STS, 17 de Diciembre de 2003
| Ponente | D. Segundo Menéndez Pérez |
| ECLI | ES:TS:2003:8201 |
| Número de Recurso | 2464/2000 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - RECURSO CASACION |
| Fecha de Resolución | 17 de Diciembre de 2003 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. MARIANO DE ORO-PULIDO LOPEZD. RICARDO ENRIQUEZ SANCHOD. PEDRO JOSE YAGÜE GILD. JESUS ERNESTO PECES MORATED. SEGUNDO MENENDEZ PEREZD. RAFAEL FERNANDEZ VALVERDE
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a diecisiete de Diciembre de dos mil tres.
VISTO por la Sección Quinta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo el recurso de casación interpuesto por la mercantil CORTEGADA S.A., representada por el Procurador Sr. Vázquez Guillén, contra sentencia de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, de fecha 26 de noviembre de 1999, sobre deslinde de dominio público marítimo-terrestre en la isla de Cortegada y en la zona de influencia del proyecto de puente de acceso a dicha isla, término municipal de Villagarcía de Arosa (Pontevedra).
Se ha personado en este recurso, como parte recurrida, la Administración General del Estado, con la representación que es propia.
En el recurso contencioso-administrativo número 278/97 la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, con fecha 26 de noviembre de 1999, dictó sentencia cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "FALLAMOS: Que debemos desestimar y desestimamos el presente recurso contencioso administrativo número 1/278/97, interpuesto por CORTEGADA S.A. representada por el Procurador de los Tribunales D. Argimiro Vázquez Guillén, contra la resolución dictada por Orden del Ministerio de Medio Ambiente en fecha 12 de diciembre de 1996 por la que se desestima el recurso de reposición interpuesto contra Orden Ministerial de 21 de octubre de 1992, que aprueba el deslinde de dominio público marítimo terrestre en la isla de Cortegada y en la zona de influencia del proyecto de puente de acceso a dicha isla, término municipal de Villagarcía de Arosa (Pontevedra), resolución esta última que declaramos conforme a derecho; sin condena en costas".
Contra dicha sentencia ha interpuesto recurso de casación la representación procesal de la mercantil CORTEGADA, S.A., formalizándolo, al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción, en base a los siguientes MOTIVOS DE CASACIÓN:
Infracción, por inaplicación, de la Disposición Transitoria 3ª de la Ley 22/88, de 28 de julio, de Costas.
Infracción, por inaplicación, del artículo 45 de la Ley del Suelo, artículo 1.969 del Código Civil y artículo 24 de la Constitución Española, así como los artículos 58 y concordantes de la Ley de Procedimiento Administrativo y de la jurisprudencia contenida en las sentencia del Tribunal Supremo de fechas 23 de diciembre de 1977, 20 de febrero de 1969, 28 de marzo de 1969, 2 de noviembre de 1981, 24 de noviembre de 1981 y otras concordantes.
Y termina suplicando a la Sala que "...se dicte Sentencia dando lugar al mismo, casando y anulando la resolución recurrida con los pronunciamientos que correspondan con arreglo a derecho a partir de los motivos admitidos de acuerdo con el art. 102, por infracción del Ordenamiento Jurídico, de acuerdo con las pretensiones del recurrente, con imposición de costas a la adversa si se opusiera a esta pretensión".
El Abogado del Estado, en la representación que ostenta, se opuso al recurso de casación interpuesto de contrario y suplica en su escrito a la Sala que "...dicte sentencia por la que se declare no haber lugar al recurso y se impongan las costas al recurrente".
Mediante Providencia de fecha 12 de noviembre de 2003 se señaló el presente recurso para votación y fallo el día 3 de diciembre del mismo año, en cuya fecha han tenido lugar dichos actos procesales.
La sentencia que es objeto de este recurso de casación ha desestimado el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la resolución de fecha 12 de diciembre de 1996, dictada por delegación por el Subsecretario del Ministerio de Medio Ambiente, que desestimó el recurso de reposición deducido contra la Orden Ministerial de 21 de octubre de 1992, de aprobación del Acta de 7 de febrero de 1991 y de los Planos de marzo de 1992, en los que se define el deslinde de los bienes de dominio público marítimo-terrestre en la Isla de Cortegada y en la zona de influencia del proyecto del puente de acceso a dicha Isla, en el término municipal de Villagarcía de Arosa, Pontevedra.
Dicha sentencia, en lo que ahora es de interés, expone lo siguiente:
- que el día 2 de marzo de 1992, el Secretario en funciones del Ayuntamiento de Villagarcía de Arosa certifica que la Isla de Cortegada está calificada como suelo No Urbanizable de Protección Especial del Litoral Costero, por lo que el Servicio de Costas elabora nuevos planos modificando la servidumbre de protección, extendiendo ésta sobre una zona de cien metros.
- que la cuestión concreta que suscita la demanda es si esa servidumbre de protección, en lo que se refiere a los terrenos de los demandantes, debe tener una profundidad de cien metros o de veinte.
- que tal cuestión, a la vista de aquella certificación, ha de resolverse tal como hizo la resolución administrativa, ello con independencia del resultado de los procesos que viene siguiendo la parte actora, y las consecuencias que de las sentencias que recaigan puedan derivarse, fundamentalmente si se obtiene la declaración de falsedad de la certificación que ha motivado una mayor extensión de la zona de servidumbre.
Obra en autos una certificación expedida el 23 de diciembre de 1993 por Doña R. L. S., Secretaria General del Ayuntamiento de Villagarcía de Arosa, que certifica sobre determinados antecedentes obrantes en éste, en cuyo punto 11º se dice lo siguiente:
"Por D. Jose Ignacio , como DIRECCION000 del Excmo. Ayuntamiento de Vilagarcía de Arousa, con fecha 2 de marzo de 1992, se expidió certificación que dice textualmente lo siguiente:
' Que de conformidade coa disposición transitoria tres do Plan Xeral de Ordenación Urbana, na actualidade a Illa de Cortegada está calificada como Solo Non Urbanizable de Protección Especial do Litoral Costeiro".
En la resolución administrativa impugnada en el proceso se lee, entre otros particulares, lo siguiente:
En diciembre de 1.986 fue aprobado el Plan General de Ordenación Urbana de Villagarcía de Arosa, cuya Disposición Transitoria Tercera establece que:
"El Sector de la Isla de Cortegada se incorporará como suelo urbanizable programado al presente Plan General, manteniéndose vigente la normativa general prevista para él por las anteriores Normas Subsidiarias.
Si transcurrido el plazo de dos años, contados a partir de la aprobación definitiva de este Plan General, no se hubiesen iniciado las obras de urbanización, y siempre que ello no se debiera a causas imputables a la Administración, los terrenos pasarán, automáticamente y sin necesidad de modificar el Plan a la categoría de Suelo no Urbanizable de Protección Especial del Litoral Costero".
En este relato de antecedentes de interés para la decisión de este recurso de casación, es oportuno, por último, dar cuenta de algunos de los particulares que se leen en la sentencia de este Tribunal Supremo de fecha 10 de julio de 2002, dictada en el recurso de casación número 5232 de 1996:
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En su fundamento de derecho primero se dice:
"[...] La presente casación trae causa de dos recursos contencioso-administrativos entablados por la entidad Cortegada, SA ante la Sala del Tribunal Superior de Justicia de Galicia que, tramitados con los números 4591/1992 y 5360/1993, fueron posteriormente acumulados y resueltos en una sola sentencia.
[...]
El segundo se interpuso, según redacción de la propia recurrente, contra el acuerdo, cuya existencia se desconoce, a que se refiere la certificación de 2 de marzo de 1992, expedida por el DIRECCION000 del Ayuntamiento de Villagarcía de Arosa, en la que se indica que «de conformidad con la disposición transitoria tercera del Plan General de Ordenación Urbana, en la actualidad la Isla de Cortegada está calificada como suelo no urbanizable de protección especial de litoral costero».
El principal argumento en que basó sus demandas consistió en que el Pleno del Ayuntamiento de Villagarcía de Arosa de 5 de junio de 1978 (BOP de 23 de septiembre de 1978) había declarado la Isla de Cortegada como suelo urbanizable con destino turístico-residencial y volumen de edificabilidad 0,83 m3/m2, calificación que fue desarrollada por un Plan Parcial presentado por la empresa urbanizadora Cortegada, SA (previa aprobación de un Convenio Urbanístico en el que la empresa hacía diversas contraprestaciones al municipio), y que fue aprobado definitivamente el 28 de marzo de 1987 (BOP de 26 de mayo de 1987); habiendo presentado Proyecto de Urbanización y Proyecto de Puente que une la Isla con el continente el 10 y 25 de enero de 1989, respectivamente. A juicio del recurrente, la disposición transitoria tercera del Plan General de Ordenación Urbana, conforme a la cual «el carácter de urbanizable de Cortegada, quedaba subordinado al comienzo de las obras dentro de los dos años siguientes a la aprobación definitiva del Plan», carecía de fuerza vinculante, porque los firmantes del Convenio Urbanístico se comprometieron a introducir en el Plan General las previsiones necesarias a fin de que ninguna de sus estipulaciones quede sin efecto. Además adujo que en dicha cláusula tercera se excluía la caducidad cuando el retraso en el comienzo de las obras proceda de la Administración, lo que ha ocurrido en el presente caso.
[...]
La sentencia que se dictó por la Sala de instancia, en lo que a esta casación interesa, desestimó ambos recursos.
[...]
Respecto del segundo se indica que ante la inexistencia de tal acuerdo en el expediente falta el objeto del recurso, por lo que procede su inadmisibilidad, que se transforma en desestimación por no ser posibles las admisiones parciales".
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En su fundamento de derecho segundo, al abordar precisamente esa inadmisibilidad transformada en desestimación, se razona lo siguiente:
"[...] En el primer motivo de casación se aduce defecto en el ejercicio de la Jurisdicción al declarar la inadmisibilidad del segundo recurso por falta de objeto.
El motivo debe desestimarse. El recurso tramitado bajo el número 5360/1993 ha sido creado artificialmente por la parte recurrente, pues de la certificación de 2 de marzo de 1992, expedida por el Secretario de la Corporación Municipal, no se desprende la realidad de un acto. Se limita en la misma a emitir un juicio, acertado o no, sobre el alcance de la disposición transitoria tercera del Plan General de Ordenación Urbana del Municipio de Villagarcía de Arosa, sin que dicho juicio tenga sustento en una declaración de voluntad del Ayuntamiento. Es decir, no hay acto y, por tanto, el recurso carece de objeto.
Así lo afirma acertadamente la sentencia recurrida, por lo que mal puede achacársele defecto de jurisdicción, motivo que, además, está reservado para las declaraciones de los Tribunales que derivan el conocimiento del asunto a otros órdenes jurisdiccionales o a la Administración.
Frente a la conclusión anterior no cabe aducir la teoría del silencio administrativo como acto presunto, puesto que para que tal instituto opere es preciso una petición previa "que no es el caso", o un recurso administrativo no resuelto, que tenga por base un acto anterior y, en el presente supuesto, aunque el recurso de reposición se interpuso, el mismo a su vez era inadmisible por falta de objeto, ya que también se basó en ese acto que la propia parte califica de inexistente.
En cualquier caso, la indefensión que se invoca por la irrecurribilidad frente a la inactividad culposa de la Administración no se produce, puesto que la actividad administrativa, en forma expresa o presunta, debe promoverse por el administrado mediante la reacción frente a la aplicación singular de la disposición transitoria tercera del PGOU, al solicitar cualquier licencia o autorización del Ayuntamiento o la ejecución del Planeamiento parcial. [...]".
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Y en el noveno de sus fundamentos de derecho se concluye lo siguiente:
"[...] En el último motivo casacional, en relación con la certificación de 2 de marzo de 1992, se alega que la sentencia desconoce el derecho del recurrente a la tramitación del Proyecto de Urbanización para la ejecución del Plan Parcial.
El motivo debe desestimarse, porque, como ya se dijo anteriormente, esa certificación del Secretario del Ayuntamiento, de que se ha cumplido el plazo de dos años sin empezar las obras y por lo tanto el suelo se ha transformado de urbanizable en no urbanizable, es una mera declaración de juicio, que no tiene eficacia ejecutiva. Sería preciso que existiera un acto de voluntad del Ayuntamiento, en el que negase el derecho a urbanizar, para que se abriese el plazo de reacción contra el mismo y se decidiese si la ejecución de las obras se empezó o no dentro de dicho plazo. [...]".
Entrando ya en el estudio del recurso de casación que ahora hemos de resolver, el primero de sus motivos denuncia la infracción de la Disposición transitoria tercera de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, al considerar la sentencia recurrida no urbanizable el espacio lindante con el perímetro de la zona marítimo-terrestre " a partir de una certificación" de 2 de marzo de 1992 que es inexacta, falsa e inveraz.
En su desarrollo argumental se resalta (1) que en el Convenio Urbanístico, desarrollado por el Plan Parcial, se establecieron dos años para empezar las obras, plazo que terminaría el 28 de noviembre de 1989; (2) que dado el compromiso asumido por los grupos que suscribieron el Convenio, el Plan General no podría en ningún caso contradecir las previsiones del Convenio y Plan Parcial; (3) que el Proyecto de Urbanización fue presentado dentro de plazo y en ningún caso puede hablarse de caducidad del Plan Parcial; y (4) que la existencia de la certificación de 2 de marzo de 1992 no disculpa en absoluto la actuación de la Dirección de Costas, por cuanto la falsedad y nulidad de tal certificación es fácilmente comprobable a partir de la certificación municipal que contiene todos los acuerdos que conciernen al asunto.
El motivo debe ser desestimado, pues la Administración del Estado, competente para el deslinde de los bienes de dominio público marítimo-terrestre, en cuya Orden de aprobación ha de hacerse constar la localización de las servidumbres impuestas a los terrenos colindantes (artículo 26.1, in fine, del Reglamento de Costas), había de partir del contenido de aquella certificación, al carecer de facultades para decidir, por su propia potestad, cuales eran las consecuencias jurídicas que debían derivarse de la aplicación de aquella Disposición transitoria tercera del Plan General de Ordenación Urbana de Villagarcía de Arosa a las posteriores circunstancias y acontecimientos de naturaleza urbanística acaecidos. Por lo mismo, tampoco la Sala de Instancia, en su función revisora del acto administrativo impugnado, que no era otro que el dictado por aquella Administración del Estado, podía decidir sobre aquellas consecuencias jurídicas, al faltar el acto previo de la Administración competente, la Urbanística, de aplicación de aquella Disposición a tales circunstancias y acontecimientos.
Por las mismas razones ha de desestimarse el segundo y último de los motivos de casación, ya que ni el acto administrativo impugnado en el proceso, ni la sentencia recurrida, deciden si ha caducado o no el derecho a construir que pudiera ostentar la mercantil recurrente. Obsérvese, además, que no es tanto un problema de caducidad del Plan Parcial o del derecho a construir lo que late en el fondo de la controversia, sino, más bien, o antes, de si operó o no, y con el automatismo previsto, aquella norma del Plan General relativa a la transformación de la clasificación y calificación urbanística del suelo.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción, procede imponer las costas de este recurso de casación a la parte recurrente, si bien, en uso de la facultad que confiere el número 3 de ese mismo precepto y dado el contenido del escrito de oposición, el importe de los derechos y honorarios del representante y defensor de la Administración recurrida no podrá exceder de 400 euros.
Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,
NO HA LUGAR al recurso de casación que la representación procesal de la mercantil "Cortegada, S.A." interpone contra la sentencia que con fecha 26 de noviembre de 1999 dictó la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso número 278 de 1997. Con imposición a la parte recurrente de las costas de este recurso de casación hasta la cifra máxima fijada en el fundamento de derecho noveno de esta sentencia.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertase por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . Mariano de Oro-Pulido López.- Ricardo Enríquez Sáncho.- Pedro José Yagüe Gil.- Jesús Ernesto Pérez Morate.- Segundo Menéndez Pérez.- Rafael Fernández Valverde. Firmado. Rubricado. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente de esta Sala Excmo. Sr. D. Segundo Menéndez Pérez, todo lo cual yo, el Secretario, certifico.
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STSJ Galicia 69/2012, 31 de Enero de 2012
...estimado por sentencia de 28 de noviembre de 1999 . Que recurrida ésta en casación nº 2464/2000, éste fue desestimado por sentencia del TS de 17 de diciembre de 2003 . Que el 4 de febrero de 2000 se aprobó nuevo plan general de ordenación municipal de Vilagarcía de arousa en el que se clasi......