerrogativas».

Es precisamente este segundo aspecto de instancia representativa externa (en cierto sentido similar a los órganos legales de representación del personal al servicio de las Administraciones Públicas, regulados por la Ley 9/1987 ), el que debe ser destacado en este caso, y que resulta, por el contrario, ignorado en la sentencia apelada.

Debe observarse que la Sección Sindical, según se establece en la Ley Orgánica de Libertad Sindical, LO 11/1985, de 2 de agosto , no es un órgano de creación por el Sindicato, mediante un procedimiento de descentralización, decidida por sus órganos centrales de gobierno, sino un órgano que se crea desde la base, de modo autonómico, por los propios afiliados al Sindicato (art. 8.1 "Los trabajadores afiliados a un sindicato podrán, en el ámbito de la empresa o centro de trabajo: a) Constituir Secciones Sindicales de conformidad con lo establecido en los Estatutos del Sindicato...», lo que le dota de sustantividad propia, en tanto que instancia de representación, al margen de la que en ese mismo sentido le corresponde al Sindicato, y lo que explica que la propia Ley Orgánica (art. 8.2), atribuya directamente a las Secciones, Sindicales, la titularidad de ciertos derechos.

La sentencia traza una distinción entre las facultades de acción sindical del Sindicato y de la Sección Sindical, a base de contraponer lo dispuesto en los arts. 2.2 y 8 de la LOLS , que no estimamos correcta, pues el primero de los preceptos citados no utiliza el término estricto de "Sindicatos», sino los más amplios de "organizaciones sindicales», aptos para incluir en ellos a las Secciones Sindicales. En la enumeración de derechos del art. 2.2 hay algunos (verbi grada los de los apartados a) y b), que ciertamente parece que tiene como referente subjetivo al Sindicato; pero no existe obstáculo para que al menos parte del contenido del apartado d) pueda ser atribuido tanto al Sindicato, como a la Sección Sindical.

Partiendo, pues, del carácter de instancia representativa externa de la Sección Sindical, le es legalmente atribuible una facultad de acción sindical (art. 2.1.d y 2 y art. 8.2), para lo que no es obstáculo el que carezca de personalidad jurídica, como igualmente carecen de ella los órganos unitarios de representación establecidos en la Ley, en este caso en la Ley 9/1987 .

Aislada así la Sección Sindical del Sindicato en su función representativa, y centrada en ella laposibilidad de una actividad sindical, no necesariamente derivada de una previa atribución en los Estatutos del Sindicato, se ha de observar que el ejercicio de acciones es una de las facultades ("planteamiento de conflictos individuales y colectivos») que el art. 2.2.d) de la LOLS incluye en el ejercicio de la actividad sindical, y que por tanto, en la medida en que un concreto ejercicio de acciones pueda ser reconducible a la función representativa de la Sección Sindical en favor de sus afiliados, debe serle reconocida legitimación procesal.

No cabe duda que una acción, tendente a conseguir un determinado beneficio retributivo en favor de una determinada categoría de funcionarios (o trabajadores en el sentido del art. 19.2 de la LOLS , que incluye en ese concepto genérico a los funcionarios) constituye una manifestación típica de actividad sindical, y que el ejercicio de la acción impugnatoria de la resolución administrativa, que deniega el reclamado beneficio, es complemento indispensable de esa actividad, desde la amplia perspectiva que abre el art. 24 CE , siendo clara la relación de interés de la Sección Sindical, que asume la iniciativa de la referida actividad sindical, de procurar su éxito ante la jurisdicción, al ver frustrado su inicial intento ante la Administración empleadora, dándose igualmente el presupuesto legitimador del art. 28.1.a de nuestra Ley Jurisdiccional.

Al no haberlo entendido así la sentencia apelada, se impone el éxito de la apelación, y consecuentemente, según se anunció al principio, dado lo dispuesto en el art. 100.7 de la Ley Jurisdiccional (en su redacción anterior a la Ley 10/1992 ), debe entrarse a decidir acerca del fondo del asunto.

Al respecto la tesis de la Sección Sindical recurrente es, en esencia, que el art. 6.4 de la Ley Orgánica 2/1986, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, de 13 de marzo , que transcribe "recoge el derecho de los miembros de la Policía Local a percibir el complemento de dedicación, definiendo (sic) que ello comporta la obligatoriedad de intervención en defensa de la Ley y Seguridad Ciudadana, en cualquier tiempo y lugar; y que "ningún pacto o acuerdo puede ignorar u oponerse a lo anterior», entendiendo que el Acuerdo de 18 de marzo de 1989 del Ayuntamiento Pleno de Ciudad Real sobre catalogación y valoración de puestos de trabajo, en el que se asignan complementos de dedicación a los distintos funcionarios, infringe la Ley Orgánica referida, al no asignar dicho complemento a todos los miembros de la Policía Local.

Por su parte, el Ayuntamiento demandado niega la citada vulneración, aduciendo que el concepto de dedicación utilizado en el art. 6.4 de la LO 2/1986 y el del acuerdo municipal referido son distintos, aunque complementarios; "la dedicación a que se refiere la Ley Orgánica de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado tiene carácter legal y es por tanto permanente, obligatoria, impuesta por la propia naturaleza de las funciones que desempeñan estos cuerpos -mantenimiento de la Seguridad Ciudadana y defensa de la Ley-, y de ahí que esta permanente dedicación esté prevista en el art. 5.4 de la citada Ley como principio básico de actuación de los miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, entre los que se encuentran los Policías Locales. Es decir, que esta dedicación viene exigida por la Ley a todos los miembros, a todos los funcionarios miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, de ahí que ya en sus retribuciones y por imperativo legal ( art. 6.4 LO 2/1986 ), se contemple su peculiar estructura así como la especialidad de sus funciones y en concreto ésta de la dedicación.

Por otra parte, (continúa la alegación del Ayuntamiento demandado) la dedicación prevista en el acuerdo del Ayuntamiento con los Sindicatos, a diferencia de la anterior, es una dedicación "ocasional» y "no estructural» -"para aquellas funciones no estructurales que ocasionalmente sea preciso realizar por necesidades del servicio», dice el concepto de dedicación, pactado entre Ayuntamiento y Sindicatos-, y "voluntario» ya que según dicho acuerdo la adscripción a este concepto será voluntaria para el funcionario».

"Que se trata de un complemento de puesto de trabajo lo corrobora la dicción literal del art. 4.° del Real Decreto 861/1986 ... para cuyo cumplimiento se celebró el acuerdo entre el Ayuntamiento y los Sindicatos, según la exposición de motivos, cuando dice que el complemento específico "está destinado a retribuir las condiciones particulares de algunos puestos de trabajo, en atención a su especial dificultad técnica, dedicación, incompatibilidad, responsabilidad, peligrosidad o penosidad.»

Se alega que según el art. 4.° del Real Decreto referido, con carácter previo a la fijación de complemento específico es precisa una catalogación y valoración de puestos de trabajo, que corresponde realizar al Pleno del Ayuntamiento, de forma soberana, aunque no arbitraria, como en este caso se hizo, previo acuerdo con los Sindicatos, entre ellos "UGT», y que "tras aquella catalogación y valoración de puestos de trabajo y su posterior aprobación tuvo lugar la determinación de aquéllos a los que, según la Corporación debía corresponder el complemento específico de especial dedicación, mediante sendos acuerdos del Pleno, de fecha 18 de marzo de 1989, acuerdos tomados previo debate y cumpliendo todas las formalidades exigidas por la Ley, decidiendo otorgar este complemento específico aparte de a otrospuestos de trabajo, al Jefe de la Policía Local, por considerar que en éste concurre un plus de dedicación

que genera el derecho al complemento».

Finalmente se precisa que "el acuerdo sobre catalogación y valoración de puestos de trabajo en el que se pactó el concepto de dedicación que da derecho al complemento fue firmado por el Sindicato "UGT», lo que revela por parte de éste la aceptación de dicho concepto y sus consecuencias, lo que supone un acto propio que a nuestro juicio hace muy dudosa la impugnación que de dicho concepto se hace a lo largo del recurso y ello aunque éste haya sido interpuesto por una Sección de dicho Sindicato».

Expuestos los términos de la litis, debe indicarse que, con arreglo a lo dispuesto en el art. 4.2 y 3 del RD 861/1986 , el complemento específico solo puede ser atribuido a aquellos puestos a los que ha sido asignado en la previa valoración de los puestos de trabajo, de modo que si la Sección Sindical recurrente entendía que dicho complemento debía asignarse a todos los puestos de la policía local, lo obligado hubiera sido que impugnase los acuerdos municipales, en que se hizo tal valoración y asignación del complemento, y no que, consintiendo esos acuerdos, pretenda hoy directamente la asignación del mismo, no en relación con el puesto, sino con la condición funcionarial, lo que necesariamente conduce su recurso al fracaso.

Es por otra parte plenamente convincente la tesis del Ayuntamiento demandado sobre el diferente sentido del concepto de dedicación en el art. 6.4 de la LO 2/1986 , y el del complemento específico del mismo nombre, establecido en el acuerdo entre Ayuntamiento y Sindicatos, aludido en sus alegaciones, no pudiendo atribuir al precepto legal referido el sentido de imponer en todo caso la necesidad de que, establecido un complemento específico de especial dedicación, el mismo deba asignarse a todos los policías municipales. Como sostiene el Ayuntamiento demandado, la exigencia del precepto citado puede satisfacerse al fijar las retribuciones generales de la Policía, en las que debe tenerse en cuenta el rasgo estructural de su función; mas ello no limita la razonable libertad del Ayuntamiento para configurar los puestos de trabajo desde la perspectiva de la dedicación, atendiendo a otras circunstancias específicas, fijando en función de ellas el complemento específico.

El hecho de que en este caso la valoración de los puestos y asignación del complemento específico se haya realizado además mediante acuerdos con los Sindicatos, aporta un matiz especial, pues sería desnaturalizar dichos acuerdos el asignar el complemento a funcionarios cuyos puestos no se consideraron beneficiarios del mismo en los acuerdos citados.

No es jurídicamente correcto partir del título de asignación de complemento, como fuente del mismo, desvirtuándolo a continuación, para aplicarlo a puestos no contemplados en él.

No es sin embargo convincente la alegación de "actos propios», opuesta a la Sección Sindical recurrente, por el hecho de que el Sindicato en el que se integra sea uno de los partícipes en los pactos referidos, en la medida en que, según se razonó a propósito de la legitimación, la sustantividad como instancia representativa externa de la Sección Sindical frente a su Sindicato, permite que en el ejercicio de su respectiva actividad sindical pueda aquélla adoptar posturas divergentes de las de éste, si bien a estas alturas del discurso el rechazo de tal alegación sea intranscendente para el signo final desestimatorio del recurso.

Ha de concluirse así que el acto de determinación por silencio de la solicitud de la Sección Sindical de 1 de junio de 1989 es conforme a Derecho, por lo que, según lo dispuesto en el art. 83 de nuestra Ley Jurisdiccional, el recurso debe ser desestimado.

No se aprecian motivos que justifiquen una especial imposición de costas en ninguna de las instancias.

Que estimando el recurso de apelación interpuesto por la Sección Sindical de la Federación de Servicios Públicos-Unión General de Trabajadores del Ayuntamiento de Ciudad Real, contra la Sentencia de 23 de abril de 1992 de la Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha , debemos revocar y revocamos dicha sentencia, y en su lugar, y entrando en el recurso contencioso-administrativo interpuesto por silencio de la petición por ello formulada el 1 de junio de 1989 al Ayuntamiento demandado, sobre asignación del complemento de especial dedicación a todos los miembros de la Policía Local de la Corporación, sin hacer especial imposición de costas en ninguna de las instancias.ASI, por esta nuestra sentencia firme, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos. Enrique Cáncer Lalanne. Vicente Conde Martín de Hijas. Marcelino Murillo Martín de los Santos. Rubricados.

Publicación:

Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr don Vicente Conde Martín de Hijas, Magistrado Ponente de esta Sala del Tribunal Supremo estando celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, de lo que certifico.