STS, 25 de Octubre de 1994
| Ponente | PEDRO ANTONIO MATEOS GARCIA |
| ECLI | ES:TS:1994:13073 |
| Fecha de Resolución | 25 de Octubre de 1994 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 3.784.-Sentencia de 25 de octubre de 1994
PONENTE: Excmo. Sr. don Pedro Antonio Mateos García.
PROCEDIMIENTO: Recurso de apelación núm. 5.339/1991.
MATERIA: Sanciones: Infracción al Reglamento de Máquinas Recreativas. Principio de legalidad.
Prescripción.
NORMAS APLICADAS: Art. 25.1." de la Constitución Española y Ley 34/1987 .
JURISPRUDENCIA CITADA: Sentencias del Tribunal Constitucional 42/1987, 3/1988, 29/1989, 219/1989, 22/1990, 61/1990 y 83/1990. Sentencia del Tribunal Supremo de 13 de junio de 1994 .
DOCTRINA: Es obligado levantar acta previa de constatación de los hechos cuando se alegue,
ignorancia, extravío o sustracción de los documentos que exige la ley.
En orden a la prescripción, hay que relacionar la califícación de la infracción atribuida por la norma legal y el plazo de prescripción que la ley establece para cada infracción. El art. 46 del Reglamento
de 1987 carece de cobertura legal.
En la villa de Madrid, a veinticinco de octubre de mil novecientos noventa y cuatro.
Visto por la Sala Tercera, Sección Sexta, del Tribunal Supremo, constituida por los señores anotados al final, el recurso de apelación con el núm. 5.339/ 1991 ante la misma pende de resolución. Interpuesto por la representación procesal de don Carlos María , contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León el día 8 de abril de 1991, en pleito 1.054/1990 sobre multa por infracción del Reglamento de Máquinas Recreativas. Siendo parte apelada la Administración General del Estado, defendida y representada por el señor Abogado del Estado.
Antecedentes de hecho
La sentencia apelada contiene la parte dispositiva que copiada literalmente dice: «Fallamos: Que debemos desestimar y desestimamos el presente recurso contencioso- administrativo, sin expresa imposición de costas.»
Notificada la anterior sentencia, la representación procesal de don Carlos María , interpuso recurso de apelación ante la correspondiente Sala del Tribunal Supremo, el cual fue admitido en ambos efectos por propuesta de Resolución de fecha 20 de abril de 1991, en la que también se acordó emplazar a las partes y remitir el rollo y expediente a dicho Tribunal.
Recibidas las actuaciones, personados y mantenida la apelación por la representación procesal de don Carlos María , éste, tras alegar lo que estimó conveniente a su derecho, terminó suplicandoa la Sala: dicte en definitiva resolución estimatoria del recurso de apelación revocando la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Castilla y León, y declarar en consecuencia la nulidad de la Resolución del Gobierno Civil de Valladolid de fecha 16 de marzo de 1989, que impuso al recurrente la sanción de 500.000 ptas., por no hallarse ajustado a Derecho.
El Sr. Abogado del Estado, tras alegar lo que estimó conveniente a su Derecho terminó suplicando a la Sala: Dicte en su día sentencia por la que se confirme la sentencia apelada.
Para votación y fallo del presente recurso se señaló la audiencia del día 18 de octubre de 1994, en cuya fecha tuvo lugar su celebración.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. don Pedro Antonio Mateos García.
Fundamentos de Derecho
La sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Valladolid, de fecha 8 de abril de 1991, y desestimatoria del recurso 1.054/1990, interpuesto contra las resoluciones administrativas que habían sancionado en multa, con responsabilidad solidaria, por infracción de la normativa reguladora del juego en máquinas recreativas, a los titulares de la empresa operadora y del establecimiento público donde aquellas estaban instaladas, es impugnada en la presente apelación aduciendo sustancialmente, para alcanzar la nulidad pretendida, tanto defectos formales, en razón de no haberse levantado previamente el acta de constancia de hechos y de apercibimiento, ni practicada la prueba que devenía procedente, como de fondo, pues, sobre reputar prescrita la infracción sancionada, se estima además que la imputación solidaria de la multa impuesta, prevista en el art. 46 del Reglamento aprobado por Real Decreto 877/1987, de 3 de julio , desborda la habilitación legal dimanante de la Ley 34/ 1987, violando el art. 25.1." de la Constitución al vulnerar el principio de la responsabilidad personal.
La concreta temática suscitada por la parte apelante en esta alzada, que dejamos sucintamente expuesta en el apartado anterior, ha sido abordada y específicamente decidida por esta Sala, en contemplación de similar supuesto fáctico, a medio de la Sentencia de 9 de julio de 1994, dictada en el recurso núm. 5.391/1991, y es por ello, por lo que en la presente resolución, siquiera sea por mor del principio de unidad de doctrina, habremos de limitarnos a transcribir, resumida, la doctrina que en la calendada sentencia incorporábamos y en la cual iniciábamos nuestros razonamientos jurídicos, en orden a la infracción procedimental denunciada por haberse levantado directamente el acta de infracción y no la previa de constatación de hechos y apercibimiento prevista en el art. 49.2." del Reglamento de 3 de julio de 1987, entonces vigente, señalando que la alegación en tal forma articulada debía ser rechazada «pues como hemos dicho en la Sentencia de 13 de junio de 1994, al enjuiciar una cuestión equivalente, el acta de constatación de hechos y apercibimiento, sólo es necesaria y resulta procedente cuando se alegue ignorancia de localización, extravío o sustracción de alguno de los documentos exigidos que deben estar incorporados a las máquinas o encontrarse en el establecimiento -alegación que en el presente caso no se produjo-, con facultad de permitir, en tal caso la presentación del documento en el plazo de setenta y dos horas, mas no produciéndose tal alegación en el momento de la inspección, el propio art. 42.2.".b) apartado
-
" permite la extensión de acta de infracción "cuando la máquina o el local no posean los documentos identificados a que se refieren los arts. 32 y 33 del Reglamento", precepto que no se refiere a la inexistencia "de todos los documentos" exigibles, como se indica por la parte recurrente, sino a cualesquiera de ellos, entre los que se encuentran los que el acta se refiere. No se trata pues de que en todo caso sea preceptivo el levantamiento de un acta previa de constatación de hechos y apercibimiento sino que ello resulta obligado cuando al tiempo de practicarse la visita de inspección: a) Los documentos a que se refieren los arts. 32 y 33 existan materialmente y en tal momento no se localicen, y b) Se aduzca por el titular del establecimiento objeto de visita la sustracción, para en tal caso proceder a la presentación de los originales o sus facsímiles autorizados en el plazo de setenta y dos horas; mas cuando tal alegación no se produce y los agentes gubernativos constatan la ausencia en la máquina de los documentos exigidos que deben estar incorporados a ella o los que es preciso conservar en el establecimiento y no existe alegación en el sentido expresado, deviene en tal caso procedente y pertinente el levantamiento directo del acta de infracción».
El pretendido defecto formal que se acusa, por no haberse atendido a la práctica de las pruebas interesadas, en modo alguno sería causa determinante de la nulidad radical o absoluta, sino causa de una mera anulabilidad, si además se hubiera producido indefensión, lo cual no ha sucedido en el presente caso porque «la sancionada tuvo ocasión de acreditar en trámite posterior lo que interesaba en el escrito de descargos, así como, en la fase jurisdiccional, lo que excluye la indefensión como causa o motivo generador de la anulabilidad que en su caso hubiera sido predicable, sin olvidar a este respecto que el recibimiento a prueba es facultad del órgano administrativo, cuando exista disconformidad en los hechos y éstos fueran de trascendencia para la resolución del expediente [art. 7.".2.".c) de la Ley 34/1987 en relacióncon el art. 88 de la Ley de Procedimiento Administrativo ) no existiendo obligación legal de acordarse cuando se solicite a instancia de parte, según resulta del tenor literal del citado art. 7.".2.".c) de la Ley 34/1987 conforme al cual "el instructor podrá acordar la apertura de un período de prueba...", y además, si se examina el contenido de la prueba propuesta, debe concluirse que los medios de prueba articulados no resultaban trascendentes».
Igualmente ha de ser rechazada la aplicación de la prescripción aducida, en razón de la aplicación retroactiva de la Ley 34/1987 , como norma más beneficiosa, por cuanto no se encuentra necesariamente relacionada, según expresábamos en la misma sentencia que estamos siguiendo, «la sanción administrativamente impuesta con los plazos de prescripción que por razón del quantum de la sanción recoge la Ley 34/1987, de 26 de diciembre , relacionando a los efectos prescriptivos el importe de la sanción administrativamente impuesta y el plazo que la Ley tenga señalado según la sanción sea leve, grave y muy grave, pues lo procedente es que debe relacionarse la calificación de la infracción atribuida por la norma legal y el plazo de prescripción que la Ley establece para cada una de las diferentes clases de infracciones detectadas todas ellas como graves, el plazo de prescripción que debe computarse para en su caso la procedencia de tal instituto jurídico es el que la Ley señala para esta clase de infracciones, esto es, un año siendo indiferente que la sanción impuesta por su cuantía atemperada, pueda coincidir con la de otro tipo de infracción, pues la atemperación de la sanción no desnaturaliza la infracción imputada, y en el presente caso siendo así que las infracciones detectadas están calificadas como graves, el plazo prescriptivo que debe aplicarse es el de un año, plazo que no concurre en la tramitación del expediente sancionador».
La imputación de la falta de libro de inspección e incidencias, sin embargo y aun no habiéndose aducido por la parte apelante, «deviene carente de respaldo legal para constituir la infracción imputada por tal concepto a la parte actora por cuanto esta Sala viene declarando la inexigibilidad del citado libro que requiere el art. 33.1.°.c) del Reglamento de Máquinas Recreativas y de Azar aprobado por Real Decreto 877/1987, de 3 de julio , vigente en el momento de los hechos (Sentencias de 11 y 27 de noviembre de 1992 y 26 de enero y 26 de noviembre de 1993 y 15 de marzo y 24 de mayo de 1994, entre otras muchas) en el sentido de considerar que los preceptos que configuran las infracciones de los arts. 43.6.° y
43.7." en relación con el art. 31.1.°.c) del Reglamento referido, precisan para estar completos de un desarrollo e integración normativa que ha de tener, al menos, la misma y equivalente publicidad que tuvo la norma a integrar para que pueda desplegar su eficacia sancionadora ya que la Circular núm. 10 del Ministerio del Interior que normalizó el libro citado, constituye una concreción específica de la previsión reglamentaria contenida en el art. 33.1.°.c), sin que la no publicidad de dicha Circular general en el «Boletín Oficial del Estado», que entre otras cuestiones integra el contenido del art. 33.1.°.c) del Reglamento, pueda tener plena eficacia ad extra y ello aun cuando fuese comunicada, como al parecer así ha sido a los Gobiernos Civiles pues ello sólo implicaría una eficacia ad intra con efectos internos, ni aun como en algún caso ha sucedido se haya publicado en el «Boletín Oficial» de alguna o algunas Comunidades Autónomas, pues la publicidad de normas integradoras de una disposición general con ámbito de aplicación en todo el territorio del Estado Español debe hacerse, como ya se ha indicado, con una equivalente publicidad de la disposición general que integra o complementa, dado que el principio de la publicidad adecuada de normas es de inexcusable observancia para la eficacia jurídica frente a los destinatarios que no lo son sólo de una determinada Comunidad Autónoma sino de todo el Estado para la exigencia y observancia de su contenido por los mismos, lo que se expone a los efectos de dejar establecido el criterio de este Tribunal Supremo y de la Sala que enjuicia el presente recurso sobre tal cuestión.
La parte recurrente incorpora en esta fase de apelación un motivo nuevo de impugnación, referente a la improcedente imputación solidaria contenida en las resoluciones impugnadas, y en relación a tan concreto tema, hemos de decir «que la regla de imputación "contenida en el precitado art. 46.1.", al establecer una imputabilidad solidaria, se excede de la habilitación que a posteriori le concedió la mencionada Ley 34/1987 , que no contempla ninguna clase de imputabilidad de tal naturaleza, con lo que se conculca claramente el principio de legalidad previsto por el art. 25.1." de la Constitución , el cual exige, desde una perspectiva material, la predeterminación normativa de las conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes y, por lo tanto, también de las reglas de imputación, y, desde una perspectiva formal, que tal predeterminación se haga a través de una ley en sentido formal (Sentencias del Tribunal Constitucional 42/1987, 3/1988, 29/1989, 219/1989, 22/1990, 61/1990 y 83/1990, entre otras muchas), resultando que el reiterado art. 46.1." del Reglamento de 1987 incurre en nulidad de pleno Derecho conforme a lo dispuesto en los arts. 47.2." de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 y 26 y 28 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado , pues la referida imputabilidad solidaria, prevista por el tan mentado art. 46 del Reglamento de Máquinas Recreativas y de Azar , no sólo vulnera el principio de legalidad, sino que contraviene el de responsabilidad personal sobre el que se asienta todo el sistema punitivo y sabido es que la potestad sancionadora de la Administración goza de la misma naturaleza que la potestad penal, por lo que en consecuencia, las directrices estructurales del ilícito administrativo tiendentambién, como en el ilícito penal, a conseguir cualquier intento de construir una responsabilidad objetiva o basada en la simple relación con una cosa, por consiguiente en el ámbito de la responsabilidad administrativa no basta con que la conducta sea antijurídica y típica, sino que también es necesario que sea culpable, esto es, consecuencia de una acción u omisión imputable a su autor por malicia o imprudencia, negligencia o ignorancia inexcusable ( Sentencia del Tribunal Constitucional, Sala del art. 61 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, de 6 de noviembre de 1990 ); es decir, como exigencia derivada del art. 25.1." de la Constitución , nadie puede ser condenado o sancionado sino por hechos que le puedan ser imputados a título de dolo o culpa (principio de culpabilidad); y por ello, no es aceptable la imputación genérica que en el art. 46.1." del tan citado Reglamento de Máquinas Recreativas y de Azar se hace de una responsabilidad solidaria en las infracciones por incumplimiento de los requisitos que han de reunir las máquinas, al margen de toda consideración sobre quién sea el autor de la infracción sancionable, dado que la responsabilidad solidaria, como forma eficaz de garantizar el cumplimiento de las obligaciones contractuales o extracontractuales, no puede trascender al ámbito del derecho sancionador porque no se compadece con el fundamento del sistema punitivo, según el cual cada uno responde exclusivamente de sus propios actos, sin que quepa, en aras de una más eficaz tutela de los intereses públicos, establecer responsabilidad punitiva solidaria por actos ajenos"».
La argumentación que dejamos expuesta, que refleja la doctrina ya establecida por esta Sala, determina la estimación del recurso de apelación promovido y la revocación de la sentencia apelada, con estimación del recurso contencioso-administrativo en su día entablado, no habiendo lugar a hacer pronunciamiento especial sobre las costas causadas, con arreglo a lo dispuesto en el art. 131 de la Ley jurisdiccional.
Que estimando el recurso de apelación interpuesto por la representación procesal de don Carlos María , contra la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Valladolid, de fecha 8 de abril de 1991 , por la cual fue desestimado el recurso núm. 1.054/1990 entablado contra la Resolución del Ministerio del Interior de 4 de junio de 1990, desestimatoria de la alzada promovida contra otra anterior de la Delegación del Gobierno en Castilla y León de 16 de marzo de 1989 que sancionó al recurrente con multa en responsabilidad solidaria por infracción del Reglamento de Máquinas Recreativas y de Azar, debemos revocar y revocamos la expresada sentencia, dejándola sin ningún valor ni efecto, y contrariamente estimamos el recurso contencioso- administrativo interpuesto, anulando las resoluciones administrativas impugnadas y, consecuentemente, la multa impuesta, sin que hagamos pronunciamiento especial sobre las costas causadas en ninguna de las instancias.
ASI, por esta nuestra sentencia firme, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-Pablo García Manzano.-Pedro Antonio Mateos García.;-Francisco José Hernando Santiago.-Manuel Goded Miranda.-Jesús Ernesto Peces Morate.-Rubricado.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma don Pedro Antonio Mateos García, en el día de su fecha, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera, Sección Sexta, del Tribunal Supremo, de lo que certifico. Rubricado.
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