STS, 26 de Enero de 2010

Por escrito de 16 de enero de 2008, la Procuradora de los Tribunales Dª. María Teresa de las Alas Pumarino y de Larrañaga, en nombre de la "COMPAÑÍA ESPAÑOLA DE PETRÓLEOS, S.A." (CEPSA), interpuso recurso contencioso- administrativo contra el Decreto 99/2005, de 1 de junio, del Gobierno de Canarias , por el que se declara Bien de Interés Cultural, con categoría de Monumento, el Almacén de CEPSA, en el término municipal de Santa Cruz de Tenerife, Isla de Tenerife.

Concluida su tramitación, el recurso contencioso administrativo concluyó mediante sentencia de 27 de septiembre de 2007 , cuyo fallo es del siguiente tenor: "ESTIMAR el recurso contencioso-administrativo nº 293/2005, y declarar haber lugar a la demanda, anulando el Decreto impugnado por la caducidad del expediente administrativo, sin imposición de costas."

Una vez notificada la sentencia, los servicios jurídicos del Gobierno de Canarias, mediante escrito de 18 de octubre de 2007 , manifestaron su intención de interponer recurso de casación contra la misma, siendo emplazados ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo mediante Auto de de 23 de octubre de 2007 .

En su escrito de formalización del recurso de casación, presentado el 16 de enero de

2008, el Gobierno de Canarias, tras alegar nueve motivos de casación, interesa "se tenga por interpuesto recurso de casación contra la sentencia de referencia y, con estimación del mismo, case la sentencia recurrida y declara la conformidad a Derecho del acto impugnado".

La "COMPAÑÍA ESPAÑOLA DE PETRÓLEOS, S.A.", en su personación ante la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo, solicitó la inadmisión del recurso de casación aduciendo tener éste por objeto una resolución de carácter particular, así como su defectuosa preparación.

Una vez dado traslado del escrito de oposición a la admisión a la parte recurrente, la Sección Primera de esta Sala, mediante Auto de 9 de octubre de 2008 , rechazó la pretendida inadmisión y, en consecuencia, tuvo por admitido el recurso de casación.

Recibidas las actuaciones por la Sección Cuarta de la Sala, por medio de providencia de 8 de enero de 2009 se dio traslado de las mismas a la parte recurrida a efectos del trámite de oposición al recurso, que fue cumplimentado el 17 de febrero de 2009, con el resultado que obra en las actuaciones.

Concluyendo la tramitación del recurso ante el Tribunal Supremo, se dictó providencia de señalamiento el dái 14 de Enero de 2010 , para votación y fallo, diligencia que ha tenido lugar el día 19 de Enero de 2010, fecha en que tal diligencia tuvo lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Antonio Marti Garcia, Magistrado de la Sala

La sentencia que es objeto del presente recurso de casación estimó el recurso contencioso administrativo y anuló la resolución que en el mismo se impugnaba, refiriendo en su Fundamento de Derecho segundo, lo siguiente:

"SEGUNDO: La principal cuestión jurídica que plantea el recurrente frente al Decreto impugnado es la caducidad del expediente tramitado para la declaración de Bien de Interés Cultural, categoría de Monumento, del Almacén de CEPSA.

Establece el articulo 21.2 de la Ley 4/1999 " Los expedientes se tramitaran dentro de un plazo de doce meses desde su incoación. Transcurrido este plazo se podrá denunciar la mora por cualquier interesado. Una vez denunciada la mora, la Administración actuante dispondrá de dos meses para concluir el expediente y elevarlo al Gobierno de Canarias para la declaración de bien de interés cultural, la que deberá producirse en el plazo de dos meses a partir de la recepción. En otro caso, el expediente de declaración quedara caducado y sin efecto, no pudiendo volver a incoarse hasta después de tres años, salvo cuando medie instancia del propio titular del bien".

La primera cuestión que debemos plantear es si para que se produzca la caducidad del expediente de declaración de Bien de Interés Cultural es necesario como establece el precepto anteriormente trascrito la denuncia de la mora o, en cambio, debe considerarse que dicho requisito ha sido derogado tácitamente por la Ley del Régimen Jurídico de las Administraciones Publicas y del Procedimiento Administrativo Común, que no condiciona la caducidad, por demora imputable a la Administración, a la previa denuncia de la mora. Por esta Sala, se ha declarado en Sentencia de 30 de junio de 2004, recurso contencioso-administrativo nº 1273/00 , lo siguiente:

"SEGUNDO.- A nuestro juicio, el artículo 9.3 de la ley 16/1985, de 25 de junio , ha sido derogado por la ley 30/1992, de 26 de noviembre, en cuanto que el artículo 43.4 ( en la actualidad 44.2 tras la reforma introducida por la ley 4/1999, de 13 de enero ) establece un régimen jurídico incompatible con el establecido por la ley del patrimonio histórico español.

La pretensión de la ley 30/1992 es regular un procedimiento común y un régimen jurídico de los actos administrativos uniforme, con independencia del ámbito sectorial dentro del cual se produzca la decisión administrativa. Este régimen jurídico uniforme se impone incluso al legislador autonómico, pues como es sabido se trata de una legislación básica.

La caducidad del procedimiento, por inactividad de la Administración, no pretende sino regular los efectos del silencio administrativo en los procedimientos iniciados de oficio, susceptibles de producir efectos de gravamen en los ciudadanos, y desarrollar las consecuencias que en este tipo de procedimientos tiene el incumplimiento por la Administración de los plazos para resolver. Si una de las novedades de la regulación del silencio administrativo es que el mismo se produce sin previa denuncia de mora- contrariamente a lo que establecía la ley de procedimiento administrativo- esta se aplica también al régimen jurídico de la caducidad.

Como decíamos la ley tiene pretensiones de establecer un régimen jurídico uniforme. Cuando considera que en una materia tienen cabida peculiaridades, así lo establece expresamente. Así sucede en el caso de los plazos para resolver los procedimientos (artículo 42.2 ), que se hacen depender de lo que se disponga en la norma reguladora del procedimiento correspondiente (en la actualidad no podrá establecer un plazo superior a seis meses si no tiene rango de ley). Pero esta remisión a una regulación distinta en normas específicas se hace exclusivamente en relación con los plazos, no en cuanto al régimen jurídico conforme al cual se produce el silencio administrativo, en nuestro caso, la caducidad.

Las normas anteriores que no se ajusten a lo dispuesto en la Ley del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, deben considerarse derogadas (disposición derogatoria 1ª, apartado 1º).

Por lo tanto, no puede salvarse la vigencia de la denuncia de mora prevista en el artículo 9.3 de la ley del patrimonio histórico español con el argumento de que se trata de una legislación especial. La cláusula derogatoria de la Ley del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común se refiere a todas las leyes que establezcan disposiciones contrarias al régimen jurídico de los actos administrativos que recoge. La subsistencia de regulaciones específicas de la caducidad, distintas de la que establece la Ley del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, es contraria a las pretensiones del legislador de establecer un régimen jurídico básico de los actos administrativos. Seguirá vigente el plazo de veinte meses para resolver, porque esta especialidad está autorizada por la ley 30/1992 , siempre que la norma tenga rango de ley si el plazo excede de los seis meses, pero no lo referente a la forma en que se produce la caducidad" (En el mismo sentido Sentencias de esta Sala de 13 de mayo de 2002 y 29 de abril de 2004 ).

La anterior doctrina es plenamente aplicable al presente supuesto porque incoado el expediente por

Resolución de la Consejera de Cultura y Educación del Cabildo el día 13 de noviembre de 2002, se acuerda por el Gobierno de Canarias la declaración de Bien de Interés Cultural, con categoría de Monumento, por Decreto de 1 de junio de 2005 , transcurrido, en exceso, el plazo de doce meses que fija el articulo 21.2 de la Ley 4/99 , lo que conduce a que debamos declarar caducado el expediente de declaración de bien de interés cultural, categoría de monumento, del Almacén de CEPSA, por haber transcurrido sobradamente el plazo de doce meses que tenía la Administración para resolverlo."

Contra la anterior sentencia, el Gobierno de Canarias, en boca de la Letrada de su Servicio Jurídico, plantea nueve motivos de casación.

El primer motivo casacional se formula al amparo del art. 88.1.a) de la LJCA , por exceso en el ejercicio de la jurisdicción. Entiende la parte recurrente que la Sala de instancia ha inaplicado directamente una norma con rango legal, el art. 22.1 de la Ley 4/1999, de 15 de marzo, de Patrimonio Histórico de Canarias , cuando para ello hubiera sido necesario plantear cuestión de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional.

El resto de los motivos se formulan con base en el art. 88.1.d) de la Ley de Jurisdicción, denunciando cada uno de ellos, respectivamente, las siguientes infracciones del Ordenamiento Jurídico:

- Motivo segundo: Infracción del art. 149.3 de la Constitución Española, por indebida aplicación del principio de prevalencia del Derecho estatal incorporado al mismo. Con arreglo al principio de competencia que preside la relación entre ley estatal y autonómica, la contradicción entre éstas no puede resolverse en términos de derogación, como hace la sentencia de instancia, sino de constitucionalidad o inconstitucionalidad.

- Motivo tercero: Infracción del art. 2.2 del Código Civil , pues la Ley 4/1999, de Patrimonio Histórico de Canarias , es posterior a la supresión de la denuncia de la mora producida a raíz de la entrada en vigor de la LRJPAC, e incluso a su modificación por la Ley 4/1999 .

- Motivo cuarto: Infracción del art. 24 de la Constitución, en cuanto se ha lesionado el derecho fundamental de la parte a la tutela judicial efectiva en tres de sus manifestaciones: el derecho a obtener una resolución fundada en Derecho, que ponga fin al proceso; el derecho de la Administración a la tramitación de un proceso en que, en su caso, se pudiera declarar la inconstitucionalidad de una ley, y el derecho a no sufrir indefensión.

- Motivo quinto: Infracción de los arts. 117.1 de la Constitución y 1º de la Ley Orgánica del Poder Judicial , en cuanto que los órganos jurisdiccionales han de atender, en virtud del principio de legalidad, al sistema de fuentes establecido, no pudiendo inaplicar una ley sin acudir al procedimiento expresamente establecido para ello.

- Motivo sexto: Infracción de los apartados a) y c) del art. 153 de la Constitución Española, que reservan al Tribunal Constitucional el control de la constitucionalidad de las normas autonómicas con rango de ley y reservan a la jurisdicción contencioso-administrativa exclusivamente la revisión de actos y normas reglamentarias.

- Motivo séptimo: Infracción del art. 42.1 y 2 del Estatuto de Autonomía de las Islas Canarias , que dispone que las leyes de dicha Comunidad Autónoma sólo podrán ser sometidas a control de constitucionalidad por el Tribunal Constitucional.

- Motivo octavo: Vulneración de la reserva de la potestad de enjuiciar leyes a favor del Tribunal Constitucional, estatuida en los arts. 153, 161 y 163 de la Constitución Española; 2, 27 y concordantes de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, 24 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y 1 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

- Motivo noveno: Infracción de los arts. 30.9 y 30.30 del Estatuto de Autonomía de las Islas Canarias .

Estos preceptos atribuyen a la Comunidad Autónoma canaria competencia exclusiva en materia de cultura, patrimonio histórico, artístico, arquitectónico, arqueológico y científico y de procedimiento administrativo derivado de las especialidades de su organización propia, respectivamente. De su combinación, resulta la competencia autonómica para regular el procedimiento destinado a la protección de su patrimonio cultural mediante la figura de los Bienes de Interés Cultural.

Es necesario resolver preferentemente el primer motivo de los esgrimidos por la parte recurrente, al estar fundamentado en el art. 88.1.a) de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa . Tal como se ha apuntado anteriormente, la representación en autos del Gobierno de Canarias considera que la Sala de instancia ha cometido un exceso en el ejercicio de la jurisdicción que le es propia, al inaplicar el art. 21.2 de la Ley 4/1999, de 15 de marzo, de Patrimonio Histórico de Canarias en beneficio de la regulación común sobre la caducidad del procedimiento administrativo estatuida en la ley básica y general de régimen jurídico y procedimiento administrativo, al entender que esta última había supuesto la derogación de la primera. Para llegar a ese resultado -entiende- debería haber planteado previamente una cuestión de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional.

Y procede rechazar tal motivo de casación. En la reciente sentencia de 14 de octubre de 2009, recurso de casación 5988/2005, esta Sala se ha pronunciado sobre un supuesto equiparable, en que se planteaba, al igual que ahora, la prevalencia entre una disposición incluida en una norma de rango legal autonómica, y un artículo de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. Y en la misma hemos dicho que "Para solucionar los conflictos de leyes está plenamente consolidada en los sistemas jurídicos la técnica de la primacía o prevalencia, y así se aplica entre el ordenamiento comunitario europeo y los derechos internos de los Estados de la Unión, método previsto en el citado artículo 149.3 de la Constitución cuando la materia no viene atribuida a la competencia de las Comunidades Autónomas, sin necesidad, en este caso, de plantear cuestión de inconstitucionalidad de las normas en conflicto, dado que no se trata de una tacha de inconstitucionalidad sino de simple contradicción entre normas, que sólo admite la aplicación de una, por lo que se debe aplicar la prevalente, que, en este caso, es la estatal al no tratarse de una materia atribuida a la competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma".

Criterio que, aplicado a nuestro caso, conlleva la desestimación del motivo primero de casación.

En cuanto al resto de motivos, formulados al amparo del artículo 88.1.d) de nuestra Ley Jurisdiccional , plantean en definitiva, bajo diferentes fórmulas o perspectivas, la cuestión de la preferencia, en cuanto al régimen de la caducidad del procedimiento, de la aplicación al supuesto planteado de la regulación específica incorporada a la Ley 4/1999, de 15 de marzo, de Patrimonio Histórico de Canarias (en especial, su artículo 22 ), que prevé un trámite de intimación previo a la declaración de caducidad del procedimiento para la declaración de un bien como de interés cultural, o bien de la general establecida en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, que ha prescindido de la denuncia previa de la mora a la hora de regular el régimen del silencio administrativo en los procedimientos iniciados de oficio. Ello permite hacer un examen de conjunto de los mismos.

Y, a la hora de resolver, hay que recordar que sobre esta cuestión ya se ha pronunciado la Sala con anterioridad, por lo que ahora, por razones de unidad de doctrina, nos tenemos que retrotraer a lo manifestado en la Sentencia de 29 de mayo de 2007, dictada en el recurso de casación 8444/2004 :

"A la vista de que las partes y la propia sentencia recurrida están conformes en admitir que si se aplica al supuesto de autos lo dispuesto en la Ley 16/85 de 25 de junio lo procedente sería desestimar el recurso contencioso administrativo y que por el contrario si se aplica la Ley 30/92 lo procedente es estimar el recurso contencioso administrativo, la cuestión por tanto, se concreta, como por otro lado hace la sentencia recurrida y alega la parte recurrente, en determinar que norma de las dos citadas es la aplicable al caso de autos.

Es bien cierto como mantiene la sentencia recurrida que la Ley 30/92 , ha establecido y definido un nuevo sistema del silencio en nuestro ordenamiento y que con el ha tratado de concretar un régimen jurídico uniforme, en aras entre otros del principio de unidad, claridad y seguridad jurídica, y que lo ha completado con una Disposición Derogatoria genérica que alcanza a todas las normas cualquiera que sea su rango en lo que lo contradigan o se opongan a lo en ella dispuesto Disposición Derogatoria I-, pero no es menos cierto, que esa misma Ley 30/92 , en determinados supuestos y por razón del interés general artículo 92 - o por la incidencia del dominio publico o del servicio publico artículo 43 - o cuando lo imponga la naturaleza del plazo o termino artículo 63 - permite excepciones en la regulación que al respecto hace, y que en su Disposición Derogatoria 3 , reconoce la plena vigencia de las normas que regulen procedimientos de las Administraciones Públicas en lo que no contradigan o se opongan a lo dispuesto en ella.

Pues bien a la vista de tales precedentes es ahora necesario analizar y determinar si las previsiones de la Ley 16/85 respecto al procedimiento establecido para la declaración de bienes de interés cultural, están o no derogadas por lo dispuesto en la Ley 30/92 .

Y esta Sala del Tribunal Supremo estima, que la Ley 16/85 , al menos en el particular que regula el procedimiento de declaración de bienes de interés cultural y que es el objeto de la presente litis, está vigente y no ha sido afectada por lo dispuesto en la Ley 30/92 , como la parte recurrente alega y mantiene.

De una parte, porque la declaración sobre el interés cultural de un bien es cuestión que se puede entender que al menos en principio excede de la simple esfera de los derechos individuales y que afecta al interés de toda la comunidad, mas allá incluso de los derechos de los particulares y de los de la propia Administración; de otra parte, porque también se puede entender que la nueva regulación que la Ley 30/92 hace del silencio y de la exigencia de la denuncia de la mora se refiere al menos en principio y genéricamente al régimen de los procedimientos que establecía la antigua Ley de Procedimiento Administrativo, y entre ellos no estaba la relativa la declaración de bienes de interés cultural, que tenia un régimen al margen de ella, y distinto establecido expresamente por una Ley, y en fin, porque además de no tener ese procedimiento la características de sancionador o de intervención que son a los genéricamente se refiere la Ley 30/92 , es lo cierto, a), que la complejidad y especialmente la finalidad del mismo, que puede en buena medida afectar al interés publico o general, exige las mayores garantías, que la Ley 16/85 dispone para que opere la caducidad, entre ellas, articulo 9, un mayor plazo, veinte meses a partir de haberse incoado el procedimiento, la denuncia de la mora y el transcurso de cuatro meses desde la citada denuncia de la mora; b), que por esas características y finalidad muy relacionadas con el interés publico o el interés general podrían justificar la no aplicación de las normas de la Ley 30/92 , de acuerdo con las previsiones mas atrás citadas y c), que si aplican los principios generales, podría incluso no ser aplicable al supuesto de autos la Ley General 30/92 frente a la Ley Especial 16/85 , que se ocupa de un solo supuesto.

A todo lo anterior que es aplicable al supuesto de autos se ha de agregar, como también refiere la parte recurrente que la Ley Territorial 4/99 de 15 de marzo de Patrimonio Histórico de Canarias , posterior a la Ley 4/99 de 13 de enero , y obviamente a la Ley 30/92 de 26 de noviembre , también mantiene ese régimen especial de la Ley 16/85 de ampliación de plazos y de denuncia de la mora, para la tramitación del expediente de declaración de bienes de interés cultural, aunque reduce el primero a doce meses y el segundo a dos meses desde la denuncia de la mora."

Procede por tanto estimar este motivo de casación formulado por la Comunidad Autónoma de Canarias con base en la infracción de las normas del Ordenamiento Jurídico aplicables para resolver la cuestión litigiosa, y, conforme al art. 95.2 .d), resolver la cuestión en los términos en que fue planteada originariamente.

Y, al hacerlo, observamos que la "COMPAÑÍA ESPAÑOLA DE PETRÓLEOS, S.A."

(CEPSA), en los autos originales, planteó su impugnación del Decreto 99/2005, de 1 de junio, del Gobierno de Canarias , por el que se declara Bien de Interés Cultural, con categoría de Monumento, el Almacén de CEPSA, en el término municipal de Santa Cruz de Tenerife, Isla de Tenerife, sobre la base de argumentos agrupables en dos clases. Los primeros, relacionados con la posible aplicación del trámite de denuncia de la mora previsto en el art. 22.1 de la Ley 4/1999, de 15 de marzo, de Patrimonio Histórico de Canarias , que han sido resueltos en el fundamento de derecho anterior.

Y los del segundo bloque de argumentos, que son precisamente aquellos que no llegaron a ser resueltos por la Sala de instancia al estimar que el procedimiento de declaración del bien de interés cultural había caducado previamente a su resolución. Y, al examinarlos, observamos que hacen referencia a la posible vulneración por la resolución administrativa impugnada en la instancia, de dos preceptos de la Ley 4/1999, de 15 de marzo, de Patrimonio Histórico de Canarias , en concreto sus artículos 17 , referido a las condiciones necesarias para la declaración de un bien como de interés cultural, y 21, sobre los informes exigibles en la tramitación del procedimiento.

Y al corresponderse ambas cuestiones, en principio, con la aplicación de una norma autonómica, procede, conforme al criterio manifestado por la Sala en la sentencia del Pleno de 30 de noviembre de 2007, recurso de casación 7638/2002 , la devolución de los autos a la Sala de instancia, para que se pronuncie y resuelva sobre tales cuestiones en la forma que estime proceda, ya que es la Sala de Instancia la que tiene competencia para valorarlas y resolverlas, de acuerdo con la doctrina expresada en la sentencia de 30 de noviembre de 2007 .

Sin que sean de apreciar temeridad ni mala fe en ninguna de las partes y debiendo cada parte abonar las costas causadas a su instancia en este recurso de casación.