STS, 16 de Noviembre de 1996
| Ponente | JESUS ERNESTO PECES MORATE |
| ECLI | ES:TS:1996:6422 |
| Número de Recurso | 11322/1991 |
| Fecha de Resolución | 16 de Noviembre de 1996 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Sentencia
En la Villa de Madrid, a dieciséis de Noviembre de mil novecientos noventa y seis.
Visto por la Sala Tercera (Sección Sexta) del Tribunal Supremo, constituida por los Magistrados Excmos. Sres. anotados al margen, el recurso de apelación que, con el nº 11.322/91, pende ante la misma de resolución, sostenido por el Abogado del Estado, en la representación que le es propia, contra la sentencia pronunciada, con fecha 26 de julio de 1991, por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso contencioso-administrativo nº 19.181, interpuesto por la representación procesal de la entidad Esabe Express S.A. contra la resolución del Ministerio del Interior, de 16 de diciembre de 1989, confirmatoria en alzada del acuerdo de la Dirección de la Seguridad del Estado, de 30 de marzo de 1988, por la que se impuso a la citada entidad Esabe Express S.A. una multa de cien mil pesetas (100.000pts) porque el contrato en cuya virtud desarrollaba su actividad de vigilancia y protección no contaba con el visado y aprobación técnica de dicha Dirección de la Seguridad del Estado, lo que constituía la infracción prevista en el artículo 36, en relación con el artículo 4.2, ambos del Real Decreto 1.338/1984, de 4 de julio, habiendo comparecido, como apelada, la entidad Esabe Express S.A., representada por la Procuradora Doña María Cristina Huertas Vega
La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional pronunció, con fecha 26 de julio de 1991, sentencia, cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: >.
Notificada la anterior sentencia a las partes, se interpuso contra la misma recurso de apelación por el Abogado del Estado, que fue admitido en un solo efecto por providencia de 30 de septiembre de 1991, en la que se ordenó elevar las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo previo emplazamiento de las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer a hacer uso de su derecho.
Comparecida ante esta Sala la Procuradora Doña Cristina Huertas Vega, en nombre y representación de Esabe Express S.A., en calidad de apelada, y recibidos los autos de la Sala de primera instancia, se tuvo a aquélla por comparecida y parte en la indicada representación y se ordenó entregar las actuaciones, por el plazo de treinta días, al Abogado del Estado para que manifestase si sostenía o no la apelación interpuesta, a lo que contestó positivamente mediante escrito de fecha 29 de enero de 1992, en elque solicitó que se le tuviese por personado para mantener el recurso de apelación, por lo que, mediante diligencia de ordenación de 4 de febrero de 1992, se acordó sustanciar el recurso de apelación por el trámite de alegaciones escritas y poner de manifiesto las actuaciones, para instrucción, al Abogado del Estado, a fin de que, en el término veinte días, presentase escrito de alegaciones, lo que llevó a cabo con fecha 9 de marzo de 1992, en el que adujo que la doctrina jurisprudencial ha afirmado expresamente que la normativa de que se trata cuenta con la cobertura legal precisa, citando literalmente el fundamento jurídico tercero de la sentencia de esta Sala de 1 de febrero de 1992, por lo que terminó con la súplica de que se revoque la sentencia apelada y que se confirmen íntegramente los actos administrativos impugnados por ser conformes a Derecho.
Seguidamente se acordó entregar las actuaciones, para instrucción, a la representación procesal de la parte apelada a fin de que, en el término de veinte días, presentase escrito de alegaciones, lo que efectuó con fecha 14 de abril de 1992, en el que aduce que el artículo 9 del Real Decreto Ley 3/79, de 26 de enero, es una norma en blanco, que no satisface las necesidades y exigencias del principio de reserva de ley formal del artículo 25 de la Constitución, por lo que, al no ser la actividad sancionada por la Administración en los actos impugnados contraria a la seguridad pública ni crear un peligro a la seguridad ciudadana, no es de aplicación el Real Decreto Ley 3/79, y, por consiguiente, no lo es tampoco la doctrina contenida en las sentencias del Tribunal Supremo de 11 de febrero de 1989 y 1 de febrero de 1988, pues la entidad sancionada se limitó a incumplir una mera formalidad documental y la actuación sancionadora de la Administración no tuvo como finalidad prevenir la posible comisión de un delito, que pusiese en peligro la seguridad pública, por lo que terminó con la súplica de que se confirme la sentencia recurrida.
Concluso el presente recurso, quedó pendiente de señalamiento para votación y fallo cuando por turno correspondiese, a cuyo fin se fijó el día 5 de noviembre de 1996, en que tuvo lugar, habiéndose observado en su tramitación las reglas establecidas por la ley.
La sentencia apelada por el Abogado del Estado considera que la conducta de la empresa de seguridad privada, sancionada por los actos administrativos impugnados, constituye un mero incumplimiento de un trámite administrativo, que carece de trascendencia a efectos de prevenir la comisión de hechos delictivos, por lo que el artículo 36 del Real Decreto 1338/84, de 4 de julio, en relación con el artículo 4.2 del mismo, carece de cobertura en el artículo 9 del Real Decreto Ley 3/1979.
El Abogado del Estado, aunque no niega que el incumplimiento achacado a la empresa de seguridad privada no guarda relación con la infracción de normas encaminadas a prevenir la comisión de hechos delictivos, discrepa de la tesis sostenida en la sentencia dictada por la Sala de primera instancia con el argumento de que el Tribunal Constitucional en su sentencia 3/1988, de 21 de enero, declaró la constitucionalidad del artículo 9 del Real Decreto-Ley 3/79, de 26 de enero, porque, si bien el mandato del artículo 25.1 de la Constitución determina la necesaria cobertura de la potestad sancionadora de la Administración en una norma de rango legal, no excluye que esta norma contenga remisiones a normas reglamentarias, siempre que en aquélla queden suficientemente determinados los elementos de la conducta antijurídica, la naturaleza y el límite de las sanciones a imponer.
Sin embargo, la Sala de primera instancia en su sentencia no infringe esta doctrina sino que, antes bien, la aplica estrictamente y, anula el acto sancionatorio de la Administración porque el incumplimiento por la entidad sancionada no fue de normas de seguridad impuestas reglamentariamente a las empresas para prevenir la comisión de delitos, sino que aquélla conculcó un precepto que obliga al visado y aprobación técnica por la Dirección de la Seguridad del Estado del contrato para desarrollar la actividad de vigilancia y protección, lo que el propio Abogado del Estado admite que no es una norma de seguridad para prevenir la comisión de delitos, por lo que carecen de fundamento las razones esgrimidas como motivo del recurso de apelación.
Lo expuesto justificaría sobradamente la íntegra desestimación del recurso de apelación sostenido por el Abogado del Estado, pero, no obstante, debemos reiterar la doctrina declarada por esta Sala y Sección del Tribunal Supremo en sus sentencias de 27 de junio de 1995 y 12 de julio de 1996, según la cual no cabe entender que la normativa que da cobertura postconstitucional a la potestad sancionadora de la Administración en materia de empresas de seguridad sea el Real Decreto-Ley 3/1979, de 26 de enero, sobre Vigilancia y Protección de la Seguridad Ciudadana.
La finalidad buscada por esta norma legal, expresada de forma clara en su exposición de motivos, no es otra que dar una respuesta adecuada al fenómeno del terrorismo y otras formas de delincuencia, que porsu frecuencia vienen a alterar la seguridad ciudadana y el clima de paz y convivencia a que la sociedad y los individuos que la conforman tienen derecho. El tenor literal del artículo 9 del citado texto normativo tipifica el incumplimiento por las empresas en general de las medidas de seguridad requeridas por la Administración, cuya transgresión pueda propiciar la comisión de actos delictivos, pero no las simples infracciones de normas reguladoras de la prestación de determinada clase de servicios.
El Tribunal Constitucional en su sentencia 42/1994, de 15 de febrero, al precisar el alcance y contenido del derecho fundamental a la legalidad punitiva y sancionadora, reconocido en el artículo 25.1 de la Constitución, declaró que una cosa es el incumplimiento de normas reglamentarias de seguridad impuestas a las empresas para la prevención de actos delictivos - artículo 9 del Real Decreto-Ley 3/1979, de 26 de enero, sobre protección de la seguridad ciudadana- y otra distinta el incumplimiento de las normas reguladoras del régimen administrativo a que están sometidas aquellas empresas cuyo objeto mercantil es, precisamente, la seguridad, de suerte que la similitud formal de lenguaje no puede implicar una similitud material de significados.
La tesis contenida en la sentencia apelada sugiere, sin embargo, que la cobertura legal prestada por el artículo 9 del Real Decreto-Ley 3/1979 no sólo concurre cuando reglamentariamente se imponen con carácter general a las empresas medidas de seguridad encaminadas a evitar la comisión de delitos, sino también cuando del contenido de los hechos, que concretamente integran cada una de las infracciones previstas dentro de la normativa específica reguladora de la prestación de servicios por empresas privadas de seguridad, pueda deducirse que la imposición de la sanción tiene de modo directo dicha finalidad preventiva.
Esta Sala considera que este planteamiento no es aceptable porque la amplitud de la figura, prevista en el artículo 9 del Real Decreto-Ley 3/1979, obliga a una interpretación estricta a no ser que se amplien sus límites hasta alcanzar una extensión prácticamente ilimitada, incompatible con el principio de legalidad sancionadora. En consecuencia, se impone una interpretación rigurosamente literal y coherente, en el contexto del Real Decreto-Ley 3/1979, con los motivos de su promulgación relacionada con la realidad social que la preside.
El artículo 9 del Real Decreto-Ley 3/1979, en su fórmula literal, contempla exclusivamente las medidas de seguridad impuestas con carácter general a las empresas, en el marco de la intervención administrativa general y externa a la actividad empresarial, cualquiera que sea su objeto, pero no abarca las medidas, incluso de seguridad, que se encuadran en la normativa encaminada a regular la prestación privada de servicios de seguridad a otras empresas o sujetos. En este supuesto el establecimiento de las medidas surge de la regulación de una actividad empresarial específica que, por hallarse ínsita en la función administrativa de protección de la seguridad pública, constituye un servicio de interés general y por ello es autorizada bajo un régimen de profunda intervención administrativa.
La naturaleza, en sí misma, de la actividad de las empresas de seguridad, su específica relación con la función pública de seguridad y su carácter prestacional determinan que su realización no sea concebible sin un sometimiento a estrictas medidas de seguridad. Estas medidas integran la regulación administrativa de la actividad empresarial de que se trata y -aun estando orientadas todas ellas, directa o indirectamente, a evitar la comisión de delitos- difícilmente pueden calificarse, en la interpretación estricta que creemos exigible, como "impuestas reglamentariamente a las empresas".
El contexto y los antecedentes del Real Decreto-Ley 3/1979, así como las necesidades sociales a que responde, permiten entender que éste es el sentido del citado artículo 9. Su finalidad es, dado el incremento de actos delictivos cometidos contra las empresas, particularmente las entidades financieras depositarias de fondos en metálico, responsabilizar a éstas, en su condición de titulares de establecimientos causantes de riesgo, como posibles víctimas de delitos con trascendencia social, de la adopción de medidas que acentúen la seguridad desde el punto de vista pasivo. De la regulación del Real Decreto-Ley 3/1979 se desprende que no era propósito del legislador incluir en su regulación un tipo específico de empresas, recientemente surgidas en el tráfico mercantil, cuyo objeto es una función activa de prestación de servicios encaminados a proteger la seguridad de otras empresas y que no generan por sí mismas riesgo de comisión de delitos, sino que acuden a atender situaciones de riesgo creadas por estas otras.
En consecuencia, la distinción entre las infracciones que, a diferencia de las previstas en el Real Decreto-Ley 3/1979, no tienen como objeto directo garantizar las medidas impuestas a las empresas para prevenir la comisión de actos delictivos, sino "garantizar la prestación en condiciones adecuadas del servicio de seguridad privada", se refiere a todas las que están incluidas en las disposiciones que tienen por objetointegrar el régimen administrativo propio de dichas empresas y que sólo a ellas afectan y son aplicables. Así ocurre con el Real Decreto 880/81, de 8 de mayo, y con la Orden Ministerial de 28 de octubre de 1981, cuya falta de cobertura legal en el aspecto sancionador ha sido declarada por la jurisprudencia de esta Sala y, por lo mismo, hemos de considerar carente de ella el precepto contenido en el artículo 36 del Real Decreto 1338/84, de 4 de julio, en relación con el artículo 4.2 de esta misma disposición.
Es indiferente que el servicio, como añade dicha jurisprudencia, esté destinado a prevenir y evitar la comisión de actos delictivos. El tipo sancionador previsto en el artículo 9 del Real Decreto-Ley 3/1979 se integra no sólo por el hecho de que mediante las infracciones se pretenda evitar la comisión de hechos delictivos, sino que exige también que a esta finalidad se tienda mediante la imposición de medidas de seguridad a las empresas en general. En el caso enjuiciado, por el contrario, se trata de normas que regulan el régimen jurídico-administrativo de un tipo de empresas que desempeñan una función activa respecto de la seguridad y están por ello sujetas a un régimen específico de intervención administrativa del que las medidas de seguridad forman parte integrante.
Otra interpretación propiciaría la inseguridad jurídica, incompatible con el principio de reserva de ley punitiva.
Dado que el régimen administrativo de las empresas de seguridad está orientado en su conjunto a la prevención de delitos, no siempre es factible la distinción entre obligaciones de tipo formal y aquéllas directamente orientadas a evitar la comisión de hechos punibles, pero, en el caso enjuiciado, no existe la menor duda, ni siquiera para la propia Administración apelante, de que la obligación impuesta por el artículo
4.2 del citado Real Decreto 1338/84, de 4 de julio, es puramente formal, lo que difícilmente justifica el mantenimiento del presente recurso de apelación en contra de la consolidada orientación jurisprudencial recogida, incluso, en la propia sentencia citada como fundamento de la apelación.
La falta de cobertura legal de las infracciones correspondientes a las empresas de seguridad ha significado un vacío legal de gran importancia. La solución a esta situación, sin embargo, no radica en una interpretación extensiva del artículo 9 de Real Decreto-Ley 3/1979, vedada en el derecho punitivo, sino en la debida regulación de las infracciones en una norma de rango adecuado.
Así lo ha entendido el legislador, que, en la Ley 23/1992, de 30 de julio, ha introducido la expresada regulación, reconociendo en su exposición de motivos como urgente y necesaria la dotación del rango normativo suficiente al desarrollo del régimen sancionador aplicable a la materia, el cual, en la legislación actualmente vigente y siguiendo modalidades y pautas preconstitucionales, apenas tiene apoyo en normas con rango de ley y se encuentra contenido, prácticamente, en reales decretos y órdenes ministeriales.
La interposición y sostenimiento del presente recurso de apelación por el Abogado del Estado, en contra de la reiterada jurisprudencia que ha considerado carentes de cobertura en el artículo 9 del Real Decreto Ley 3/1979, de 26 de enero, las sanciones por incumplimiento de obligaciones de tipo formal impuestas a las empresas de seguridad, debe ser considerada como temeraria a efectos de imponer a la Administración apelante el pago de las costas procesales causadas con dicho recurso de apelación, pues es doctrina recogida, entre otras, en nuestras Sentencias de 1 de febrero de 1991, 19 de noviembre de 1994, 24 de diciembre de 1994, 4 de marzo de 1995, 3 de junio de 1995 y 6 de febrero de 1996, que la figura de la temeridad procesal es predicable de la interposición de recursos desprovistos de una mínima base que pudiese justificar una decisión favorable de los mismos, de manera que insistir por vía de apelación en una tesis jurisprudencialmente rechazada, sin aducir hechos o circunstancias diferentes a los que sirvieron para fundar la previa decisión jurisdiccional, constituye una conducta temeraria acreedora de la imposición de las costas procesales causadas, según establece el artículo 131.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
Vistos los preceptos y jurisprudencia citados así como los artículos 94 a 100 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa en su redacción anterior a la Reforma introducida por Ley 10/1992, de 30 de abril.
Que, con desestimación del recurso de apelación sostenido por el Abogado del Estado, en la representación que le es propia, contra la sentencia pronunciada, con fecha 26 de julio de 1991, por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso contencioso-administrativo nº 19.11, debemos confirmar y confirmamos dicha sentencia, al mismo tiempo que debemos condenar y condenamos a la Administración del Estado al pago de las costas procesalescausadas en este recurso de apelación.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos , debiéndose hacer saber a las partes, al notificarles la misma, que contra ella no cabe recurso ordinario alguno. PUBLICACION.- Leída y publicada que fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente, D. Jesús Ernesto Peces Morate, en audiencia pública, celebrada en el mismo día de su fecha.- De lo que certifico.
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