STS, 25 de Abril de 1994

La parte actora en el escrito de demanda solicita que se dicte sentencia por la que se estime el recurso contencioso-administrativo interpuesto y se declare y reconozca el derecho de los recurrentes al resarcimiento de los daños y perjuicios ocasionados como consecuencia de su jubilación anticipada, cuya cuantía económica habrá de determinarse en función del sueldo que como funcionario en activo le hubiere correspondido en los sucesivos ejercicios presupuestarios y la diferencia con la pensión de jubilación que percibe, teniendo en cuenta la diferencia entre la pensión de jubilación que hubiera percibido de haberse producido la jubilación a los setenta años, con el sueldo consolidado en ese momento, y la que percibirá a partir de cumplir los setenta años con el sueldo consolidado por la jubilación anticipada.

El Abogado del Estado solicitó en su escrito de contestación a la demanda la desestimación del recurso en todos sus extremos, alegando en esencia como fundamento de su pretensión: que es muy dudoso que pueda tener aplicación práctica la responsabilidad del Estado por las Leyes mientras no se desarrolle el art. 9.º3 de la Constitución ; que cuando una Ley regula su propio mecanismo de indemnización - como sucede con la expropiación legislativa- hay que atenerse estrictamente a los términos de esa Ley, sin ampliar ni disminuir la indemnización; y en los restantes casos, la posibilidad de indemnización está limitada a las leyes inconstitucionales.

Por Auto de 26 de mayo de 1993 la Sala acordó no haber lugar a recibir el proceso a prueba,concediéndose a las partes el plazo legal para la presentación de conclusiones sucintas, que fueron formuladas mediante escritos en los que insistieron en sus anteriores peticiones de demanda y contestación, respectivamente.

Se señaló para votación y fallo la audiencia del día 21 de abril de 1994, en cuyo acto tuvo lugar su celebración.

Siendo Magistrado Ponente el Excmo. Sr. don Manuel Goded Miranda.

Fundamentos de Derecho

El objeto del recurso se centra en determinar la conformidad al Ordenamiento jurídico del Acuerdo del Consejo de Ministros de 12 de junio de 1992 que desestima la reclamación formulada por los actores en solicitud de indemnización por daños y perjuicios derivados de la aplicación del art. 33 y disposición transitoria novena de la Ley 30/1984 de 2 de agosto , confirmado por Acuerdo de 23 de octubre de 1992, al resolver recurso de reposición.

La problemática que en el presente proceso se plantea, referida al derecho de los funcionarios públicos a ser indemnizados por la anticipación de la edad de su jubilación forzosa, es sustancialmente igual a la que ha quedado resuelta por las Sentencias del Tribunal Supremo de 30 de noviembre y 1 de diciembre de 1992 , luego reiterada por otras muchas de innecesaria cita, y repetida en las Sentencias de 29 de enero y 2 de junio de 1993, cuyo contenido debemos reproducir, en virtud de los principios de unidad de doctrina e igualdad en la aplicación de la ley ( art. 14 de la Constitución ), en cuanto da respuesta a la pretensión indemnizatoria formulada en el recurso contencioso-administrativo que ahora debemos examinar.

El art. 9.º3 de la Norma Fundamental establece que la Constitución garantiza la responsabilidad de los poderes públicos, pero así como la responsabilidad por actos de la Administración es objeto de un tratamiento concreto en el art. 106.2, dentro del título IV, bajo la rúbrica «Del Gobierno y de la Administración», y a la responsabilidad por actuaciones de la Administración de Justicia se refiere el art. 121, en el título VI, bajo el epígrafe «Del Poder Judicial», en cambio lar posible responsabilidad por actos de aplicación de las Leyes no tiene tratamiento específico en el texto constitucional. Además, el art. 106.2 establece el derecho de los particulares a ser indemnizados en los términos establecidos por la Ley, precepto que no necesitaba de desarrollo legislativo por estar ya reconocida históricamente esta responsabilidad - art. 21 de la Constitución de 1931, art. 129 de la Ley Municipal de 31 de octubre de 1935, arts. 405 y siguientes de la Ley de Régimen Local de 1955, y 376 y siguientes del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales de 17 de mayo de 1952 - y hallarse regulada en la actualidad en los arts. 121 de la Ley de Expropiación Forzosa y 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado (hoy art. 139 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre ), y lo mismo sucede con la responsabilidad de la Administración de Justicia, que no tiene otro antecedente que la responsabilidad de Jueces y Magistrados exigible de conformidad con el procedimiento regulado en los arts. 903 y siguientes de la Ley de Enjuiciamiento Civil, y respecto a la cual el art. 121 de la Constitución dispone también, pese a que el mismo ya concreta los casos en que procede, que el derecho a la indemnización por el Estado lo será de conformidad con la Ley, desarrollo legislativo que tuvo lugar en los arts. 292 a 297 de la Ley Orgánica del Poder Judicial . Pues bien, si la exigencia de responsabilidad por actuaciones de la Administración o de órganos de la Administración de Justicia, aunque objeto de un tratamiento más completo en los arts. 106.2 y 121 de la Constitución , da lugar a que los mismos se remitan, y por tanto hagan necesario, un previo desarrollo legislativo, en la posible responsabilidad derivada de actos de aplicación de las Leyes, que hasta ahora cuenta únicamente con el enunciado genérico del art. 9.3 del texto constitucional, la necesidad de ese previo desarrollo legislativo que determine en qué casos procede y qué requisitos son exigibles parece más indispensable, por faltar cualquier antecedente histórico o regulación que posibilite una decisión sobre tales cuestiones.

Si se estimara, contrariamente a lo antes razonado, que el art. 9.3 de la Constitución es de inmediata aplicación, la primera cuestión a resolver, a falta de desarrollo legislativo, sería fijar las normas aplicables para determinar en qué casos y cuáles habrían de ser los requisitos para exigir esa responsabilidad, con las siguientes posibles soluciones: Aplicación analógica de las normas que regulan la responsabilidad de la Administración, esto es, los arts. 106.2 de la Constitución, 121 de la Ley de Expropiación Forzosa y 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado (hoy sustituido por el 139 de la Ley 30/1992 ); la prevista en los arts. 121 de la Constitución y 292 de la Ley Orgánica del Poder Judicial ; la extracontractual del art. 1.902 del Código Civil, o la elaboración por la jurisprudencia de los casos y requisitos en que es exigióle dicha responsabilidad. Con independencia de las dificultades yproblemas que la analogía presenta, lo cierto es que la responsabilidad a que aluden los arts. 106.2 de la Constitución, 121 de la Ley de Expropiación Forzosa y 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado (en la actualidad 139 de la Ley 30/1992 ) está referida al funcionamiento de los servicios públicos prestados por la Administración, en cuyo concepto difícilmente tiene cabida la elaboración de Leyes por los órganos legislativos o su aplicación en los estrictos términos que en las mismas se establece. Otro tanto puede decirse de la responsabilidad prevista en los arts. 121 de la Constitución y 292 de la Ley Orgánica del Poder Judicial , limitada a los casos de error judicial (al que, a lo sumo, podría equipararse el error o inconstitucionalidad de la Ley, que no se da en este caso) o anormal funcionamiento de los órganos a los que corresponde la aplicación de la Ley, sin paralelismo alguno con el supuesto ahora examinado. La responsabilidad extracontractual del art. 1.902 del Código Civil ha sido objeto de una progresiva interpretación jurisprudencial, tanto en el sentido de objetivarla cada vez más como en la ampliación de los daños y perjuicios indemnizables -daño emergente, lucro cesante, daños morales-, pero sin llegar a prescindir del requisito de la culpa o negligencia que aquel precepto exige, que hace totalmente inviable su aplicación analógica al caso que examinamos. Por último a los Jueces y Tribunales incumbe la interpretación y aplicación de las normas jurídicas y, muy especialmente al Tribunal Supremo la unificación de los criterios interpretativos, por lo que, al margen de casos concretos en que se puedan suplir, aplicando la analogía o los principios generales del Derecho, omisiones en aspectos singulares de la norma jurídica, resulta inadmisible que, sustituyendo al legislador, sean los órganos del Poder Judicial los que regulen la posible responsabilidad derivada de la aplicación de las Leyes, mediante una elaboración jurisprudencial que carece de cualquier antecedente legislativo.

Admitamos como hipótesis que los anteriores razonamientos son inaceptables y que, en consecuencia, debe resolverse sobre los casos en que es procedente la indemnización de daños y perjuicios por actos de aplicación de las Leyes. A falta de antecedentes legislativos o jurisprudenciales que fijen criterios concretos, y ante la disparidad de los propuestos por la doctrina, el Derecho comparado nos ofrece dos soluciones: De una parte, países sin un órgano que controle la constitucionalidad de las Leyes, como Francia, en que la responsabilidad del Estado legislador se ha venido elaborando con base en arrets del Consejo de Estado, que han contemplado casos concretos, muy individualizados en cuanto a las personas supuestamente afectadas por los daños y perjuicios y con la exigencia de que éstos sean de naturaleza especial, que no podría invocarse como soporte para generalizar la responsabilidad a los daños y perjuicios derivados de la aplicación de cualquier Ley no expropiatoria ocasionados en meras expectativas de derechos, en derechos no consolidados por estar pendientes para su perfeccionamiento del cumplimiento o incumplimiento de una condición, etc.; de otra, países con órganos que controlan la constitucionalidad de las Leyes, en el que habría de incluirse el nuestro, en el que unos la limitan a los casos en que la Ley hubiera sido declarada inconstitucional y otros exigen que sea la propia Ley la que establezca dicha responsabilidad, en ninguno de cuyos supuestos se encuentra el que aquí se examina, pues el Tribunal Constitucional ha declarado la constitucionalidad de los preceptos de las Leyes que adelantaron la edad de jubilación forzosa de los funcionarios públicos, Jueces y Magistrados y Profesores de Educación General Básica y en sus resoluciones nada se establece en orden a la indemnización por daños y perjuicios derivados de su aplicación.

Supongamos que también las Leyes que expresamente han sido declaradas ajustadas a la Constitución pueden generar responsabilidad por actos de aplicación de las mismas, en cuyo caso sería necesario decidir si sólo los bienes y derechos lesionados deben ser indemnizados o debe extenderse el resarcimiento a las expectativas de derechos, derechos sujetos a condición u otros similares. Sobre esta cuestión es de señalar que el art. 405 de la Ley de Régimen Local de 1955 se refería a la lesión que los particulares sufran en sus bienes y derechos; en el mismo sentido se expresan el art. 106.2 de la Constitución y 292 de la Ley Orgánica del Poder Judicial , es decir, en todos los casos se hace expresa referencia a daños y perjuicios en bienes y derechos, categoría jurídica de la que carecen las expectativas de derechos, derechos condicionales y demás similares. Intencionadamente ha quedado para el final el examen del art. 121 de la Ley de Expropiación Forzosa , al poderse afirmar que según dicho artículo, en relación con el 1.º de la Ley , también serían indemnizables los intereses patrimoniales legítimos, a lo que debe objetarse que en sus arts. 3 y 4 se relacionan como interesados a los propietarios, titulares de derechos reales o intereses económicos sobre la cosa expropiada y arrendatarios de la misma, por lo que, si en este caso no existen bienes o derechos que hayan sido objeto de expropiación, naturaleza expropiatoria de los preceptos legales que adelantan la edad de jubilación que ha sido negada por el Tribunal Constitucional, no parece que pueda ampararse en dichos preceptos la indemnización solicitada con base en la frustración de meras expectativas de derecho, además de que admitir lo contrario conduciría a una petrificación legislativa para evitar las importantes consecuencias económicas de modificaciones que pretendan adaptar la legislación anterior, dentro del marco constitucional, a las nuevas circunstancias políticas, económicas y sociales, cuando, como ocurre con frecuencia, comportan una privación de expectativas generadas por las Leyes que se modifican -supresión o modificación en la ubicación geográfica de órganos administrativos o judiciales, modificaciones de plantillas o del régimen de ascensos, limitacionesen cuanto a las personas a las que la legislación anterior reconocía el derecho a subrogaciones arrendaticias, etcétera.

Las Sentencias del Tribunal Constitucional núms. 108/1986, de 29 de julio; 99/1987, de 11 de junio, y 70/1988, de 19 de abril , que examinaron la constitucionalidad de los preceptos de las Leyes que anticipaban la edad de jubilación de Jueces y Magistrados, funcionarios públicos y Profesores de Educación General Básica, negaron que tales preceptos vulneren los arts. 9.º3, 33.3 y 35 de la Constitución , afirmando que no hay privación de derechos, sino alteración de su régimen en el ámbito de la potestad del legislador constitucionalmente permisible. En las aludidas sentencias se expresa que ello no impide añadir «que esa modificación legal origine una frustración de las expectativas existentes y en determinados casos perjuicios económicos que pueden merecer algún género de compensación», siendo de señalar a este respecto que el modo verbal empleado no supone el reconocimiento de un derecho a ser indemnizados por dicho motivo, ya que más bien se trata de una reflexión dirigida al propio legislador (reflexión que había tenido ya manifestación en la Ley de Presupuestos para 1985 y la tuvo también en la Ley de Presupuestos para 1989). Tampoco las sentencias que se citan del Tribunal Supremo en Pleno amparan la pretensión ejercitada, pues en las mismas se resolvió exclusivamente que la competencia en vía administrativa para decidir las reclamaciones efectuadas al Consejo General del Poder Judicial correspondía al Consejo de Ministros, sin que los razonamientos en que pudieran fundamentarse algunas de ellas vinculen en absoluto la decisión sobre la cuestión de fondo que ahora se resuelve. Por el contrario, además de otras sentencias preconstitucionales, como las de 22 de mayo de 1970, 1 de febrero y 12 de noviembre de 1971, 30 de septiembre de 1972 y 29 de enero de 1974, relativas a las medidas adoptadas respecto de las compañías aseguradoras de accidentes de trabajo en cumplimiento de lo dispuesto por el Texto refundido de la Ley de Seguridad Social de 21 de abril de 1966 , después de la Constitución , las Sentencias del Tribunal Supremo de 10 de junio de 1988 , en relación con la Ley de Amnistía de 15 de octubre de 1977, y 11 de octubre de 1991, referente a Leyes que modificaban el régimen de publicidad e impositivo de bebidas alcohólicas hasta entonces vigente, desestimaron la reclamación de daños y perjuicios formulada por razón de supuestos perjuicios derivados de la aplicación de dichas Leyes. Por otra parte, no puede entenderse que la anticipación de la edad de jubilación forzosa de los funcionarios públicos constituya una expropiación legislativa, porque los funcionarios no tenían un derecho adquirido a que el legislador mantuviese una determinada edad de jubilación, de lo que resulta que se les ha privado únicamente de una expectativa, pero no de un derecho actual consolidado, con la consecuencia de que tal privación no tiene el carácter de expropiación forzosa. Las mismas razones impiden considerar que el adelanto de la edad de jubilación infringe el principio de igualdad en la distribución de las cargas públicas, que los demandantes conectan con la obligación de los poderes públicos de promover la igualdad ( art. 9.ü2 de la Constitución ), ya que, no teniendo los funcionarios más que una simple expectativa a que la jubilación forzosa se produjese a una determinada edad, dicha edad estaba sujeta a las posibles reformas legislativas del estatuto de los funcionarios, sin que tales reformas puedan calificarse como la imposición a los destinatarios de una carga pública con carácter singular, en cuanto no les priva de derecho subjetivo alguno.

Por último, la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , no vigente en el momento en que se produjeron los hechos ahora enjuiciados, pero orientativa de la voluntad del legislador al regular por vez primera esta materia, limita la indemnización a los particulares por la aplicación de actos legislativos de naturaleza no ex-propiatoria de derechos en un triple aspecto: 1.º Que no tengan el deber jurídico de soportarlos; 2º que se establezca en los propios actos legislativos, y 3.º que la indemnización tenga lugar en los términos que se especifiquen en los propios actos; requisitos exigidos por su art. 139.3 que, de estar vigente, excluiría desde luego la indemnización pretendida.

Por todo lo expuesto procede desestimar el recurso, sin declaración sobre el pago de costas por no apreciarse la concurrencia en las partes de ninguno de los motivos a que se refiere el art. 131 de la Ley Jurisdiccional .

Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo núm. 70/93 interpuesto por doña Susana y don Benedicto , representados por la Procuradora doña Esperanza Azpeitia Calvin, contra Acuerdo del Consejo de Ministros de 12 de junio de 1992, confirmado por ulterior Acuerdo de 23 de octubre de 1992 al resolver recurso de reposición sobre desestimación de reclamación de indemnización de daños y perjuicios por responsabilidad patrimonial del Estado Legislador, derivada de la aplicación de las leyes reguladoras del anticipo de la edad de jubilación de los funcionarios públicos; sin hacer expresa condena en costas.

ASI por esta nuestra sentencia firme, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos yfirmamos.-Pablo García Manzano.-Francisco José Hernando Santiago.-Juan Manuel Sanz Bayón.- Manuel Goded Miranda.-José María Sánchez Andrade y Sal.-Rubricados.

Publicación: Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado-Ponente, estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, de lo que como Secretario, certifico.-Fernández de Arévalo.-Rubricado.