STS, 22 de Febrero de 1994

Ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la antigua Audiencia Territorial de Granada, se ha seguido el recurso núm. 275/86, promovido por don Antonio , y en el que ha sido parte demandada la Junta de Andalucía y codemandado el Ayuntamiento de Granada, sobre Plan General de Ordenación Urbana de Granada.

El Tribunal Superior de Justicia de Andalucía dictó Sentencia con fecha 15 de octubre de 1990 , con la siguiente parte dispositiva: "Fallamos: No admitir la causa de inadmisibilidad deducida y desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador don Pedro Iglesias Salazar, en nombre y representación de don Antonio , contra la resolución de la Consejería de Política Territorial de la Junta de Andalucía de 24 de enero de 1985, confirmada presuntamente en reposición por silencio administrativo, por la que se aprobaba definitivamente la revisión y adaptación del Plan General de Ordenación Urbana de Granada, en el particular de la calificación del terreno de la finca " DIRECCION000 » como suelo no urbanizaba, declarando válida y conforme a Derecho la resolución recurrida; sin expresa condena en las costas».

La referida Sentencia se basa en los siguientes fundamentos de Derecho: "Primero: En este recurso contencioso- administrativo interpuesto a nombre de don Antonio , se concreta en la pretensión anulatoria del acuerdo de la Consejería de Política Territorial de la Junta de Andalucía de 25 de enero de 1985, sobre aprobación definitiva de la revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Granada, en el particular relativo a la clasificación de su finca denominada " DIRECCION000 " como suelo no urbanizable, resolución que recurrida en reposición, fue presuntamente desestimada por silencio administrativo. Fundamenta su pretensión a que se declaren los terrenos del recurrente suelo urbano, subsidiariamente urbanizable programado y, en su defecto, la indemnización que correspondiera conforme al art. 97 de la Ley del Suelo, en tres pilares que son: 1.° Los terrenos formaban parte del Plan Parcial Oeste aprobado definitivamente en 21 de julio de 1978, enclavados en el polígono núm. 4 de dicho Plan parcial, con uso de instituciones y servicios, con una edificabilidad reconocida de 375 m3/m2; sin embargo, reconoce que el proyecto de reparcelación no fue tramitado por el Ayuntamiento sin oposición por su parte. 2° Los terrenos cuentan con los requisitos urbanísticos establecidos en el art. 81 de la Ley del Suelo y art. 21 a) y b) del Reglamento Planeamiento, para que deban ser considerados como suelo urbano. 3 .° Los terrenos están urbanísticamente consolidados por la existencia de un cuartel de la Policía municipal, centros de enseñanza, centros de rehabilitación de minusválidos, centro de formación profesional; pone el recurrente especial énfasis en que, clasificados los terrenos como urbanizables en el Proyecto de Delimitación del Suelo, anterior a la revisión de adaptación del Plan general, en aplicación de lo establecido en el art. 3.° del Real Decreto-ley 16/1981, de 16 de octubre , al menos, la clasificación que le había de corresponder sería la expresada de suelo urbanizante programado. Segundo: Como cuestión procedimental previa a la resolución del fondo del asunto hemos de analizar la causa de inadmisibilidad alegada por el Letrado de la Administración, de haber transcurrido más de un año desde que fue presentado el recurso de reposición ante el Gobierno Civil de Granada, en 12 de marzo de 1985, y la fecha de interposición del recurso contencioso que es la de 13 de marzo de 1986, según figura en el sello de recogida del buzón de la Audiencia de Granada. Esta se ha pronunciado, en reiteradas ocasiones, sobre la fecha que debe entenderse de presentación de los escritos por medio del buzón mecánico, cuya recogida se efectúa en la mañana del día de la fecha, lo que supone que la presentación fue en el día anterior fuera de las horas de atención al público, en su consecuencia en el presente caso, recogido el escrito de interposición en la mañana del día 13 de marzo, ha de entenderse presentado el escrito el día 12 de marzo, fuera de las horas de atención pública, por consiguiente dentro del plazo que establece el art. 58.2 de la Ley de la Jurisdicción ; estándose en el caso de desestimarla causa de inadmisibilidad propuesta. Tercero: La legislación reconoce a la Administración local el ius variandi como medio de adecuación a la normativa urbanística a las necesidades, conveniencias de futuro y correcciones de imperfecciones del pasado -STS- de 30 de junio de 1980 ; la regla de vigencia indefinida que establece el art. 45 de la Ley del Suelo para los Planes de Ordenación, no puede suponer la inmutabilidad de la ordenación, siendo susceptibles de modificación o revisión en adaptación de la Ley del Suelo de 1976, sancionada por el art. 1.3 del Real Decreto-ley 16/1981, de 16 de octubre , ya que el anterior Plan General de Urbanismo de Granada databa de 1973, como consecuencia de esta revisión se altera todo el planeamiento anterior, derogándose los Planes Parciales de Ordenación, entre los que se incluye el Plan Parcial Oeste, cuyas determinaciones no son asumidas por el nuevo Plan; doctrina recogida por la STS de 2 de febrero de 1988 "la existencia de un Plan en fase de tramitación no puede ser obstáculo para una nueva ordenación del planeamiento". La revisión omodificación de los Planes, sabido es, que están previstas legalmente y si puede modificarse o revisarse la ordenación de los suelos establecida en un Plan parcial en fase de ejecución art. 87.2 de la Ley del Suelo , es claro que a dicha modificación no puede oponerse la existencia de un Plan parcial, del que como expresamente se reconoce, no se tramitó el correspondiente proyecto de reparcelación; en este orden, la inclusión en un Plan parcial de unos terrenos como suelo urbanizable, si no se llega a ejecutar dicho Plan, no es obstáculo para que la Administración cambie la calificación del suelo a que aquél se refiere, lo que nos lleva a la desestimación de la pretendida indemnización subsidiaria en base art. 87.2 de la Ley del Suelo , para cuya procedencia es necesaria una lesión de derecho y no una simple expectativa nacida de la existencia de un Plan parcial anterior que no llegó a su fase final por circunstancias no acreditativas que puedan imputarse a la Administración como principal y única causante de la inejecutoriedad del Plan parcial. Cuarto: Para analizar la existencia o no de los cuatro servicios que exige el art. 81 de la Ley del Suelo , hemos de basarnos en el informe pericial practicado a cinco años después de dictarse la resolución impugnada, informe en el que se precisa que los terrenos sometidos a su consideración gozan de los servicios de pavimentación, agua, alcantarillado, energía y alumbrado público en parte de su lindero sur (camino viejo de Purchil) e igualmente se puede decir que existen en los terrenos limítrofes en su lindero este en la parte correspondiente a la " DIRECCION001 ", sin que se especifique que aquellos servicios alcancen las necesidades de toda la finca cuyo terreno se pretende urbano, ni se concrete, por una prueba practicada o por el informe pericial, que aquellos servicios existieran al tiempo de la revisión del Plan' falta de prueba que obsta la posibilidad de declaración de los terrenos como urbanos en virtud del cumplimiento de lo establecido en el art. 81 de la Ley del Suelo. Quinto : En el informe pericial se concreta el cambio de circunstancias habidas desde la aprobación de la revisión del Plan de 1985 y la configuración urbanística actual de los terrenos colindantes que son: Por el lindero este del terreno, se encuentra el cuartel de la Policía municipal, dos centros escolares, una escuela taller del Ayuntamiento, construido en suelo urbano semiconsolidado o simplemente urbanizado para equipamiento uso deportivo y otra parte de uso industrial, con terrenos urbanizables no programados y el resto no urbanizable; en el lindero oeste todo el suelo colindante es urbanizable no programado; en el Norte, una parte aparece descrito como urbano semiconsolidado para equipamiento con uso sin especificar y el resto no urbanizable. De tal descripción no se desprende, por aplicación del principio de igualdad, que la totalidad de los terrenos que comprende la finca " DIRECCION000 ". Deban ser declarados suelo urbano, o al menos urbanizable programado, debido a que la actuación, meramente revisora de esta jurisdicción, impide tomar en consideración circunstancias sobrevenidas con posterioridad a la resolución impugnada, que habrá de ser analizada en su validez conforme a los datos tenidos en cuenta para la adopción de la misma, por tanto, en el presente caso lo procedente es, con desestimación del recurso, declarar válida la resolución recurrida de aprobación de la revisión del Plan General de Urbanismo de Granada, por el que se declaraba no urbanizable el suelo correspondiente a la " DIRECCION000 " al no consolidarse el suelo como urbanizable programado previsto en el Plan Parcial Oeste que no llegó a ejecutarse, ni constar probado que en 1985 contara con -servicios bastantes para todo el terreno, que se pretende urbano y ello sin menoscabo de que por principio de igualdad o de cumplimiento de los requisitos del art. 81 de la LS , habida cuenta del posterior desarrollo urbanístico de la zona, en la parte en que proceda, se inste del Ayuntamiento de la modificación o revisión del PGOU en el particular de clasificación del suelo y determinación del uso. Sexto: No concurren méritos bastantes para imponer las costas a las puestas conforme a criterios del art. 131 de la Ley Jurisdiccional ».

Contra dicha Sentencia la parte actora interpuso recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos y, en su virtud, se elevaron los autos y expediente administrativo a este Alto Tribunal, con emplazamiento de las partes, habiéndose sustanciado la alzada por sus trámites legales.

Acordado señalar día para el fallo en la presente apelación cuando por turno correspondiera, fue fijado a tal fin el día 10 de febrero de 1994, en cuya fecha tuvo lugar.

Fundamentos de Derecho

Los de la Sentencia apelada, que sustancialmente se aceptan, y además:

Consentida la Sentencia de instancia por el Ayuntamiento de Granada y la Junta de Andalucía y, por consiguiente, la desestimación por la misma de la causa de inadmisibilidad que al amparo del art. 82 0 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa habían opuesto al recurso contencioso-administrativo formulado por don Antonio - causa de inadmisibilidad, por otra parte, correctamente rechazada por la Sala de Granada y sobre cuya procedencia no insisten aquéllos en sus escritos de alegaciones, lo que obvia su reexamen en esta alzada-, dada la forma de manifestarse el apelante en el suyo, en el que no reproduce todos sus motivos de impugnación de los actos, expreso y presunto, recurridos, el ámbito de la presente apelación ha de tenerse por circunscrito al nuevo estudio de los que mantiene, discrepando acerca de su rechazo por la Sentencia apelada y que consisten en la procedencia de la clasificación de la finca " DIRECCION000 » como suelo urbano o, subsidiariamente,urbanizable y, en caso contrario, la de la indemnización postulada.

Como dijimos en nuestras Sentencias de 30 de octubre de 1990, 29 de enero de 1992 y 14 de abril de 1993 , entre otras, la clasificación de un terreno como suelo urbano exige, no simplemente el que en el mismo concurran de hecho las circunstancias que indican los arts. 78 del Texto refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana aprobado por el Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril, y 21 del Reglamento de Planeamiento de 23 de junio de 1978 , sino también, y sobre ello es ilustrativo el propio art. 21 y la Exposición de Motivos de la Ley 19/1975, de 2 de mayo , de reforma de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, luego refundida con ésta en el mencionado texto, que las dotaciones a que se refieren aquellos artículos las proporcionen los correspondientes servicios y que el suelo esté insertado en la malla urbana, es decir, que se de una urbanización básica constituida por unas vías perimetrales y unas redes de suministro y agua y energía eléctrica, y de saneamiento de que pueda servirse el terreno, y que éste, por su situación, no esté completamente desligado del entramado urbanístico ya existente, el suelo del cual constituya sin duda suelo urbano. Razones éstas que llevan necesariamente al rechazo del primer motivo impugnatorio del apelante toda vez que no sólo del informe emitido por los servicios técnicos del Ayuntamiento de Granada, sino también del informe pericial rendido por el Arquitecto don Diego , se desprende la inconcurrencia de tales requisitos en la " DIRECCION000 », tanto en 1985 como en 1990, años, respectivamente, de la aprobación del Plan y de la emisión del dictamen; sin que a ello se oponga válidamente ni la clasificación de la finca, en parte, como suelo urbanizable y, en parte, como suelo urbano en un "proyecto de delimitación del suelo urbano», redactado en cumplimiento del Real Decreto-ley 16/1981, de 16 de octubre , ya que en esos proyectos, según se desprende de los arts. 1.° y 2.° de este Real Decreto , la clasificación del suelo conforme al mismo y, consiguientemente, su delimitación, tienen carácter provisional, hasta que se lleva a cabo la adaptación del Plan vigente y no vinculan a la Administración para cuando lleve a efecto la adaptación y revisión; ni la colindancia de la misma con terrenos clasificados como suelo urbano, ya que el suelo urbano, naturalmente, tiene que tener un límite y el que un suelo a un lado de éste sea realmente urbano no implica el que al opuesto lo sea también realmente.

Como también apuntamos en las precitadas Sentencias, si bien la clasificación de unos terrenos como suelo urbano por concurrir en ellos las circunstancias especificadas en los arts. 78 del Texto refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 9 de abril de 1976 y 21 del Reglamento de Planeamiento de 23 de junio de 1978 , tal como anteriormente han sido precisadas, es de obligado acatamiento para la Administración, en la clasificación del suelo como urbanizable o no urbanizable tiene la misma una potestad discrecional, según el modelo de planeamiento que haya elegido para determinar el suelo que haya de urbanizarse en el futuro y el que haya de preservarse de toda urbanización, potestad discrecional que, como dijimos, entre otras, en la Sentencia de 9 de octubre de 1989 sólo cede ante la prueba de una desviación de poder o extralimitación legal o la contradicción con las más elementales reglas de la racionalidad y el buen sentido. Motivos por los que también se impone el no acogimiento del segundo motivo impugnatorio del recurrente, por cuanto el mismo no ha acreditado por ningún medio de prueba, directo o indirecto, tales supuestos de excepción a la discrecionalidad, a fin de destruir la afirmación municipal, derivada de la memoria del Plan, de que el cambio a suelo no urbanizable había obedecido a lo justo y racional de detener el crecimiento de la ciudad hacia la vega; sin que a ello suponga ningún obstáculo lo dispuesto en el art. 3.° del Real Decreto-ley 16/1981, de 16 de octubre , por cuanto según se desprende del art. 1 .° del mismo, la clasificación como suelo urbanizable del anterior de reserva urbana es provisional y no vinculante para la Administración en el momento de proceder a la adaptación y revisión, así como tampoco la antes referida colindancia con terrenos clasificados como urbanos, ello por las mismas razones antes expuestas para negar la condición de suelo urbano.

La jurisprudencia de esta Sala -Sentencias de 28 de septiembre de 668 1980-14 de junio de 1983; 10 de abril de 1985; 12 de mayo de 1987 ; 5 y 19 de febrero, 26 de junio y 16 de octubre de 1991, y 5 de febrero, 14 de abril, 3 de septiembre y 3 de noviembre de 1992, entre otras, dictadas en interpretación del art. 87 del Texto refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 9 de abril de 1976 - ha puesto de relieve que el primer párrafo del expresado artículo sienta un principio general de no indemnización por la ordenación del uso de los terrenos, por implicar ello meras limitaciones y deberes que definen y configuran el contenido normal del derecho de propiedad según su clasificación urbanística, que en el suelo urbano y en el urbanizable se incorporan al derecho de propiedad contenidos urbanísticos artificiales que no están en la naturaleza y que son producto de la ordenación urbanística, y que este derecho, derivado del destino urbanístico del suelo, previsto en el Plan sólo se patrimonializa cuando el propietario, cumpliendo los deberes que le imponen los arts. 83.3 y 84.3 , con sus concordantes, del precitado texto refundido, ha contribuido a hacer físicamente posible su ejercicio y ello mediante la realización de las actuaciones materiales que requiera la ejecución del planeamiento, puesto que solamente cuando el Plan ha llegado a su fase final de realización se adquiere el derecho a dichos aprovechamientos urbanísticos previstos en la ordenación; y sólo, por tanto, entonces, la modificación del planeamiento implica lesión de un derecho ya adquirido, procediendo así la indemnización del segundo párrafo del mismo art. 87 ,precepto que viene enmarcado dentro del marco general de la responsabilidad patrimonial de la Administración. Doctrina ésta que, obviando la posible inexistencia de acto recurrible en cuanto a la indemnización pretendida, ya que ésta se postula como pretensión autónoma, no derivada de la nulidad del acto recurrido, sino supeditada a su confirmación y no consta que frente a la desestimación del recurso de reposición por silencio, ocasión en que se pidió en vía administrativa, se hubiese denunciado la mora y con ello conformado el acto impugnable según los arts. 38 de la Ley reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa y 94 de la Ley de Procedimiento Administrativo, conduce sin más a la desestimación del último de los motivos impugnatorios del apelante y, por la desestimación de los demás, a la del recurso de apelación, con la consiguiente confirmación de la Sentencia apelada, por cuanto las alegaciones del mismo al particular no desvirtúan y sí confirman la inexistencia de los presupuestos necesarios para que pueda tener derecho a ser indemnizado por la inejecución del Plan Parcial Oeste, dejado sin efecto por la revisión-adaptación del Plan General de Ordenación Urbana de Granada objeto de impugnación, no ejecución que, como dice la Sala de Granada, no se debió principal y únicamente a la Administración, pues los arts. 106 y 107 del Reglamento de Gestión Urbanística de 25 de agosto de 1978 no impedían y sí permitían al recurrente impulsar la reparcelación y sus actuaciones consecuentes.

No es de apreciar temeridad ni mala fe a los efectos de la imposición de costas, prevista para en su caso en el art. 131 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de apelación interpuesto por don Antonio , contra la Sentencia dictada el 15 de octubre de 1990 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Granada del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía en los autos núm. 275/86 y, en consecuencia, confirmamos la misma en todos sus extremos; sin hacer expresa imposición de las costas causadas.

ASI, por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- Francisco Javier Delgado Barrio.-Juan García Ramos Iturralde.-Jaime Barrio Iglesias.-Rubricados.

Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia en audiencia pública por el Excmo. Sr don Jaime Barrio Iglesias, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que como Secretaria certifico.-María Fernández.-Rubricado.