STS, 14 de Marzo de 1994
| Ponente | ANTONIO MARTI GARCIA |
| ECLI | ES:TS:1994:16373 |
| Fecha de Resolución | 14 de Marzo de 1994 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 1213.-Sentencia de 14 de marzo de 1995
PONENTE: Excmo. Sr. don Antonio Martí García.
PROCEDIMIENTO: Casación.
MATERIA: Dominio público. Desahucio administrativo. Ocupación de Hospital Provincial de Nuestra
Señora de Gracia (Zaragoza). Precario: Naturaleza.
NORMAS APLICADAS: Real Decreto 1372/1986; art. 1.565,3 de la Ley de Enjuiciamiento Civil .
JURISPRUDENCIA CITADA: Sentencias del Tribunal Supremo, de 3 de abril de 1964; 30 de junio de 1966,26 de octubre de 1967 .
DOCTRINA: El precario administrativo consiste en el uso gratuito, dependiente de la liberalidad o voluntad administrativa.
No se podía entender que fuera la mera liberalidad de la Administración la que posibilitaba el uso de dependencia del Hospital Provincial por la Congregación, cuando el derecho de uso derivaba de un Acuerdo de 1929.
En la villa de Madrid, a catorce de marzo de mil novecientos noventa y cinco.
Visto por la Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, el recurso de casación núm.
2.519/1992, interpuesto por la Diputación Provincial de Zaragoza, que actúa representada por el Procurador don Juan Antonio García San Miguel y Orueta, contra la Sentencia de 30 de noviembre de 1992, de la Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón , recaída en el recurso contencioso-administrativo núm. 1.176/1991, en el que se impugnaba la resolución de 7 de junio de 1991, de la Diputación Provincial de Zaragoza que en reposición confirma la anterior de 26 de marzo de 1991 que declaraba extinguido el precario constituido sobre locales ubicados en la planta baja del Hospital ocupados por la Congregación de Seglares Siervos de los Pobres Enfermos del Santo Hospital de Nuestra Señora de Gracia. Siendo parte recurrida la citada Congregación que actúa representada por el Procurador don Saturnino Estévez Rodríguez.
Antecedentes de hecho
La Congregación de Seglares Siervos de los Pobres Enfermos del Santo Hospital de Nuestra Señora de Gracia, por escrito de 23 de julio de 1991, interpuso recurso contencioso- administrativo, contra los Acuerdos de la Diputación Provincial de Zaragoza, de 26 de marzo y 7 de junio de 1991, que declaraban extinguido el precario constituido sobre los locales que ocupaban en la planta baja del citado Hospital, y tras los trámites pertinentes el citado recurso contencioso- administrativo terminó por sentencia, cuyo fallo es del siguiente tenor: "1." Estimamos el presente recurso contencioso-administrativo, núm.
1.176/1991, deducido por la Congregación de Seglares Siervos de los Pobres Enfermos del Santo Hospital de Nuestra Señora de Gracia. 2." Anulamos los Acuerdos del Pleno de la Diputación Provincial de Zaragoza, de 26 de marzo y 7 de junio de 1991, indicados en el antecedente y primer fundamento dentro deesta sentencia, dejando sin efecto el requerimiento de desalojo contenido en los mismos.»
Contra la citada sentencia, la Diputación Provincial de Zaragoza, manifiesta su intención de preparar recurso de casación y por providencia de 16 de diciembre de 1992, se tiene por preparado el recurso de casación, siendo emplazadas las partes, ante esta Sala, en la que han comparecido.
La Diputación Provincial de Zaragoza, por escrito de 14 de enero de 1993, formaliza el recurso de casación, interesando se case la sentencia recurrida y se declare la validez y eficacia de los acuerdos impugnados, en base a un único motivo de casación, al amparo del núm. 4 del art. 95 de la Ley de la Jurisdicción y por estimar infringidos el art. 120 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales , en relación con el art. 1.565, núm. 3, de la Ley de Enjuiciamiento Civil , así como la doctrina jurisprudencial en orden a la consideración del precario y del desahucio administrativo por precario de los bienes de dominio público de las Corporaciones Locales, señalando al efecto las Sentencias de 30 de octubre de 1986; 22 de octubre de 1987; 23 de mayo de 1989 y 18 de enero de 1991, de la Sala de lo Civil del Tribunal Supremo, y las de 13 de junio de 1983; 23 de mayo de 1985 y 5 de junio de 1987, de la Sala Cuarta del Tribunal Supremo.
El Procurador don Saturnino Estévez en la representación que ostenta, por escrito de 29 de junio de 1993, solicita se declare no haber lugar al recurso de casación, alegando de una parte, que su representado había adquirido los locales y de otra que tiene reconocido el derecho a la ocupación, y en reconocimiento o declaración del derecho y el precario, son términos antagónicos.
Por providencia de 18 de diciembre de 1994, se señaló para votación y fallo el 7 de marzo de 1995. La deliberación, votación y fallo tuvo lugar el día 7 de marzo de 1995.
Vistos, siendo Ponente el Magistrado de la Sala, Excmo. Sr. don Antonio Martí García.
Fundamentos de Derecho
La sentencia recurrida en casación, anula los acuerdos imputados que disponen el desahucio por precario, tras rechazar distintas alegaciones y concretar que no existe el precario que la Administración valora, en base sustancialmente a su fundamento cuarto en el que aparece lo siguiente: "Entrando ya en el análisis de lo que constituye la cuestión de fondo de la litis, sin desconocer el carácter revisor de esta Jurisdicción, la prueba documental aportada a los presentes autos ha puesto de manifiesto la existencia de un derecho de ocupación y utilización de determinados locales, ubicados en el Hospital Provincial de Zaragoza, "Nuestra Señora de Gracia», que, independientemente del título que constituya su fundamento, ha venido siendo reconocido a la Congregación demandante, desde tiempo inmemorial, en distintos acuerdos de la Corporación demandada, siendo ejemplo de ello, el Acuerdo de la Comisión Provincial de la Diputación de Zaragoza, de 19 de octubre de 1926, reseñado en la comunicación de su presidente de 26 de octubre de 1926, aportado por fotocopia con la demanda, de cuyo texto se desprende ese reconocimiento desde el año 1809; o el del Pleno de la propia Corporación, de 26 de enero de 1952, reseñado en el dictamen jurídico de 1 de marzo de 1979, igualmente aportado por fotocopia con aquélla, reconocimientos, ambos efectuados por ocasión de modificar la ubicación de tales dependencias para adaptarlas a las necesidades de cada momento y siempre a costa de la Corporación demandada los gastos derivados del traslado, cuyo derecho, obviamente, excede ampliamente los límites de una mera tolerancia por parte de la Administración, único supuesto en el que se legitimaría sus acuerdos impugnados, toda vez que sólo una mera tolerancia, no generadora de derechos para quienes se beneficiase de ella, determinaría la existencia del precario que la Diputación Provincial declara existente y, a continuación, extinguido con subsiguiente obligación de desalojo de los locales en que se materializa, lo que al no ser así por lo anteriormente expuesto, determina la nulidad de los referidos acuerdos y del desahucio en ellos intentado, con estimación, por tanto, del presente recurso contencioso.»
La parte recurrente aduce como único motivo de casación, al amparo del art. 95, núm. 4, de la Ley de la Jurisdicción, la infracción del contenido de los arts. 120 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, aprobado por Real Decreto 1372/1986 de 13 de junio y 1.565.3 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , así como la doctrina jurisprudencial en orden a la consideración del precario y del desahucio administrativo, concretando, que la sentencia recurrida no ha definido ni concretado la relación jurídica que pudiera existir entre la Administración, hoy recurrente y la entidad recurrida, y que ha apreciado indebidamente la inexistencia de precario, pues no otra razón, circunstancia o consideración, puede justificar, según su criterio, la presencia y uso de locales en el Hospital de Zaragoza a la Congregación de Seglares Siervos de los Pobres Enfermos del Santo Hospital de "Nuestra Señora de Gracia».Tercero: De acuerdo con el planteamiento citado, la cuestión a analizar y resolver, se concreta en determinar, si el uso de los locales o bienes por parte de la entidad recurrida, es o no a título de precario, o mejor, dada la naturaleza del recurso y el motivo de casación aducido, si la sentencia ha infringido o no el Ordenamiento al estimar y declarar que no existía precario, dejando al margen la alegación relativa, a que la sentencia recurrida no haya definido o determinado el título que legitime la estancia de la Congregación en las dependencias del Hospital, pues como la Administración lo que acordó fue el desahucio por precario, es claro que el Tribunal a quo no podía sino limitar su declaración a la existencia o no del precario, al margen de cualquier otra valoración, pues ella sería ajena a la litis y al tiempo extraña a la propia naturaleza revisora de la Jurisdicción respecto a la actuación de la Administración, sin olvidar que también el Tribunal Supremo tiene declarado en Sentencia de 3 de abril de 1964, 30 de junio de 1966 y 26 de octubre de 1967 , que el juicio de desahucio por precario permite examinar cuestiones ligadas a la situación de precariedad que resulta imposible separarlas de ellas, pero deben quedar relegadas al oportuno proceso aquellas cuestiones que envuelven una mayor complejidad en las relaciones que pudieran existir entre las partes contendientes.
Es bien cierto, como la parte recurrente pone de manifiesto, que el concepto de precario ha ido evolucionando y matizándose tanto en la esfera civil, que es su esfera propia, como en la administrativa, y que si en la primera, se puede entender, de acuerdo con la Sentencia de la Sala de lo Civil del Tribunal Supremo, de 22 de octubre de 1987 , que la situación o concepto de precario, se predica con respecto, a todo disfrute o simple tenencia de una cosa sin título o sin pagar merced por voluntad de su poseedor o sin ella, y que en la esfera administrativa, de acuerdo con la Sentencia de la Sala Cuarta del Tribunal Supremo, de 28 de julio de 1987, se puede entender, que la esencia del precario administrativo, consiste en el uso gratuito, dependiente de la mera liberalidad o voluntad administrativa, corresponde analizar ahora, la situación o relación que entre las partes ha existido con anterioridad al acuerdo de desahucio por precario, para poder determinar si la Sala de instancia aplicó o no la Ley y la jurisprudencia adecuadamente, siendo preciso destacar, que ello no comporta un análisis o valoración de los hechos, ni menos una revisión de la valoración que el Tribunal de instancia hizo, pues aquí no se trata ni podía de ello tratarse, por virtud de la potestad soberana que para ello corresponde al Tribunal de instancia y esta Sala tiene reiteradamente declarado, y si sólo de una mera exposición de los antecedentes, para mayor claridad en la exposición, pues a partir de los mismos hechos o antecedentes, que nadie discute, las partes y la sentencia llegan a conclusiones distintas a la hora de determinar el concepto de precario, que es la única cuestión, que aquí se trata de precisar.
La Congregación, hoy recurrida, dejando al margen, un relato unilateral sobre la compra en 1845 a la Junta Provincial de Beneficencia de unos locales en el actual Hospital Provincial, por 8.000 reales de vellón, ha venido prestando, y ello nadie lo cuestiona, desde similar o anterior fecha, servicios materiales y espirituales a los enfermos del Hospital y para ello utilizaba, usaba determinados locales, la propia Corporación hoy recurrente lo reconoce e incluso en sus escritos le agradece tales servicios. Es también, dato no controvertido y referido en la sentencia recurrida, que la Corporación, hoy recurrente, por Acuerdos de 1926 y 1952, y con ocasión de modificar o cambiar uno de los locales que la Congregación ocupaba, reitera el derecho de utilizar un local en el hospital para sus fines caritativos y reconoce el hecho de que desde 1809 se halla ocupado dicho local, sin interrupción, en posesión pacífica y de buena fe, así aparece en el escrito de 29 de octubre de 1929. Y en fin, es cierto también, que en los últimos tiempos ya ha dejado de prestar la Congregación, servicios materiales, cuidado y alimentación de enfermos, por exigencias de la nueva estructura y dietética que la propia Corporación refiere; pues bien, a partir de tales antecedentes, que son por otro lado los que la sentencia recurrida valora, hay que rechazar el motivo de casación aducido, pues la Sala ha aplicado adecuadamente, en caso de autos, el concepto de precario, ya que una relación, cualesquiera que fuese su origen, de casi más de doscientos años, que ha permitido un uso pacífico, continuado y autorizado expresamente de determinados locales y que además ha posibilitado, con la pertinente autorización, la prestación de servicios materiales y espirituales, en beneficio de los enfermos y obviamente, del servicio público de asistencia de que la Corporación, hoy recurrente, era titular, no se puede, cual se pretende, calificarla con el concepto de precario para justificar un desahucio administrativo, por el hecho de que en el momento actual, no se presten los servicios que hasta hace poco se prestaban, pues de una parte, son criterios de interpretación en nuestro Ordenamiento, arts. 3.° y 1.281 del Código Civil , además de la realidad actual y social de cada momento, los antecedentes históricos y los actos coetáneos y anteriores a toda o cualquier relación y por ello en el caso de autos, no se puede valorar o definirla relación existente entre la Corporación recurrente y la Congregación recurrida, a partir sólo de la situación actual y sí tener en cuenta y valorar, lo acontecido con anterioridad, y este análisis así realizado muestra una variedad y complejidad que excede con mucho del análisis simplista que corresponde a la situación o concepto de precario, y por ello, conforme a la doctrina reiterada del Tribunal Supremo, ya procedería desestimar la alegación de precario y remitir el análisis de la cuestión al procedimiento correspondiente en el que se pudiera analizar y definir la naturaleza de la relación existente, y de otra, porque ha sido la propia Corporación hoy recurrente en casación, la que, además de admitir el uso continuado, pacífico y de buenafe, ha reconocido expresamente a la Congregación recurrida el derecho al uso de los locales, y cuando ello es así, no se puede aceptar ni entender, que sea la mera liberalidad de la Corporación y sin título, que son los presupuestos del precario, la que ha posibilitado la posesión de los locales por parte de la Congregación, pues esta Congregación entró en el uso de los locales, con el conocimiento y consentimiento de la Corporación y para prestar un servicio, y no obsta a lo anterior, el que actualmente la Corporación entienda que ya no presta ese servicio, pues de una parte si no lo presta, no lo es por propia decisión de la Congregación, y además hay que significar, que el reconocimiento del derecho al uso de los locales -que excluye por sí solo la posesión sin título-.según consta en el propio escrito de 1929, derivado de acuerdo de la Corporación, lo es para el cumplimiento de los fines caritativos de la Congregación y estos no consta que no sean atendidos y cumplidos por la Congregación.
Por todo lo anterior, procede desestimar el recurso de casación, y por ello, conforme a lo dispuesto en el art. 102 de la Ley de la Jurisdicción, imponer las costas a la parte recurrente.
Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de casación interpuesto por la Diputación Provincial de Zaragoza, representada por el Procurador don Juan Antonio García San Miguel y Orueta, contra la Sentencia de 30 de noviembre de 1992, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, recaída en el recurso contencioso-administrativo núm. 1.176/1991 . Con expresa imposición de costas de este recurso de casación a la parte recurrente.
ASI, por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos. Juan García Ramos Iturralde. Mariano Baena del Alcázar. Antonio Martí García. Rubricados.
Publicación: Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente de la misma, Excmo. Sr don Antonio Martí García, hallándose celebrando audiencia pública ante mí, el Secretario, certifico.
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