SENTENCIA nº 2 DE 2012 DE TRIBUNAL DE CUENTAS - SALA DE JUSTICIA, 31 de Enero de 2012

Practicadas las Diligencias Preliminares y las Actuaciones Previas legalmente previstas, la Consejera a quien fue turnado el procedimiento dictó, una vez cumplimentada la primera instancia procesal, Sentencia, con fecha 17 de enero de 2011, en la que se desestimó la demanda interpuesta por el Ministerio Fiscal.

El fallo de la Sentencia apelada dice:

1. ) Se desestima la demanda de responsabilidad contable por alcance interpuesta por el Ministerio Fiscal, con fecha 29 de abril de 2010.

2. ) No se realiza expreso pronunciamiento en cuanto a las costas causadas en esta primera instancia.

La Sentencia impugnada contiene los siguientes hechos probados:

PRIMERO El Ayuntamiento de Villamayor de Santiago adquirió en 1975 dos viviendas de protección oficial en la Calle José Antonio (hoy, Calle Constitución) para morada de sus empleados. Desde entonces una de ellas ha estado destinada a servir de vivienda al Secretario del Ayuntamiento.

SEGUNDO Don José María M. D. tomó posesión de su cargo como Secretario-Interventor del Ayuntamiento de Villamayor de Santiago el 2 de septiembre de 1981. Desde esa fecha ha ejercido sus funciones de manera ininterrumpida y disfrutando, sin abonar ninguna contraprestación, de una vivienda propiedad del Ayuntamiento, sita en el número 5 de la Calle de la Constitución de dicha localidad.

TERCERO La citada vivienda está incluida en el Inventario Municipal de Bienes en el epígrafe 1/1, Bienes Inmuebles Urbanos, con la clasificación de “Servicio Público”. El Inventario señala para la vivienda un valor de 30.083,66 euros, válido para el período 2004-2009.

CUARTO Don José Julián F. S. desempeña el cargo de Alcalde de Villamayor de Santiago desde, al menos, el día 12 de diciembre de 2002.

Se aceptan los fundamentos de derecho de la resolución impugnada excepto en lo que resulten contradictorios, como más adelante se expondrá, con los que sustentan esta resolución.

Al recurso del Ministerio Público se opuso la representación legal de los Sres. F. S. y M. D., elevándose las actuaciones a la Sala, abriéndose el correspondiente rollo de Sala con el número 12/2011 y nombrando Ponente al Exmo. Sr. D. Felipe García Ortiz para preparar la pertinente resolución.

Por providencia de 17 de enero de 2012, la Sala de Justicia señaló para votación y fallo el posterior día 30 de enero de 2012, fecha en que tuvo lugar el trámite.

En la sustanciación de este recurso se han observado las prescripciones legales establecidas.

Esta Sala de Justicia es competente para conocer y resolver el presente recurso de apelación, en virtud de los arts. 24.2 de la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, y 52.1,b) y 54.1,b) de la Ley 7/1988, de 5 de abril.

La Sentencia impugnada razonó en su fundamento de derecho cuarto, que se acepta, acerca de la discrepancia de las partes sobre la valoración jurídica que debiera darse a los hechos, habida cuenta que los mismos pudieron ser fijados sin controversia; en dicho fundamento jurídico y en el quinto, letra A), que también debe acogerse, subrayó que el ordenamiento regulador de la materia debatida eliminó, a partir del año 1986, el derecho hasta entonces reconocido a los Secretarios de Administración Local a percibir una compensación económica (indemnización), en caso de que la Corporación respectiva no pudiera proporcionarles una vivienda adecuada a su cargo; se trataba de un derecho de carácter administrativo inherente al ejercicio del cargo y supeditado a sus vicisitudes sin consideración a relaciones jurídicas de otro orden. Por otra parte, el Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de régimen local (R.D. Legislativo 781/1986, de 18 de abril), dispuso en su artículo 157, inciso final, la supresión del derecho a la percepción de indemnización alguna por el concepto de casa-habitación, lo que fue reiterado por el Real Decreto 861/1986, de 25 de abril, en su art. 8, apartado 2º.

Sobre las posturas de las partes demandadas y actora, que, respectivamente y en síntesis sostuvieron, los primeros, la inexistencia de prohibición que impida a los Ayuntamientos facilitar vivienda a los Secretarios y el Ministerio Público, la obligación del Secretario de pago de un canon por el disfrute de la vivienda, razonó en el fundamento de derecho quinto, en argumentación que es aceptada en este punto, que la derogación del régimen jurídico que permitía el disfrute de viviendas, no estableció la prohibición de su uso a quienes venían ocupándolas ni tampoco se impuso a los Ayuntamientos la extinción de las situaciones existentes, como tampoco cabe observar ni invocar norma alguna que impusiera un canon o precio por esos usos. También, que no resulta sostenible legalmente que el Ayuntamiento de Villamayor de Santiago tuviera derecho alguno a ingresar determinadas cantidades en concepto de canon ya que nunca se estableció su exigencia por dicha Corporación.

No se aceptan, por el contrario, los razonamientos contenidos en el citado fundamento jurídico quinto, letras B y C, referidos a la controvertida naturaleza jurídica de la vivienda que aparecía catalogada en el inventario de bienes municipales como bien de servicio público lo que habría impedido la exigencia de un canon por no haberse alterado previamente su calificación jurídica, así como a la aplicación analógica de la jurisprudencia del Tribunal Supremo recaída sobre el derecho de casa-habitación de los maestros de escuela, de la que se derivarían sus conclusiones sobre el carácter demanial de los inmuebles destinados a vivienda, la necesaria desafectación y conversión de dichos bienes en patrimoniales para poder exigir un canon y la inexistencia de obligación legal alguna impuesta a los Ayuntamientos de poner fin a las cesiones gratuitas de viviendas o de exigir el pago de un canon.

Respecto a la referida argumentación jurídica del órgano “a quo” que se dirigió a combatir algunos de los razonamientos utilizados por el Ministerio Fiscal para sustentar su posición favorable a la condena de reintegro por alcance y que han sido reproducidos en esta alzada, esta Sala de Justicia estima que carece de relevancia para la solución de esta controversia, por las razones que más adelante se expondrán, habida cuenta que los hechos no discutidos por las partes, según resultan del acervo probatorio practicado (documental obrante en la litis), permiten a este órgano “ad quem”, a partir del ordenamiento jurídico regulador del derecho de casa-habitación de los Secretarios de Administración Local, aplicar sus propios criterios interpretativos y valorativos, desde la perspectiva del enjuiciamiento contable que nos incumbe, sin necesidad de acudir a otros, como el analógico, de aplicación restrictiva y cuyo empleo y acomodo resulta siempre delicado y complejo. (Así lo viene, por otra parte, razonando la jurisprudencia del Tribunal Supremo cuando señala en Sentencia de 28 de septiembre de 1957 (R.2828), que “la aplicación de la ley por analogía sólo es viable para llenar una laguna de la misma ley, aplicando extensivamente los principios de ésta a un caso no previsto por ella”; no cabe, pues, la aplicación analógica de la doctrina jurisprudencial (Sª 28-2-1989 R.1409) y en igual sentido la Sentencia de 28-3-1985 (R.1220).

Las partes vienen esencialmente a reproducir, en esta alzada, los mismos alegatos invocados en la primera instancia; al no haberse entablado discusión sobre los hechos, reduciéndose el debate a su valoración o calificación jurídica, como consta en el acta de audiencia previa celebrada el día 6 de octubre de 2010, la prueba acerca de los mismos quedó circunscrita a la documental incorporada al procedimiento.

En efecto, para resolver el presente recurso, habrá de verse si sobre los planteamientos del Ministerio Fiscal y de los dos demandados, ahora recurridos, y, a tenor del único medio probatorio practicado en primera instancia (documental incorporada a los autos), los hechos indiscutidos por las partes han sido acertadamente ponderados por la Consejera de instancia cuando ha apreciado que los mismos carecen de relevancia para integrar la figura jurídica del alcance de fondos públicos; debemos partir del objeto de esta jurisdicción contable que consiste en dirimir pretensiones de declaración de responsabilidades contables, quedando fuera de su ámbito propio las cuestiones de índole civil, penal, contencioso-administrativo, social u otras que, aunque presenten elementos de relación con nuestro orden, exceden de éste y se residencian en otros órdenes jurisdiccionales ordinarios o especiales; así las cosas, esta Sala, sobre los razonamientos jurídicos que sirvieron al órgano “a quo” para rechazar la pretensión condenatoria deducida por el Ministerio Público, y que han sido parcialmente aceptados de forma expresa, juzga especialmente relevantes para resolver el recurso los siguientes:

1. ) El ordenamiento jurídico vigente en el ámbito de las Entidades Locales integrado por el Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, el Real Decreto 861/1986, de 25 de abril y el Real Decreto 1174/1987, de 18 de septiembre, derogó la normativa anterior reguladora del derecho administrativo de casa-habitación atribuido a los Secretarios de Administración Local, por razón de su cargo, eliminando expresamente el derecho a percibir cualquier clase de indemnización por tal concepto (que estaba prevista como compensación para el caso de que resultara imposible proporcionar vivienda).

2. ) El Ayuntamiento de Villamayor de Santiago permitió a Don José María M. D., a la sazón Secretario de la Corporación desde el año 1981, que continuara disfrutando de la vivienda que le había proporcionado desde su toma de posesión, no obstante haberse producido la derogación del Real Decreto de 30 de mayo de 1952 que contemplaba el referido derecho en el año 1986 en virtud de la normativa anteriormente reseñada.

3. ) Don José María M. D. no percibió indemnización alguna en concepto de compensación económica con cargo a las arcas locales, habida cuenta que continuó disfrutando del uso de la vivienda que le proporcionó el Ayuntamiento.

4. ) La normativa que modificó el régimen anterior del derecho de casa-habitación no estableció prohibición alguna expresa sobre la ocupación de las viviendas y/o disfrute del derecho que venía siendo ejercitado por aquellos que lo tenían reconocido con anterioridad a su entrada en vigor.

5. ) Tampoco se impuso por la meritada normativa a los Ayuntamientos donde viniera dándose el ejercicio del referido derecho de uso, la obligación de extinguir o resolver jurídicamente las situaciones existentes a la entrada en vigor de aquélla sino sólo la prohibición de fijar y asignar indemnizaciones por el concepto de casa-habitación para el caso de ausencia de asignación de vivienda, y ello en el contexto y espíritu de homologar al personal al servicio de las Corporaciones Locales al régimen de ayudas económicas por conceptos de indemnización por razón de servicio o por residencia reconocido al personal de la Administración del Estado.

6. ) Ni la repetida normativa ni precepto alguno aplicable en el ámbito local al tiempo de producirse los hechos, establecían mandato alguno que obligara a los órganos competentes del Ayuntamiento de Villamayor de Santiago a establecer y exigir al usuario canon, precio o renta algunas por la ocupación de la vivienda de la titularidad del Ayuntamiento, sin que, por otra parte, dicho recurso estuviera contemplado en las previsiones presupuestarias de ingresos en la Corporación.

El recurso del Ministerio Fiscal disiente en primer término de la sentencia impugnada cuando razona que “no es posible afirmar que las modificaciones normativas prohibieran la permanencia en el disfrute del derecho de quien lo había adquirido con anterioridad y no se establecía la obligación de los Ayuntamientos de poner fin a estas situaciones... No existe una disposición que establezca que el Ayuntamiento debe exigir el pago de un canon o alquiler a quienes estuvieran disfrutando una vivienda de propiedad municipal de manera gratuita y asignada con arreglo a un régimen jurídico vigente en su momento, y por tanto, no existe un ingreso que estuviera destinado a incrementar el patrimonio municipal como consecuencia de dicho uso.”

El Ministerio Público considera que no era preciso prohibir el mantenimiento de un régimen ya ilegal ni obligar a su extinción, ya que éstas serían consecuencias que derivarían directamente del sometimiento de la Corporación de Villamayor de Santiago a la ley y al derecho conforme al art. 103 de la Constitución; sin embargo, esta Sala, conforme a lo que venimos razonando, no aprecia quiebra o vulneración alguna en los criterios aplicados por el órgano “a quo” para llegar a la conclusión obtenida en el proceso sobre la ausencia de prohibición legal expresa que impidiera a los ocupantes de este tipo de viviendas municipales continuar en ellas, ni tampoco que se obligara a los Ayuntamientos donde se dieran estas situaciones a ponerles fin o exigir el pago de un precio o canon por el meritado disfrute; en realidad, lo que se prohibió legalmente fue el abono de indemnizaciones que compensaran económicamente la falta de atribución de las referidas casas municipales a los Secretarios de Administración Local que ejercieran su cargo en sus consistorios; bien cierto es que, en un plano metajurídico puede afirmarse que nos hallamos ante una situación de “alegalidad” (del adjetivo “alegal”, “no regulado ni prohibido”, introducida como artículo nuevo en el Diccionario de la Real Academia Española de la Lengua), como señala la sentencia impugnada en su razonamiento jurídico quinto “in fine”, habida cuenta que, en una interpretación lógico-contextual puede decirse que si se prohibieron las indemnizaciones que podían concederse para la falta de asignación de las viviendas, ello obedeció a que se modificó el régimen jurídico del derecho administrativo de casa-habitación para adaptarlo al régimen general de indemnizaciones reconocido en el ámbito de la Administración del Estado a su personal por razón de servicio o residencia; pero no puede afirmarse por ello que de dicha regulación quepa extraer como consecuencia inevitable que la prohibición deba extenderse a aquellas situaciones preexistentes a la entrada en vigor de la nueva normativa cuando ésta no contempló de modo expreso e imperativo la eliminación del derecho referido ni impuso a las Entidades Locales donde estuviere disfrutándose (como se daba en el caso de autos) la supresión o extinción de su ejercicio, ni tampoco las obligaba a establecer un precio, canon, renta o contraprestación económica alguna que debieran satisfacer sus usuarios en compensación a su disfrute.

El Ministerio Fiscal, en los siguientes alegatos, insiste en el planteamiento sostenido en primera instancia, señalando que la vivienda era un bien patrimonial por lo que su disfrute debió ser remunerado mediante el pago del canon previsto en el Reglamento de bienes de las Entidades Locales; y, ello, pese a encontrarse catalogada en el inventario municipal de bienes como bien de servicio público y, por tanto, de dominio público; refuerza su argumentación señalando que la función de los Secretarios-Interventores no puede considerarse como un servicio público a tenor de la jurisprudencia del Tribunal Supremo, debiendo prevalecer la realidad sobre la catalogación o calificación que quiera dársele; combate también la aplicación analógica verificada por la sentencia impugnada por no darse identidad de razón entre el régimen aplicable a los maestros, y el de los Secretarios de Administración Local, ya que la enseñanza es un servicio público, además de confluir en ella un conjunto de competencias de distintas Administraciones que no se da en esta causa; en consecuencia, tampoco es válida la argumentación basada en tal doctrina que exigiría una previa desafectación de la vivienda como bien de servicio público (que no es tal), acordada por el Pleno municipal.

Ya anticipamos en el fundamento de derecho cuarto que no se aceptaba la argumentación contenida en el fundamento jurídico quinto, letras B y C de la sentencia recurrida acerca de la naturaleza jurídica de la vivienda ocupada por el SR. M. D. ni la referida a la aplicación por analogía de la jurisprudencia recaída sobre el derecho de casa-habitación de los maestros de escuela; en efecto, la Consejera de instancia, sobre los alegatos del Ministerio Público en primera instancia, construyó una argumentación que fue dando respuesta jurídica a cada uno de los razonamientos esgrimidos por aquel para llegar a la conclusión de que la vivienda que ocupó el entonces Secretario-Interventor de la Corporación de Villamayor de Santiago gozaba de la condición de bien de carácter demanial afectado a un servicio público, cuya desafectación sería de la competencia del Pleno municipal.

Con el respeto que nos merece el discurso razonado del órgano “a quo”, estimamos que son suficientes para rechazar la pretensión de condena deducida, los razonamientos de la propia sentencia impugnada que han sido acogidos expresamente en ésta y que se recogen en el fundamento jurídico quinto; en efecto, nos incumbe enjuiciar los hechos desde la perspectiva propia de esta jurisdicción contable, y, en este orden, lo relevante es que, según lo probado, el Ayuntamiento de Villamayor de Santiago no abonó indemnización alguna a DON JOSÉ MARÍA M. D., por el concepto de casa-habitación, durante el tiempo que el mismo desempeñó el cargo de Secretario-Interventor de la referida Corporación (2 de septiembre de 1981 en adelante y sin interrupción hasta la iniciación del presente procedimiento); el mismo ocupó durante el señalado período la casa que dicho Consistorio le había proporcionado, incluso después de que se modificara en 1986 el régimen jurídico de las percepciones del personal al servicio de las Corporaciones Locales, que eliminó el derecho a percibir indemnizaciones por el concepto de casa-habitación pero no impuso la extinción de los derechos de uso y disfrute de aquellos que los tuvieran reconocidos y venían ejercitándolos, como era el caso del SR. M. D.. Así las cosas, si bien puede concluirse que el Ayuntamiento de Villamayor de Santiago perpetuó una situación consistente en la ocupación gratuita de una casa de la titularidad municipal, que encontraba su acomodo y amparo en una normativa (Decreto de 30 de mayo de 1952, Reglamento de Funcionarios de Administración Local y sus modificaciones posteriores, posteriormente modificada en virtud del art. 157 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, Texto Refundido de las Disposiciones Legales vigentes en materia de régimen local y otras normas posteriores), esta nueva regulación sólo estableció la prohibición expresa para las Corporaciones locales de reconocimiento de derechos a la percepción de indemnizaciones para compensar económicamente a aquellos Secretarios a quienes sus Ayuntamientos no pudieran proporcionar una vivienda para el cumplimiento de sus funciones.

Falta, por ello, como bien razona la sentencia impugnada, el elemento del perjuicio o daño a los fondos o caudales públicos locales, habida cuenta que no ha resultado probado el pago de indemnización alguna por el referido concepto de casa-habitación, sin que la ausencia de ingreso a favor del Ayuntamiento que debiera traer causa de la ocupación y disfrute gratuito de la vivienda cobre relevancia a los efectos de calificar los hechos como constitutivos de una infracción contable por alcance de fondos públicos, entendido como falta de numerario producida por la ausencia de ingreso en las arcas locales de un dinero a ellas destinado, máxime si ponderamos que tales ingresos nunca fueron objeto de la obligada previsión presupuestaria, así como que ninguna norma imponía al meritado Ayuntamiento la exigencia de precio, canon, renta o equivalente por dicho uso. Según venimos razonando, no corresponde a este Tribunal enjuiciar los hechos desde otra perspectiva que no sea la propia de su jurisdicción, por lo que congruentemente la solución absolutoria a que llegamos no limita las acciones y pretensiones que eventualmente el Ayuntamiento de Villamayor de Santiago pudiera decidir ejercitar, a través de sus órganos competentes, ante otras instancias u órdenes jurisdiccionales si considerara que su patrimonio o arcas locales han resultado lesionados por la prolongación del uso y disfrute de la vivienda municipal.

Respecto a la concurrencia o no del elemento intencional (dolo o negligencia grave) en quienes fueran Alcalde y Secretario-Interventor, una vez apreciada la inexistencia de alcance de fondos o caudales públicos, no resultaría preciso, a falta de infracción contable, entrar en el análisis de la conducta de los dos recurridos, anteriormente demandados.

Al amparo del art. 139, aptdo. 5 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, no se hace especial imposición de costas causadas en esta apelación.

En atención a lo expuesto, y vistos los preceptos citados y demás de general aplicación.

Desestimar el recurso de apelación interpuesto por el Ministerio Fiscal contra la Sentencia de 17 de enero de 2011, dictada por la Excma. Sra. Consejera de Cuentas del Departamento 1º de la Sección de Enjuiciamiento.

No hacer imposición de costas en el presente recurso.

Notifíquese a las partes, con la advertencia de que contra esta sentencia no cabe interponer recurso ordinario alguno en virtud de lo dispuesto en el art. 81.2.1º de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, en relación con lo previsto en el art. 477.2.2º de la Ley 1/2000, de Enjuiciamiento Civil.

Así lo disponemos, mandamos y firmamos. Doy fe.