STS, 25 de Febrero de 1995

Mediante escrito presentado el 19 de noviembre de 1988, por el Letrado don Miguel Fernández-Cavada Labat, en nombre y representación de doña Beatriz , se interpuso recurso contencioso-administrativo ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional contra la denegación presunta por silencio administrativo de la indemnización de daños, deducida ante el ministro de Relaciones con las Cortes y de la Secretaría de Gobierno, derivados de la anulación de la Orden, de 10 de agosto de 1985 , y resolución de la Dirección General de Farmacia de igual fecha, por la Sentencia de esta Sala de 4 de julio de 1987.

Por escrito que se presenta en fecha 1 de febrero de 1989, la Procuradora doña María Teresa Margallo Rivera, solicita se tenga por personada y parte en las actuaciones al Instituto Nacional de la Salud, lo que se acuerda en providencia de 28 de febrero de 1989, confirmada por Auto de 22 de junio de 1989, al desestimar el recurso de súplica planteado por la representación de la parte actora contra la citada providencia. Esta parte presenta nuevo escrito en fecha 18 de noviembre de 1989, solicitando se acuerde reiterar la petición de remisión del expediente administrativo en los autos y dictar auto por el que se declare la competencia de la Audiencia Nacional en el presente recurso, la cual se había planteado por el Abogado del Estado en el escrito de alegaciones frente al indicado recurso de súplica como correspondiente al Tribunal Supremo.

La parte recurrente formalizó la demanda en escrito presentado el 17 de enero de 1991, donde, tras alegar los hechos y fundamentos de Derecho que estimó del caso, suplicó sentencia por la quese condene a la Administración del Estado al abono de la cantidad de 673.782 ptas más los intereses legales desde el 4 de julio de 1988, hasta la fecha de pago, en virtud del principio de responsabilidad patrimonial del Estado a consecuencia de la anulación por sentencia firme de una Orden y demás disposiciones del Ministerio de Sanidad y Consumo.

El Abogado del Estado evacuó el trámite de contestación a la demanda en escrito presentado en fecha 13 de febrero de 1991, donde puso de manifiesto, como alegación previa, la falta de competencia de la Sala de la Audiencia Nacional para conocer del presente recurso, pues la Orden impugnada exterioriza un acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos, Órgano de la Administración del Estado que determina la competencia del Tribunal Supremo para conocer de los recursos contencioso-administrativos promovidos contra sus actos o disposiciones.

Por Auto de la Sala de la Audiencia Nacional de 16 de diciembre de 1991 , se estimó la alegación previa propuesta por el Abogado del Estado, declarándose aquélla incompetente para conocer del recurso y remitiéndose lo actuado a esta Sala para la continuación de las actuaciones, y por providencia de 5 de octubre de 1992, se acepta la competencia de este Tribunal, se tiene por comparecido y parte el recurrente por medio de su representación en autos y, siguiendo el trámite, se concede al Abogado del Estado el término legal para la contestación a la demanda, lo que hace en escrito de 11 de enero de 1993, donde invocó la prescripción del derecho a la indemnización, puso de manifiesto la falta de informe del Consejo de Estado y solicitó, mediante otrosí, el recibimiento a prueba del proceso, y por Auto de fecha 12 de febrero de 1993, la Sala acordó recibir a prueba este recurso.

Ordenado el trámite de conclusiones sucintas, se concedió a las partes el término sucesivo de quince días, evacuándose en sus respectivos escritos, con el resultado que se recoge en autos, habiéndose personado el Procurador don Antonio Roncero Martínez, en nombre y representación de doña Beatriz , por fallecimiento del Abogado don Manuel Fernández-Cavada Labat, a lo que la Sala accedió oportunamente.

Conclusas las actuaciones se señaló para votación y fallo el día 14 de febrero de 1995, en que tuvo lugar, habiéndose observado en la tramitación de este fe-curso las reglas establecidas por la Ley.

Siendo Ponente el Excmo. Sr don Jesús Ernesto Peces Morate.

Fundamentos de Derecho

Por la representación procesal de doña Beatriz , se interpone el presente recurso, que tiene por objeto la impugnación de la denegación administrativa presunta de la petición deducida por la actora al objeto de obtener, por el concepto de responsabilidad patrimonial del Estado, la pertinente indemnización por la reducción del margen comercial correspondiente a los farmacéuticos en la venta de medicamentos establecido durante el período de aplicación de la Orden de la Presidencia del Gobierno de 10 de agosto de 1985 y de la resolución de la Dirección General de Farmacia y productos sanitarios de la misma fecha, disposiciones que fueron declaradas nulas por la Sentencia de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo de 4 de julio de 1987, respecto de cuya pretensión indemnizatoria el Abogado del Estado invoca la prescripción de la acción, por haberse formulado la reclamación en la vía administrativa transcurrido el plazo de un año establecido en el art. 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 1957 , así como la omisión del preceptivo dictamen del Consejo de Estado.

Las cuestiones fundamentales que en el presente proceso se plantean han sido enjuiciadas ya por esta Sala de forma reiterada y uniforme, al resolver recursos en los que se aducían alegaciones y pretensiones sustancialmente idénticas, en varias Sentencias entre las que cabe citar la de 15 de octubre de 1990, cuyos fundamentos de Derecho se reproducen o invocan, entre otras, en las de 26, 27, 29 y 30 de noviembre de 1990; 5 de diciembre de 1991; 24 de enero, 9 de marzo y 17 de julio de 1991; 14 de mayo de 1993; y las más recientes de 12 de julio de 1994, 23 y 27 de septiembre de 1994; 21 y 28 de enero de 1995, siendo por ello obligado que en la presente resolución, habida cuenta la jurisprudencia reiterada y uniforme que ha quedado reseñada, se reproduzca la misma, tanto por el principio de unidad de doctrina y seguridad jurídica de los litigantes, como por reputar ajustada al Ordenamiento jurídico la establecida, y en particular la que recoge la primera de las sentencias citadas, en lo que respecta a la cuestión básica suscitada en el proceso, si bien ello no obsta a que sean enjuiciadas también las concretas alegaciones que en particular formula el Abogado del Estado como fundamento de su oposición a la demanda que se enjuicia.

Las alegaciones aducidas por el representante procesal de la Administración, en orden tanto al límite temporal de la acción para exigir la responsabilidad pretendida, que ha de ejercitarse en el plazo de un año a contar desde "el hecho que motive la indemnización", como a la circunstancia de no haberseemitido el preceptivo dictamen por el Consejo de Estado, han de ser rechazadas en su integridad bastando para ello con invocar las pormenorizadas razones que se contienen en las Sentencias de 15 de octubre de 1990; 9 de marzo de 1992, y 21 de enero de 1995, en las que se hace notar, de una parte, en lo que al tema de la prescripción se refiere, que el cómputo del plazo para exigir la responsabilidad se inicia en el momento en que adquirió firmeza la sentencia por la que se declaró la nulidad de la disposición general, causa próxima y directa de aquella responsabilidad, esto es en 4 de julio de 1987, por lo que el actor accionó en tiempo hábil al reclamar, en vía administrativa, el 4 de julio de 1988, según consta en sello del registro de entrada del Ministerio de Relaciones con Las Cortes y de la Secretaría del Gobierno, que obra en el escrito de solicitud y aparece en el expediente administrativo, y de otro, en lo atinente a no haberse emitido el informe preceptivo del Consejo de Estado, procede rechazar también tal alegación, ya que la impugnación de resoluciones presuntas no consiente como solución la nulidad de actuaciones y retroacción del expediente administrativo para que se cumpla el requisito omitido, como se propugna, sino que exige el enjuiciamiento de las cuestiones sustantivas, conectando esta conclusión con el derecho de todos los ciudadanos a un proceso sin dilaciones indebidas y a la efectividad de la protección judicial ( art. 24 de la Constitución ), como declaró al respecto la Sentencia ya citada de 15 de octubre de 1990 (fundamento de Derecho tercero).

La cuestión de fondo que en el presente proceso se plantea, ha sido ya, según se ha dejado indicado, reiterada y uniformemente decidida por este Tribunal Supremo en la jurisprudencia que ha quedado citada, por lo que bastará con reproducir, resumida, dicha doctrina jurisprudencial para dar respuesta a la materia a que este recurso se contrae, en evitación de estériles reiteraciones y hacer realidad la aplicación del principio de unidad de doctrina, diciéndose en la Sentencia de 24 de enero de 1992, que la nulidad de la Orden, de 10 de agosto de 1985, constituye una manifestación del funcionamiento anormal de los órganos administrativos legalmente determinante de la responsabilidad exigida que ha llevado a este Tribunal a dictar decisiones estimatorias de las pretensiones idénticas a la actuada en el presente proceso, ya que en todas resultaba, como ahora, que la rebaja del margen comercial correspondiente a los farmacéuticos en la venta o dispensación de medicamentos, como consecuencia de la Orden más arriba citada, implicó una disminución en los beneficios de los actores que constituían un daño ilegítimo, real y efectivo, dimanante directamente (nexo causal) de la tan repetida Orden de 1985, que, en consecuencia, debe ser reparado por la Administración, mediante el abono a cada uno de los titulares de las Oficinas de Farmacia y por las ventas de medicamentos, en el período de los veinte meses computados de octubre de 1985 a mayo de 1987, ambos inclusive, del coeficiente de 1,025382, calculado por el Ministerio de Sanidad y Consumo para establecer el margen comercial anterior y que, por tanto, refleja la diferencia entre éste y el nuevo, más bajo y anulado judicialmente unos meses más tarde (Sentencia de 15 de octubre de 1990).

Por consiguiente, la cuantificación de los perjuicios requiere la concreción del volumen de ventas de especialidades farmacéuticas verificadas por la parte recurrente durante el período de tiempo en que tuvo lugar la reducción del margen de beneficio dispuesto por la Orden ministerial después anulada jurisdiccionalmente, sin distinción del volumen de ventas al sector público y al sector privado, aún cuando aquél pueda y deba servir de base para la determinación de éste, a falta de prueba concreta y específica sobre el volumen de ventas del últimamente citado. La certificación del Colegio Oficial de Farmacéuticos de Madrid incorporada al expediente administrativo acredita la facturación que tuvo lugar, dentro del indicado período, de especialidades farmacéuticas dispensadas al sector público (Seguridad Social, Mutualidad de Funcionarios Civiles del Estado, e Instituto Social de las Fuerzas Armadas), cantidad que el representante de la Administración no impugna y que debemos aceptar, y que representa la cifra de 20.911.555 ptas. Además de ello, la parte recurrente fija en 5.634.121 ptasel volumen de ventas de especialidades farmacéuticas dispensadas al público, durante el período afectado, sin mediar seguro alguno (sector privado).

Dado que las Sentencias de 15 y 30 de octubre de 1990, de la Sala Tercera de este Tribunal Supremo (fundamento de Derecho sexto) entendieron que se debía señalar en un 32,4334 por 100 la proporción que la facturación al sector privado tiene sobre el volumen de ventas al sector público, con los datos recogidos en el expediente administrativo y aportados en la fase probatoria, utilizando métodos estadísticos, al considerar dicha sentencia, que las reclamaciones presentadas afectan a un colectivo de una decena de miles de ciudadanos y que se da un enlace preciso y directo, según las reglas del criterio humano y el nivel actual del conocimiento científico ( art. 1.253 del Código Civil relativo a la prueba de presunciones), entre el hecho perfectamente establecido de la proporción respectiva de las ventas al sector público y al privado y la conclusión de que tal ratio o relación se mantiene en los casos particulares y sobre todo para grupos homogéneos de perjudicados, cabe establecer, aplicando tal criterio al caso aquí enjuiciado ante la falta de prueba adecuada (ya seguido en nuestra Sentencia de 27 de septiembre de 1994), como volumen de ventas al público del sector privado sin mediar seguro alguno una cantidad superior a la consignada en la demanda y en la petición en vía administrativa a la Administración, por lo queprocede estimar, como perjuicio sufrido por la demandante, el que solicita, que se obtiene aplicando a las cantidades facturadas en el indicado período del coeficiente antes referido de 1,025382, calculado por el Ministerio de Sanidad y Consumo (resolución de 21 de mayo de 1987), para establecer el margen comercial anterior al señalado por la OM anulada y que, por tanto, refleja la diferencia entre éste y el nuevo, más bajo, anulado judicialmente con posterioridad (fundamento de Derecho quinto de las Sentencias de 15 y 30 de octubre de 1990), resultando un perjuicio líquido de 673.782 ptas., debiendo, en consecuencia, declararse que el perjuicio patrimonial sufrido por la recurrente, durante la vigencia de la Orden ministerial anulada jurisdiccionalmente, asciende a la expresada cantidad de seiscientas setenta y tres mil setecientas ochenta y dos (673.782) ptas., que se pide en la demanda.

La doctrina jurisprudencial, que con reiteración vemos citando, ha determinado la obligación de la Administración de abonar los intereses legales devengados y expresamente solicitados, para cuya cuantificación en ejecución de sentencia se han de sentar los correspondientes criterios. Así, los intereses deberán calcularse sobre la cantidad de 673.782 ptas., principal debido por la indemnización que se acuerda, que constituye cifra líquida, reclamada ya en vía administrativa, el tipo del interés legal del dinero determinado conforme a la Ley 22/1984, de 29 de junio (el fijado por la Ley de Presupuestos Generales del Estado , o, en su defecto, el interés básico del Banco de España), produciéndose el devengo de los intereses desde el día de la presentación de la correspondiente reclamación administrativa hasta la notificación de la presente sentencia, a partir de la cual seguirán devengándose hasta el completo pago (fundamento de Derecho quinto de la Sentencia de 14 de mayo de 1993), y, por tanto, en el caso aquí enjuiciado, desde el día 4 de julio de 1988, día de registro en la Administración de la petición de indemnización, hasta la fecha de pago.

Consecuentemente con cuanto se viene exponiendo resulta procedente la estimación del recurso contencioso-administrativo deducido y la declaración de que procede indemnizar al recurrente en la cantidad de seiscientas setenta y tres mil setecientas ochenta y dos pesetas (673.782 ptas.) (SE ú O), más los intereses legales de dicha cantidad conforme a lo prevenido en el fundamento de Derecho precedente, sin que a efectos de una declaración respecto de las costas procesales producidas en el presente proceso se estime que concurran las circunstancias exigidas por el art. 131.1 de la Ley de la Jurisdicción para ello.

Que debemos de estimar y estimamos el recurso contencioso-administrativo sostenido por el Procurador don Antonio Roncero Martínez, en nombre y representación de doña Beatriz , contra la denegación presunta, por silencio administrativo, de la petición formulada por aquélla al Ministerio de Relaciones con las Cortes y de la Secretaría del Gobierno al objeto de obtener, por el concepto de responsabilidad patrimonial del Estado, la pertinente indemnización por la reducción del margen comercial correspondiente a los farmacéuticos en la venta o dispensación de medicamentos establecida por la Orden de la Presidencia del Gobierno de 10 de agosto de 1985, anulada con posterioridad jurisdiccionalmente, cuya denegación anulamos dejándola sin efecto por resultar disconforme con el Ordenamiento jurídico y declaramos el derecho de la indicada demandante a ser indemnizada por la Administración General del Estado, como consecuencia de la aplicación de la Orden mencionada, en la cantidad, de seiscientas setenta y tres mil setecientas ochenta y dos pesetas (673.782 ptas.) (SE ú O), además de los intereses de demora sobre la expresada cantidad desde el 4 de julio de 1988, hasta la notificación de la presente sentencia, para cuyo cálculo se utilizará el tipo básico del Banco de España, vigente en la fecha del devengo indicado, sin perjuicio de los que corran a partir de aquella notificación hasta su completo pago, practicándose tal liquidación en ejecución de la presente sentencia; todo ello sin efectuar expresa condena respecto de las costas causadas en el presente juicio.

Hágase saber a las partes que contra esta sentencia no cabe recurso ordinario alguno.

ASI, por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos. Pablo García Manzano. Pedro Antonio Mateos García. Francisco José Hernando Santiago. Jesús Ernesto Peces Morate. José Manuel Sieirá Míguez. Rubricados.

Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente, don Jesús Ernesto Peces Morate, en audiencia pública, celebrada en el mismo día de su fecha, de lo que, como Secretario, certifico.